戚建刚：论群体性事件的行政法治理模式

  本文关键词：论群体性事件的行政法治理模式——从压制型到回应型的转变，由笔耕文化传播整理发布。

戚建刚：论群体性事件的行政法治理模式——从压制型到回应型的转变

发布日期：2013-05-10浏览次数：字号：[ ]

　　摘要:  当前我国群体性事件频发，政府执政能力面临严峻考验，但相关部门仍然习惯运用“压制型模式予以应付。“压制型”治理模式以行政法“管理论”作为理论基础，以追求社会的“刚性稳定”为目标，以行政单方“强制措施”为手段，在实践操作中已呈现诸多合法性危机。根据我国行政法治的发展状况，并反思地方政府治理群体性事件的经验和教训，建立一种新的群体性事件治理模式——— “回应型”治理模式势在必行。“回应型”治理模式以相对人有序参与为手段，以“平衡论”作为理论基础，将维护社会“韧性稳定”作为终极目标。该模式的优点在于能够从根源上实施风险防范、危机处理和权益保障。为将“回应型”治理模式合法化，行政法需要在微观层面进行严谨缜密的制度设计，而关键是建构相对人有序参与群体性事件处理过程的程序制度。
　　关键词:  群体性事件；压制型模式；回应型模式； 相对人参与
　　一、引言
　　所谓群体性事件，是指社会矛盾经过一定时间的酝酿，在没有得到行政机关有效治理的情况下，由特定或不特定人集合形成一定的群体，通过没有法律依据或者法律依据不充分的规模性聚集或各种群体性行为，向行政机关或其他特定的机关部门表达利益诉求和主张，且对社会安全和稳定造成或可能造成重大影响的各种事件。[1]一般来讲，群体性事件的发展过程可以划分为四个阶段，即酝酿阶段、集合阶段、爆发阶段和处置阶段。群体性事件主要类型可以分为维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱和社会纠纷，其中重点是维权事件和泄愤事件。[2]一般来讲，群体性事件具有群体性、破坏性、复杂性和人民内部矛盾性等特征。
　　现阶段，我国群体性事件的发生频率和规模并未得到有效遏制，给社会稳定和政府权威造成较大负面影响。由于受“管理论”影响，我国现行行政法律制度尚未对行政机关有效治理群体性事件提供系统和科学的规范性指引。应当说，现代行政法的核心使命始终是通过权利和义务模式为行政活动提供一种合法性评价和理解框架。[3]因此，我国行政机关治理群体性事件也绝对不能游离于法治框架之外。鉴于此，本文在分析传统行政法治理模式——— “压制型”模式及其面临的合法性危机的基础之上，以现代行政法中的“平衡论”作为理论基础，提出治理群体性事件的新模式——— “回应型”治理模式。
　　二、“压制型”治理模式及其合法性危机
　　（一）“压制型”治理模式的主要特征
　　“压制型”治理模式，是指行政机关主要运用行政强制手段对群体性事件进行打击处理。[4]作为群体性事件的行政处置模式，它以实现行政机关所认定的公共利益为终极目标，以贯彻行政机关的单方意志的强制性行政行为为主要手段，基本无视参与群体性事件的行政相对人的权利主体地位。该模式所构建的社会稳定是一种刚性稳定，而刚性稳定看似强硬实则脆弱，其动用的社会资源极大，付出的行政成本极高。正如有学者所指出的，如果行政机关仅以“刚性稳定”为目标，以权力的排他性和封闭性为基础，把群体性维权行为，如游行、示威、罢工、罢市、罢运等群众集体行动都视为无序、混乱或者是骚乱，盲目进行压制或打击，那么这种稳定状况是有政治风险的。[5]
　　在“压制型”治理模式下，一些地方政府一旦发现公众“集体表达利益诉求”，就以“维
　　稳”之名进行高压处理。事实上，这种治理模式“治标不治本”，无法从根本上解决群体性事件的深层次矛盾，只是暂时阻止了事态进一步扩大。如果处理不到位，极有可能为更大规模群体性事件的发生埋下祸根。应当说，在相对紧张的官民关系中，如果民意、民怨和民愤若得不到及时疏导，反而被一次次压制，只会激起更多的误解与矛盾。当下一次“群体性事件”爆发时，行政机关不得不采取更强烈的高压手段，动用更多的公共资源，如此恶性循环，后果不堪设想。
　　（二）“压制型”治理模式在行政法上的理论基础
　　我国地方政府之所以习惯动用强制手段处置群体性事件，一个重要原因是受到传统的行政管理论思维的影响。[6] “管理论”主要从行政权力角度建构国家的行政法制，强调行政机关对行政相对人的单方管理，强调行政机关职权与职责之重要性，而较少关注行政相对人的权利与义务。根据该理论，行政相对人只是行政管理的客体，他们的权利处于相对次要和被压抑的境况，难以得到行政机关充分的顾虑和保障。
　　可以说，群体性事件的“压制型”治理模式与“管理论”一脉相承。主要表现在以下方面:一是在对群体性事件定性上，往往将群体性事件视为破坏社会管理秩序的负面现象，没有认识到它的正面意义。实际上，群体性行动仍然是我国公众表达权利诉求的一种正当方式，是社会压力的一种释放渠道。如有学者认为: “群体性事件是指具有某些共同利益的群体，为了实现某一目的，，采取静坐、冲击、游行、集会等方式向国家机关施加压力、破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件。”[7]该定义将群体性事件定性为“向国家机关施加压力、破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件”，这种行为定性只强调群体性事件的负面性，显然是不客观和不全面的。二是在治理群体性事件过程中，一些行政机关有时采用暴力的、压制性的手段，以达到维护“刚性稳定”的目的，冷漠对待公众的正当权利诉求。如在2008 年的6 月的贵州瓮安事件中，行政机关在不恰当地动用警力的行为以及对与群体性事件相关的信息进行封锁的行为。[8]三是在对治理群体性事件的行政行为的监督上，司法机关面对复杂的社会矛盾，无法单凭法律作出决断，因此也难以对行政权力的行使形成有效的制约。
　　（三）“压制型”治理模式的局限性
　　实践表明，以“管理论”为基础的“压制型”治理模式存在明显弊端，已经导致并加剧政府治理的合法性危机，其主要表现在以下方面:
　　1． 不能从根本上缓解群体性事件的频发。对群体性事件的不合理定性，必然导致行政机关治理目标和手段选择上出现偏差，实践中行政机关往往公然采取违法的处置措施，而违法的管理措施必然难以服众，也无法从根本上缓解群体性事件频发的局面。具体而言，首先，行政机关基于对抗性思维，将群体性事件定性为“向国家机关施加压力、破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件”。然后，采取警力驱散和封堵信息等强制性手段将群体性事件压制下去。最后，行政机关对具体组织策划的“主要分子”采取侦查、逮捕、关押等强力处罚手段，威慑其他参与事件的相对人，达到维护刚性稳定的目的。但是，这种通过高压手段维持的刚性稳定相当脆弱，最终的结果只能是压力越大，抗争越强。这是因为，公众之所以参加群体性事件，往往是因为他们无法通过法定渠道获得有效救济，群体性行动成为他们表达利益诉求的一种无奈选择。然而，传统处置模式完全将相对人的这些利益诉求压制和封堵，同时也没有正视群众的不满和怨气，所以一旦受到其他偶发事件的带动，群众的不满将会以更加剧烈的形式爆发出来。
　　2． 群体性事件的治理成本过高。行政机关对群体性事件的治理成本体现在很多方面。总体上可以为有形成本和无形成本。有形成本是指可以以金钱计算的成本，其他则为无形成本。在“压制型”治理模式中，有形成本主要包括动用警力的费用、封堵信息传播的费用、后期追查“不法分子”的费用以及从群体性事件的发生到最后达到刚性稳定时所花费的人力和物力等。从表面上看，“压制型”治理模式中行政机关付出的有形成本似乎不高，但由于“压制型”治理模式会导致群体性事件的循环发生，所以这种有形成本不是一次性投入的，而是多次成本的叠加。关键问题还在于“压制型”治理模式会产生无形成本。主要包括行政机关公信力的降低、行政机关负责人政治资本的损失、对民主大环境的负面影响等。这些有形和无形成本不断累积，导致社会维稳成本居高不下，而如此巨大的维稳财政投入，最终都要分摊在每一个纳税人身上。
　　3． 不利于保护行政相对人的合法权益。在“压制型”治理模式中，行政机关将参与群体性事件的相对人视为是管理客体，并采用对抗性手段进行打压，不仅导致行政相对人合理的利益诉求无法充分表达，甚至还会给行政相对人造成新的人身和财产损失，有人甚至还要面临被逮捕或监禁的后果。由此可见，“压制型”治理模式根本无法保障参与群体性事件的行政相对人的合法权益。
　　三、“回应型”治理模式及其正当性
　　（一）“回应型”治理模式的兴起
　　随着我国行政法治发展，行政法“平衡论”逐渐取代“管理论”，并成为我国行政法的理论基础。“平衡论”不再片面强调行政机关的管理特权，而是更加关注行政相对人的主体地位，重视行政相对人与行政机关之间的协调与合作，并试图在行政权的合理行使与行政相对人权利的保障之间、在行政效率与社会公正之间维持一种动态的平衡关系。[9]应当说，这种理念已经在我国诸多立法中充分体现出来，并且逐渐成为我国行政法立法政策的基本指导思想。例如，我国《行政强制法》就直观体现了行政相对人权益保护的思想。该法第1 条规定: 为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。在具体的行政法制度设计方面，行政听证制度也体现了“平衡论”的基本要求。而在行政机关具体处置群体性事件的过程中，2007 年厦门市行政机关对PX （对二甲苯）事件的成功处置，[10]以及2008 年11 月重庆市成功化解出租车罢运事件，[11]也充分展现了地方政府积极践行“平衡论”的基本价值理念。
　　可以说，体现人文精神和权利思想的“平衡论”能够引导行政机关合法理性处置群体性事件。因此，法学理论与政府主管部门需要对传统的“压制型”治理模式进行深入的批判和反思，必须严肃对待参与群体性事件的相对人的主体地位、尊重他们的利益诉求、鼓励和引导行政机关积极与相对人协商、合作，从而实现公共利益和个人利益的平衡的“回应型”治理模式将应运而生。
　　（二）“回应型”治理模式的主要特征
　　“回应型”治理模式，强调通过行政相对人有序参与促进行政机关积极回应公众利益诉求，从而最终化解社会矛盾。在这种模式下，行政机关的主观认识和思维方法具有决定性作用。亦即处置群体性事件不能单纯依靠强制手段，应当对群体性维权活动采取相对宽容和克制的立场，并且积极了解群体性维权活动的合理性以及问题症结所在。一般应采取各种柔性手段（如官民对话、现场办公）对参与群体性事件的相对人加以引导，以相对和平的方式寻求解决问题的最佳方案。不同于传统的“压制型”治理模式，在“回应型”治理模式中，行政机关尊重参与群体性事件的相对人的意志和利益，以实现社会稳定、官民合作共赢为基本目标。并且，在“回应型”治理模式中，行政机关不仅为相对人提供参与解决争议的机会，让相对人主张自身的利益并且对行政决策施加影响，而且还可以不断培养和提高公众政治参与的能力和水平。由此可见，“回应型”治理模式下形成的社会稳定是一种韧性稳定。需要强调的是，也只有韧性稳定才是一个自由社会和活力社会真正需要的稳定。从表面上看，行政机关主动与相对人对话和交流，似乎有损政府的权威和尊严，但政府对公众正当诉求的积极“回应”与“妥协”，恰恰是政府必须承担的责任和义务。政府应当允许公众在合法范围内的呼吁和抗争，允许公众揭露社会问题，允许释放不满情绪。通常来讲，最有活力的社会恰恰也是允许抗争的社会。因此，行政机关在群体性事件治理过程中，应该转换传统思维模式，变追求“刚性稳定”为“韧性稳定”，与参与群体性事件的相对人形成良性的互动关系。正如有学者所指出的，“回应型”行政机关就是要建设以社会公众利益为导向的行政机关，建设以行政机关与公众互动合作为基石的参与型行政机关，建设以公共责任为核心的责任型行政机关，建设以形式正义和实质正义相结合的行政机关。[12]
　　（三）“回应型”治理模式的主要功能
　　1． 能够从根本上治理群体性事件。国内的经验或教训表明，以相对人有序参与为核心的“回应型”治理模式是有效治理群体性事件、维护国家和社会的安全稳定的科学方法。首先，行政机关对日常管理中所发现的社会矛盾的即时处理，可以及时定纷止争，避免公众不满情绪的持续积累，从而有效预防群体性事件的发生; 其次，在群体性事件发生之中或发生之后， “回应型”治理模式也是行政机关用以化解各种矛盾的必要选择，如果仅仅采取压制型手段予以应对，不仅会激化各种矛盾，也会导致维稳成本长期居高不下。
　　2． 能够有效保护相对人的合法权益。从行政相对人的立场分析，群体性事件之所以发生，主要是由于他们难以在正常的法制渠道内表达自身的利益诉求，从而采取的一种体制外的表达方式。可以说，在参与群体性事件之前，相对人的权益大多已经受到了特定国家机关或其他私主体的违法行为的侵害。“回应型”治理模式强调行政机关与相对人的互动，强调行政机关倾听相对人的意见，并予以及时有效的反馈与回应。在这种体现民主精神的官民协商的过程中，一方面，相对人的知情权和参与权得到保障; 另一方面，相对人的合理诉求也能得到满足。
　　3． 能够培养和增强相对人参与行政管理的意识和素质。“回应型”治理模式强调相对人的主体地位，要求相对人能够参与对群体性事件的处理过程，这种以有序参与为核心的治理模式能够培养和增强相对人的政治参与素质。主要体现在: 首先，相对人的参与会提高自身的民主意识和权利意识，扩大相对人的公共空间，在其中学习并适应公共生活，不断提高公共合作精神，从而增进相对人参与行政机关决策的责任感。其次，相对人的参与能够增加其对行政事务参与的效能感。德国学者坎贝尔（Campbell）等人把政治参与的核心概念“效能感”定义为这样一种感觉: 个人的政治行为对于政治过程确实有影响或者能够有影响，也就是个人认为履行公民责任是值得的。它是一种感觉，认为政治和社会的改变是可能的，公民个人可以发挥作用来促成这种改变。在社会科学中，效能感分为内在效能感和外在效能感。内在效能感以公民个人的信念为基础，即认为自己可以直接影响国家的政治决策。外在效能感是指认为机构和政治制度的参与者将正面回应公民的参与及其传递的要求。[13]公众参与群体性事件的治理，毫无疑问也能增强公民政治参与的“效能感”。正如英国学者麦克弗森所总结的，参与型民主能促进人类发展，强化政治效率感，弱化人们对于权力的疏离感，培养对集体问题的关注，并有助于形成一种积极的、具有知识并能够对行政机关事务更有兴趣的公民。[14]
　　4． 能够增强行政机关治理群体性事件的合法性，提升行政机关的公信力。在“压制型”治理模式中，某些行政机关处理群体性事件的惯常手法就是动用武力，派大量的警察来维持秩序。此时，行政机关行为的合法性就潜藏着危机。首先，在还没有完全调查清楚群体性事件性质的前提下，就贸然采取警力压制等暴力手段，极易产生违法问题; 其次，行政机关在没有准确掌握事实情况和没有尝试进行有效沟通的情况下，就采取动用警力和封锁消息等行为，这显然是缺乏事实依据的违法行为，而且还会降低行政机关的公信力。在“回应型”治理模式中，相对人能够参与群体性事件的治理过程，行政机关将与相对人进行有效的沟通，相对人的意见在行政机关的决策与行动中得到充分的体现，由此，行政机关的行为就取得较充分的合法性，相对人就更愿意配合行政机关的行动，群体性事件也就能得到圆满解决，而不至于留下更多的隐患。
　　四、“回应型”治理模式的行政法构建
　　作为群体性事件的新型治理模式，如果不能予以规范化、制度化，就无法对行政机关的行为发挥引导和规范作用，也无法被行政机关自觉参照执行。因此，需要从行政法角度进行科学的制度设计，推动“回应型”治理模式的法律化。由于“回应型”治理模式的核心是行政相对人有序参与群体性事件的整个治理过程，因此，行政法制度设计的关键是建构行政相对人有序参与的程序和制度。主要包括四个方面的制度改革。
　　（一）建立健全团体性诉求表达机制
　　从我国群体性事件的成因与表现形式来看，由于公众缺乏可以依靠的团体或组织作为“代言人”，导致分散的个人在与公权力机关交涉过程中始终处于弱势地位，即便是正当合理的利益诉求也往往被漠视和拒绝。而公众在万般无奈之下只能选择聚众请愿、示威、抗议，甚至采取触犯法律的非理性行为和暴力抗争。就是在这样一种官民之间反反复复的博弈过程中，普通公众经历切身体会或者口口相传，总结出的“绝对真理”就是: “不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决，闹闹就解决”。长此以往，社会的安定和谐秩序必然被彻底颠覆。
　　实际上，西方新公共治理理念早就提出政府应当建立“社会安全阀”机制，即通过各类型
　　社会中介组织（亦称第三部门）在政府与社会、政府与个人之间建立联系，为社会提供内容广泛的服务，并发挥桥梁和纽带的作用。由此可见，在个体与政府间沟通渠道不够畅通的背景下，面对愈演愈烈的社会群体性事件，政府应当允许并鼓励各类型社会中介组织充当不特定社会利益群体的“发声渠道”，政府也需要充分听取并尊重这些具有代表性的统一呼声，并及时反馈意见回应诉求，进而根据社会需求适时进行政策调整。这一沟通机制的优势在于:
　　第一，社会中介组织可以在分散的个人与政府之间建立一个持久稳定发挥效用的信息交流平台，可以有效促进官民之间信赖关系的建立，避免社会矛盾因为社会组织结构的缺陷而被无限放大。第二，社会中介组织可以将分散个人予以组织化，通过团体内部规约实现组织内自我约束，并对千差万别的个体诉求进行有效筛选与整合，从而提升利益诉求行动的合法化与理性化。总之，要实现国家的长治久安，基本条件之一就是要允许和不断充实公众的团体化和组织化，即允许通过合法中介组织使分散个人能够发出统一的声音。为此，要积极发展社会团体、行业组织、群众自治组织、工会等群体性组织，为普通民众诉求表达提供合法的组织渠道，使群体诉求得到畅通的表达，问题得到合理解决。当然，相关社会中介组织的规范化、制度化建设乃是重要前提，这也是国家立法部门当下亟需关注的重要议题。
　　（二）充实完善个体性诉求表达机制
　　如果一个社会的行政法制度无法给社会个体提供参与行政管理事务的充分和有效的渠道，那么，随着社会利益的不断分化，一旦到了矛盾激化的时刻，社会群体性行动就可能冲破社会常规秩序，危及社会稳定。因此，一个合理的行政法制度设计，必须安排充分的个体性利益表达渠道并兼顾和平衡社会各方利益诉求。[15]但是，我国目前公众的利益表达还存在诸多障碍: 一是利益表达渠道不畅。在不同的利益表达过程中，除了执政党的利益表达渠道相对顺畅以外，其他的表达渠道还存在较多制约因素，一定程度上阻碍了其他“声音”进入决策者的关注领域; 二是利益表达的非均衡性。强势群体利益表达途径顺畅，而弱势群体则往往投诉无门，由此，在表达的效果上形成强烈反差。相对人有序参与的重点就在于参与过程，其要求就是“有序”，因此，必须扩大相对人参与的渠道和平台，同时保障公众参与的制度化。
　　1． 完善现有相对人参与制度。现有的市长热线、市长信箱、市长接待日、人大代表接待日以及各种形式的领导接待日从某种程度上都带有很浓厚的“人治”色彩。许多地方行政机关将这些渠道看作是了解社会舆情、体恤民意的工具，但并没有把它们上升到常规民意表达渠道的高度。基于转型时期我国社会发展的现状，这些新型的民意表达渠道在一定程度上缓解了社会的紧张、分流了信访渠道的压力，具有现实的合理性。因此，应该正确认识这些新的民意表达途径，将这些措施制度化、规范化。
　　2． 修改和完善信访制度。信访制度是中国特有的一种权利救济方式，它一直是弱势群体寄予厚望的一种利益表达方式和维权工具。信访在一定程度上能够弥补法治的弊病，因为常规法律救济机制不可避免存在漏洞和缺陷，而信访的门槛和成本较低，因此更为公众尤其是弱势群体所青睐，其在疏通民意和构建和谐社会中起着重要的安全阀作用。然而，我国的信访制度仍然存在诸多问题，并且已经严重影响到相对人表达权与参与权的实现，因此，在现有《信访条例》基础上还要进一步修改和完善信访制度，加强行政机关的信访工作力度是重视相对人利益诉求的重要体现，更是有效治理群体性事件的应有之义。完善我国的信访制度应从以下方面着手: （1)对于信访资源进行统一调配，形成一个比较完善的信访处理体系。鉴于我国目前信访机构十分分散，信访案件处理效率极为低下的现实，应该将信访资源进行统一的调配，形成一个比较完善的信访处理体系。对于不同信访部门之间互不通气的作法，2005 年国务院《信访条例》中规定的信访信息系统互联互通制度就是一个很好的解决方法，但由于我国地区之间发展不平衡，采取“一刀切”的方式贯彻该方法难免脱离实际，因此在实践中必须针对各地方的发展实际采取分步骤分阶段的实施策略，最终实现信访信息的互联互通。（2）保障信访部门的法律地位和权威性。可以尝试赋予信访部门交办权和督办权，形成大信访的格局。对于社会公众反映的要求，属于法律领域的，可以引导或帮助他们启动行政复议、行政诉讼等正式裁决程序; 对于国家工作人员的腐败问题的，可以转交给纪委、监察部门予以处理; 对符合法律援助条件的公众，则应当为之提供法律援助。信访部门可以根据信访事件的性质，及时转交给职能部门，并督促限期办理，努力获得社会公众的信任和认同，真正起到疏通民意的作用。（3）切实保障信访人的合法权益，严厉查处少数地方对信访人进行打击报复的事件。行政机关通过从信访中获得的信息，对于及时化解社会矛盾，防止演变成群体性事件具有重要作用，行政机关应该珍惜和妥善利用此类信息。而不应当对信访人采取打击的态度，因为这将为群体性事件的产生埋下祸根。
　　3． 修改和完善行政听证制度。行政听证制度是一项带有浓郁现代民主色彩的社会管理制度，是关涉民意表达的一项重要程序设计。目前，听证会已经成为行政机关和相对人双向沟通的桥梁，成为相对人参与社会管理的重要载体。从我国目前行政听证立法规定来看，它是相对人可以借助的参与行政机关群体性事件处置过程的较为可行的制度。但是，目前行政听证制度也存在较多问题，主要应从以下方面予以完善: （1）增强听证会活动的公正性。行政听证立法首先要保证听证会组织具有相对的独立性，而不是被某些强势的利益集团所控制; 其次，听证会代表的选择应该充分体现民意，并适当增加弱势群体的代表。由于弱势群体的专业知识有限，因此在行政听证会中应当有能代表公众利益的专家出席听证，为民众主张更多合法利益，而不应完全由组织者指定听证代表; 三是在听证过程中强化辩论对质的程序设计，保证各方当事人之间能够进行多轮对话，而不是走过场的形式主义。（2）增强听证会活动的透明度。主要是在听证会的筹备、举行以及结果都能够让相对人知晓并接受相对人的监督。首先，在听证之前，要通过媒体的宣传手段，提前将听证会的时间、地点和内容议题向社会公开。其次，听证会的过程中应该允许普通公众旁听，并通过媒体直播等方式让公众了解听证会的整个过程，实现行政听证活动的公开性;最后，听证会后，行政机关要对听证会上的焦点问题和主要分歧意见作出明确的阐释，并说明采纳或者拒绝某些意见的根据，从而维护和提高听证会的公正性。甚至于可以视情况选择适当的方式公开听证会代表的姓名以及联系方式，以保证利益相关人的利益表达。（3）适时制定统一的听证会法。基于当前社会矛盾较为严峻的形势，我国有必要加快立法，保证听证活动走上法律化、规范化的轨道。对此，可以通过制定《听政法》或《听证条例》的方式来规范听证的功能、听证的范围、听证会参与者的资格、听证的程序、听证报告等，细化操作规则并减少人为因素的干扰。
　　4． 构建公共协商机制。公共协商机制是以协商民主理论为基础建立起来的决策机制，它是国家立法与公共决策民主化的担保机制。群体性事件处置过程中的公共协商机制，是指地方行政机关及其部门就其管辖范围内的公共利益、社会问题以及群体性诉求，与相对人在平等的基础上通过协商、辩论乃至谈判的方式达成理性共识以达到解决公共问题的一种对话性机制。公共协商的主要目标并非单纯保障特定个人利益，而是利用公共理性寻求最大限度满足公众普遍愿望的政策。公共协商机制中的参与者是平等的，不存在特殊成员的利益，具有超越其他任何公共利益的优先性。为所有人员和组织提供平等的表达机会、消除参与公共协商的制度性障碍，形成所有社会公众能够自由参与协商过程的对话平台，可以最大程度上兼顾对所有相对人需求和利益的系统考虑。最近两年发生的群体性事件，让我们看到一些地方政府开始转变观念及治理手段，将公共协商的理念、方式引入到群体性事件的治理中来，寻求行政治理的可替代性解决方案———民主治理模式，即让相对人参与进来与行政机关部门进行平等的协商、对话，共同制定群体性事件的解决方案。应当说，这些富有成效的协商形式还需要进一步的程序化，并通过行政法来加以制度化。
　　公共协商的表现形式有如下几种: （1）官民对话。从行政机关在贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南事件、湖南吉首非法集资事件、成渝教师停课事件、各地出租车罢运事件、海南东方械斗事件、湖北石首事件等较大规模群体性事件的处置措施来看，官员与公众对话机制逐步建立。尽管尚不完善，但足以看到螺旋式进步。（2）公民会议。公民会议又称为公民共识会议，它是引自北欧丹麦的参与式民主模式，让一般公民以平等、自主、知性的方式去讨论具争议性的公共议题，强调个人意见的平等表达，并有专家学者从旁补强背景知识，帮助公民周延思考、加强对议题的认识。与一般的公共论坛、听证会、说明会不相同，公民会议的目地是通过不具专业知识的公众，能够针对社会冲突性的议题或公共政策进行理性、共善的讨论，进而达到社会共识。在北欧，公民会议的结论必须公开向媒体发布，并提交行政部门作为决策参考，若行政机关不采用，必须提出解释。[16]在国内，一些地方行政机关依据法律上级文件的精神，在制定大政策或实施重大项目时也采取了类似于公民会议的做法。[17]虽然目前这些做法没有法定拘束力，无法充分影响政府决策，但积极的意义在于让决策者明白，在取得充分信息之后的公共讨论所呈现的民意是什么。同时，公民会议建构出一个相对人与行政机关进行理性讨论的信息平台，这种共识取向的讨论，往往更能呈现社会的核心价值。通过专家的技术协助，相对人不但可与行政机关持续合作与讨论、交流，以预防非理性决策，并坚持程序性和决策的可逆性，认真考虑每个参与者的利益和观点，并可以对高度争议性的复杂议题进行开放、理性的讨论，从而有利于形成集体意见。虽然上述两种主要的公共协商形式，尚不为行政法所制度化，在实践中，行政机关也没有充分用以治理群体性事件，但我们应当预见到它们的生命力，从而在行政法上做出前瞻性的规定。
　　（三）完善群体性事件中的信息公开制度
　　要保证多数人选择的正确、多数人的意志符合客观规律，就需要让公众知道争议事件的相关信息。因此，相对人参与群体性事件的治理过程离不开信息公开。尤其是在关涉广大相对人切身利益的群体性事件处置上，信息公开制度与相对人知情权保障制度不可或缺。但是，目前我国许多重要的公共信息不够透明，尤其是影响社会稳定的群体性事件，一些行政机关往往将这些事件中的信息视为“机密”，认为一旦公开就会对事件的顺利处置人为地造成干扰，殊不知这样做的后果只能导致相对人与行政机关的信息不对称，影响相对人参与的信心，使得相对人处于“合乎理性的无知”状态，进而影响他们参与能力的提高，最终也会危及群体性事件的圆满解决。很难想象，对事件信息一无所知的相对人能够充分参与该事件的解决。相对人如果对相关信息不了解，则根本谈不上对事件处置过程的参与，更无法监督行政机关的处置行为从而维护自己的合法权益。因此，建构我国行政信息公开制度，特别是群体性事件中的信息披露制度就显得迫在眉睫。行政机关应当在法律允许的范围内，将相对人关心的、涉及相对人切身利益问题的政策执行内容公之于众，让相对人全面清楚的了解相关政策中自己的权利义务，使相对人的自我利益和意见能够得到及时的表达。此外，相对人还有权全面了解群体性事件处置的过程，了解事件处置的执行方案，进而对群体性事件处置进行全面的监督。
　　（四）完善以保障相对人有序参与为主要内容的行政责任制度
　　由于相对人参与群体性事件的主要目的是为了维护自身权益，如果他们参与维权行动和政府处理过程之后，并不能有效传达利益诉求和得到具体明确的回应，那么公众参与本身也就失去了实际意义。因此，行政法制度设计还需要细化规定行政机关及其负责人处理群体性事件的责任制度，特别是行政机关对群体性利益诉求的回应或者行政机关与相对人达成的共识，是否得到及时和有效的实施与解决的责任制度。我国从2005 年至今，从中央到地方有关行政问责的法规、规章和规范性文件陆续出台，其中绝大多数都涉及群体性事件中的党纪责任和行政责任的规定，至于地方各级政府已经普遍建立的《大规模群体性事件应急预案》，则普遍对群体性事件中的官员党政责任作出了明确规定。[18]但这些立法性文件所预设的官员责任机制，总体上是以追究官员未能有效处理和控制群体性事件的“结果责任”为宗旨，而并不是从保障公众有序参与群体性事件处理过程为目标的担保机制。实际上，每一次群体性事件看似突然爆发，但从“民意”发展到“民怨”直至最后的“民爆”，都会经历一个漫长的发酵过程，如果政府部门及其工作人员能够高度重视，在事前、事中及时充分了解情况，及时采取措施充分回应民意，那绝大部分群体性事件都可以阻却在萌芽状态。[19]
　　总之，对于相关政府部门和有关领导未能有效回应或解决相对人的合理诉求，现有的责任机制规定过于抽象和笼统，因而难以通过责任机制来保障公众有序参与群体性事件处置过程，从而造成公众民主参与所可以获得的理想效果大打折扣。因此，今后要从保障公众有序参与整个群体性事件治理的全过程的角度来设计行政责任制度，要追溯事件发展的整个过程，开展责任倒查，并进一步明确追责部门、责任主体、追责事由，完善责任追究程序，避免过去那种因责任体系弹性过大、责任单纯集中于结果，造成问责不当和问责失效的情况反复出现。
　　注释:
　　[1]国家法律规范对“群体性事件”这一概念的适用，可以参见公安部2008 年颁布实施的《公安机关处置群体性事件规定》〔公通字( 2008) 56 号〕。
　　[2]参见于建嵘: 《当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征》，《中国政法大学学报》2009 年第6 期。
　　[3] ［美］ 理查德•斯图而特: 《美国行政法重构》，沈岿译，商务印书馆2002 年版，第3 页。
　　[4]有学者曾经提出压制型行政模式，这与笔者所探讨的“压制式”治理模式存在共同之处。参见崔卓兰、蔡立东: 《从压制型行政模式到回应型行政模式》，《法学研究》2002 年第4 期。
　　[5]参见于建荣: 《群体性事件症结在于官民矛盾》，《中国报道》2010 年第1 期。
　　[6]沈岿: 《平衡论: 一种行政法的认知模式》，北京大学出版社1999 年版，第7 页。
　　[7]张翔麟: 《稳定论》，中央文献出版社2004 年版，第161 页。
　　[8]刘子富: 《新群体性事件观———贵州翁安“6•28”事件的启示》，新华出版社2009 年版，第63 － 65 页。
　　[9]参见罗豪才等: 《现代行政法的理论基础———论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，《中国法学》1993 年第1 期。
　　[10]参见戚建刚: 《风险规制过程合法性之证成———以公众和专家的风险知识运用为视角》，《法商研究》2009 年第5 期。
　　[11]本书编写组: 《预防与处置群体性事件党政干部读本》，人民日报出版社2009 年版，第178 － 179 页。
　　[12]李伟权: 《行政机关回应论》，中国社会科学出版社2005 年版，第64 页。
　　[13] ［德］ 托马斯•海贝勒、君特•舒耕德: 《从群众到公民———中国的政治参与( 城市卷) 》，张文红译，中央编译出版社2009 年版，第15 页。
　　[14] ［英］ 戴维•赫尔德: 《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社，2008 年版，第243 页。
　　[15] 〔15〕靲江好、王郅强主编: 《和谐社会建设与社会矛盾调解机制研究》，人民出版社2008 年版，第155 － 156 页。
　　[16]蔡定剑主编: 《公众参与———欧洲的制度和经验》，法律出版社2009 年版，第26 － 36 页。
　　[17]王锡锌主编: 《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社2008 年版，第149 － 156 页。
　　[18]例如，2009 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、2006 年广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发《广东省预防和处置群体性和突发公共事件责任追究办法》、2007 年《安徽省人民政府行政问责暂行办法》、2005 年《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》、2007 年《哈尔滨市行政机关领导问责暂行办法》等。
　　[19]黄毅峰: 《群体性事件行政问责的现状及对策思考》，《求实》2010 年第2 期，第70 页。

(文章来源：《当代法学》2013年第1期)

  本文关键词：论群体性事件的行政法治理模式——从压制型到回应型的转变，由笔耕文化传播整理发布。