美国城市增长管理实践及其对广州城市建设的启示

发布时间：2016-10-27 20:35

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?广州市情研究?

探求２００５年第２期（新９２期?总１５５期）

美国城市增长管理实践及其对广州城市建设的启示

庄悦群

（广州市东山区人民政府，广东

广州５１００８０）

【摘要］美国城市增长管理是针对某些州和城市的大规模开发导致的城市蔓延等“城市病”采取的管理措施，强调以综合规划为手段，对社区进行规划、建设、管理、发展和复兴，以实现社会、经济、环境、健康、住房和交通等各方面的共同协调发展，对它的探讨可以为广州城市发展提供若干启示。［关键词】增长管理；马里兰州；广州【中图分类号】

Ｆ１

【文献标识码】Ａ【文章编号】

１００３—８７４４（２００５）０２一００６２一０６

美国各州在克服城市大规模开发导致的城市蔓延等“城市病”过程中，不断探索创新，形成了较为成熟的城市增长管理理论和形式多样、行之有效的政策工具。目前广州已经进入了高速建设发展的新阶段，如何在城市发展中贯彻科学发展观，促进经济社会和人的全面发展，正确处理城市发展中遇到的各种问题，已经成为一个重要课题。尽管中美两国在经济政治制度等各方面存在很大差异，但我们也可以吸收美国城市增长管理方面的成果，丰富我国城市发展理念。本文在介绍美国城市增长管理理论基础上，对马里兰州精明增长管理实践进行分析，就此结合广州实际，对广州城市发展提出某些政策建议。

计划及活动，对地方的土地使用模式，包括发展的方式、区位、速度和性质等进行有目的的引导”。但对于日益多样化的增长管理形式，这一定义显得非常狭窄，因此Ｄ?Ｐｏｒｔｅｒ于１９９７年将增长管理归纳为“解决因社区特征变化而导致的后果与问题的种种公共努力的动态的过程”，１９９９年Ｆｏｄｅｒ对增长管理概念进一步加以拓展，认为增长管理是“泛指用于引导增长和发展的各种政策和法规，包括从积极鼓励增长到限制甚至阻止增长的所有政策和法规”。同时，国际城市／县管理者联合会则认为增长管理是“一种涵盖发展与生活质量的联系、新的增长对提升社区质量的杠杆作用、中心城市和旧城区的复兴、保护开敞区和环境的手段的体系”。由以上界定可以看出，增长管理的核心在于保证经济增长与城市发展的协调化发展，旨

一、马里兰州精明增长管理的实例分析

（一）美国城市增长管理的理论发展

在美国，“增长管理”这一概念源于企业管理理论；但由于将其用于城市发展最早来源于地方政府，且各地方政府强调因地制宜地制定政策，导致政策五花八门，重点不一，因此城市增长管理概念至今没有一个统一的定义。“增长管理”一词于１９７５年出现，但直到２０世纪８０年代中后期，才正式出现在一些州的立法文件中，如１９８５年佛罗里达州和１９８８年佛蒙特州分别制定了各自的“增长管理法”。美国城市土地协会机构在１９７５年出版的《增长管理与控制》中，把增长管理定义为“政府运用各种传统与演进的技术、工具、

在保持发展与保护之间、各种形式的开发与基础设施同步配套之间、增长所产生的公共服务需求与满足这些需求的财政供给之间以及进步与公平之间的动态平衡。

（二）马里兰州城市精明增长管理实践

马里兰州位于美国东部，是一个面积小都市化水平高的州。它的西部为快速发展的巴尔的摩市和华盛顿特区，东部为大西洋海岸线，中部是Ｃｈｅｓａｐｅａｋｅ海湾。马里兰州的精明增长管理历史悠久，可追溯到１９３３年该州成立美国第一个计划委员会。当代意义的精明增长管理实践开始于１９８０年Ｃｈｅｓａ—

ｐｅａｋｅ

Ｂａｙ委员会建立，该委员会致力于“改良海湾范围内州

际协调管理”，催生了１９８４年的马里兰州关键区域法和１９９２年的规划法。这两个州法令要求地方政府在制定综合的土地

收稿日期：２００４—１２—１５

作者简介：庄悦群（１９６９一），男，法学硕士，广州市东山区人民政府副区长。

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使用计划时，必须把区域发展政策、环境保护、融资机制等因素纳入计划，以促进区域经济的有效增长。１９９７年制定了“精明增长机制”，主要目标是通过制定激励政策，调动各方的积极性，保护好耕地和自然区，提高财政的使用效率，推动经济社会的可持续发展。马里兰州的精明增长机制主要包括五方面的内容：

（１）优先资助区（ＰＦＡ）。“优先资助区”是指面向未来的重点增长区域，是最适合经济增长以及具备最小蔓延影响的区域。根据精明增长立法，州将为在指定的增长区以及现有市区和工业区内的开发项目优先提供资金帮助。这些优先地区在土地的预期用途、最低密度限制和供排水配套方面必须满足州制定的标准。从１９９８年１０月１日起，马里兰州就不再向非优先地区的“增长相关型”项目提供资金，对乡村和无排污系统的社区内的项目的资助也受到限制，通过州政府资金的导向将开发引入适于增长的地区，而以不延伸排污系统或不改善交通条件的方式来限制乡村地区的发展。州的每个部门都必须认真检讨其支出是否用于“优先资助区”，部门必须运用他们的资源作为激励以导向增长进入“优先资助区”。

（２）农村遗产。农村遗产是与优先资助区相配套的一项重要立法规划，两者共同推动区域经济健康发展。农村遗产规划是指州立法规划特别设计用来保护农田和其它自然资源免受城市发展的影响。州政府在Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ和Ｃａｌｖｅｍ两个县的类似规划取得经验的基础上，提供资金给地方政府用于购买绵延广阔的农业森林区域和承受发展压力的自然区域开发权，鼓励地方政府和私人土地托管者鉴别那些补充现有土地保留计划的农村遗产区域。从１９９８至２００２年，州政府通过预算、债券等形式提供了７１３０万美元的资金支持。这个计划的目标是至２０１１年保护２４００００英亩自然土地。

（３）褐地再开发。褐地可以说是美国工业留给城市的“遗产”。２０世纪后半叶，美国经济发生了深刻的变革，经济重心和工作机会经历了由城市到郊区、由北向南、由东到西的转移。许多工厂在搬迁后留下了大量遗址，这些遗址在不同程度上被工业的废弃物所污染，成为在环境上受到损害的地块。褐地被列在联邦政府国家优先排列表（ＮＰＬ）上。马里兰在ＮＰＬ上有２１个地方，在州的Ｓｕｐｅｒｆｉｍｄ名单上有４００个地方。马里兰的褐地再开发计划被设计用来帮助清理这些地方，以促进污染地区的治理和这些地方的工商业发展。州政府发起志愿清洁计划，制定了清洁的标准，并对整个棕色地块的清洁起着监督作用。通过清洁计划，以特定的政策承诺鼓励私人自愿同意参与棕色地块的清洁行动。对已经由私人部门清洁的地块，由州政府颁发证明已完成清洁的证书。通过启动褐地焕发活力鼓励项目，增强这些地方的基础设施建设，吸引私人投资，创造商业机会，促进社

区的复兴和区域经济发展。

（４）创造就业机会的赋税减免０ＣＴＣ）。ＪＣＴＣ规划提供所得税贷款给那些在ＰＦＡ创造至少２５份工作机会或在ＰＦＡ之外创造至少６０个工作机会的企业主，鼓励小企业投资ＰＦＡ，增加就业岗位，更有效地利用现有基础设施。规划限定在特定的产业：经济基础产业和高科技产业，符合条件的产业包括生物工程、计算机编程、数据处理、交通和通信等领域。

（５）在办公地附近居住。州、雇用者和地方政府匹配一定的现金数额，赠给在工作地点附近购买住房的雇员。这个计划鼓励居民住在州内的特定社区，凡符合要求的居民可获得总共３０００美圆的补助。州政府允许地方政府定义“就近工作”的含义，立法仅仅要求住宅的地点与雇主所在地有“合理的关系”。这个人性化的计划是在研究房产权与邻里关系之间的必然关系基础上提出的，认为房产权导致居民对家庭和邻里更大的满足感，促使人们更多地自愿参与社区活动，降低迁移倾向，减少社会对抗行为，有良好的溢出效应。

（三）马里兰州城市精明增长管理经验

马里兰州作为美国精明增长管理的示范州，其每一项政策的制定和执行颇具创新性，它们的实践已取得显著成效：有效地遏止了城市的无序蔓延，提高了土地的使用效率，保护了生态环境；激发了老城区的商业活力，加强了街坊邻里的传统联系，改善了社区工作和生活质量；增加了住房和就业机会，促进了社会公平。精明增长管理规划的执行，使马里兰这个面积较小的州，保持了较强的竞争力乃至在全国的影响力。

（１）州长强力推进，部门各司其职。和大部分拥有严格的增长管理计划的州一样，马里兰州的城市增长管理是建立在发挥市场机制作用的基础上。但正如《州增长管理综述》就马里兰州的精明增长管理所作的评论指出，“成功地通过精明增长立法的关键在于州长ＰａｒｒｉｓＧｌｅｎｄｅｍｎｇ强有力的领导和推动”。州长的积极推动和各政府部门的各司其职和通力合作是马里兰州城市增长管理的一大特色。州长精明增长办公室成立于２００１年６月，主要工作是为精明增长提供了一站式服务，负责协调地区间利益，为地方政府、开发商和市民收集和发布信息、提供政策和技术支持等，同时与马里兰大学的精明增长研究机构合作进行政策研究和制定等。马里兰规划部（ＭＤＰ）作为“精明增长工程”最重要部门之一，承担了大部分核心政策的制定与实施任务，其职能包括划定“优先资助区”、制定郊区遗产计划（包括重要的自然资源）、提供褐地信息、制

定ＬＮＹＷ计划、推进激励就业工程等。马里兰环境部（ＭＤＥ）

从两个方面直接参与“精明增长”管理：一是褐地管理，计划引导工业在既有的未充分利用的工业区发展；二是优先资助区管理，州的基础设施投资优先提供给优先资助区。为此，环境部推进了一系列的措施以配合“精明增长”计划，如制定了自愿清洁和褐地复新激励计划等。此外，马里兰农业部（ＭＤＡ）负责制定和实施马里兰自然保护区推进计划，商业和经济部

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（ＭＤＢＥ）负责管理褐地复新激励计划，居住和社区部（ＤＨＣＤ）负责管理低收入居民住房基金等，自然资源部（ＭＤＮＫ）负责绿色建筑计划、绿色林荫道委员会、开敞区计划、绿色基础设施估价等，马里兰交通部（ＭＤＴ）在交通设施规划、建设和维护等方面制定相应的措施以配合精明增长计划。马里兰州这种计划委派的思路和工作方法不仅减少政府工作成本，而且使管理规划得到普遍支持。

（２）发挥地缘优势，区域协调发展。从地缘角度看，马里兰州最大的优势是紧靠华盛顿特区。马州在实施精明增长管理的过程中，把自己的发展放到整个大华府地区协调发展的大环境中来考虑，明确自身的角色，做好跨地区协调，整合区域资源，实现经济的精明增长和社会的全面进步。在美国成熟的市场经济体制下，经济活动按经济规律办事。马里兰州的精明增长管理把区域资源整合重点放在自然资源和基础设施方面的跨地区整合，涉及农田、河流、森林、湿地、公园、生物物种、交通设施、国土安全等内容。比如，为保护华盛顿特区市郊的公园系统和休闲地，马里兰州成立了马州国家大都会公园规划委员会，负责对毗邻华盛顿特区的Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ和ＰｒｉｎｃｅＧｅｏｒｇｅ两个县的公园系统和休闲地进行研究、规划、管理和评估。委员会由这两个县各任命五名专业人士（包括规划师、公园管理师、公园警察和县行政官员）组成，每月至少召开一次会议，对有关河谷公园、大区域公园、邻郊公园和公园一学校娱乐场所等方面的问题进行分析研究，提出政策措施并组织实施。由于州县两级政府的重视和社会各阶层的支持，马里兰州和华盛顿特区之间的生态环境得到了有效保护，Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ和ＰｒｉｎｃｅＧｅｏｒｇｅ两个县成了华盛顿特区的“后花园”。为确保马里兰州与华盛顿特区之间的交通安全和顺畅，马里兰州在实施精明增长管理过程中，推出了县际连接设施计划（ＩＣＣ），对紧靠华盛顿的Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ县中部、东部的１—２７０，１—９５公路地区和ＰｒｉｎｃｅＧｅｏｒｇｅ西北部的现有和计划开发的土地进行系统的规划管理。这个计划得到美国联邦政府的大力支持，至少有七个联邦政府部门参与。计划的执行分若干个阶段，每个阶段有明确的进度表。这个计划的有效实施，把从Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ县的１－２７０公路到ＢａｌｔｉｍｏｒｅＷａｓｈｉｎｇｔｏｎ１－９５公路的高科技走廊有机地联系起来，增加了华盛顿特区的疏散路线，完善了交通系统，加强了国土安全。由于马里兰州在实施增长管理过程中，注重区域资源整合，打好紧靠华盛顿这张地缘牌，使马里兰州受益匪浅。很多高科技企业抓住了马州紧靠联邦政府这个世界上最大的政府采购客户的无限商机，看好当地适合高科技企业创业的投资环境，大举进驻。短短几年时间，１—２７０高科技走廊和北弗吉尼亚一起成为继加州的“硅谷”，波士顿的“１２８公路”和北卡罗那的“研究三角形”之后的美国高科技密集区，推动了马里兰州经济社会的全面发展。

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（３）政府积极引导，公众广泛参与。在实施精明增长管理的过程中，马里兰州注重通过政府的引导，唤醒公众参与城市规划和管理，充分发挥民间力量在增长管理实践过程中的作用。为防止某些具有保护价值的土地资源（农田、森林、历史文物等）遭到不适当开发而对本地区的环境产生危害，政府积极引导公众参与土地保护合约计划（ＣｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎＥａｓｅｍｅｎｔ

Ｐｒｏ—

ｇｒａｍ）。这个计划的含义是指土地所有者为使自己拥有的具有保存价值的土地不受不当开发的危害，通过与具有半官方色彩的信托基金签订合约，对土地的开发权进行一定限制。被签订合约的土地，所有权名义上仍属于原来的土地所有者，但该、土地在签约后即成为公共物品，土地所有者可以根据该土地的用途适当使用，不能进行开发建设。土地保护合约是一个多赢的契约，对土地所有者来说，既可排除对土地的不当开发，又可依法把土地合约作为扣减税负的凭证。对政府和其他公众来说，则增加了公共物品，保护了文化古迹和生态环境。土地保护合约更是一个公益性的契约，它的精华思想和作用是全面唤醒公众的环保意识，引导公众广泛参与增长管理实践。如果说土地保护合约计划还多少带有官方色彩的话，那么保护性区划则是完全由民间力量推动的，政府无权干涉。保护性区划是马里兰州一种新型的增长管理工具，是开发商和民权组织为保持或提高被开发土地价值而达成的一个开发方案。对于某片土地的开发，如果按照传统的规划方法，各小块土地的所有者按各自的想法进行建设，必然造成分散开发，降低开发区域的品位和特色。一些民权组织（如物主委员会）为了解决这个问题，协调土地所有者，对开发商提出保护性区划方案，对拟开发范围内的各种自然资源进行整合，把建筑物聚簇化，留出足够空旷地，保持开发区域的生态风格，增加资产的市值。

二、美国城市增长管理实践对广州城市发展的启示

在现阶段，借鉴美国城市增长管理经验，对于丰富广州城市发展的思路、拓宽政策选择的范围，有着十分重要的现实意义。广州市最新规划将城市发展战略目标确定为：巩固和提高广州作为华南地区的中心城市和全国的经济、文化中心城市之一的地位和作用，使广州在２１世纪发展成为带动全省、辐射华南、影响东南亚的现代化大都市，一个高效、繁荣、文明的国际型区域中心城市，一个适宜创业发展又适宜生活居住的山水型生态城市。为此，广州市制定了“南拓、北优、东进、西联”等发展措施，并以南沙开发、地铁、新机场、大学城等重大基础设施投资拉动城市全方位发展，广州再一次进入城市高速发展的区间。针对当前广卅ｌ的实际，美国城市增长管理以下经验特别值得推广。

（一Ｊ注重经济增长与城市发展相协调

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改革开放后，体制能量的释放和对外贸易的迅猛增长推动了广州市前所未有的发展，而城市建设则未能跟上经济增长的步伐，以致广州市城市建设与经济增长的矛盾非常尖锐，旧中心区人口过度密集、交通阻塞等问题严重地影响了经济增长和人民生活。直至将城市建设向东推移，即将天河区建设为新城市中心之后，这种矛盾才有所缓解。到了２０世纪９０年代末，广州市加大了城市建设步伐，新机场、新港口、新火车站、新会展中心等大型基础设施建设拉开了城市发展空间，城市建设与经济增长进一步协调。然而，在

大建设大发展时期，，经济增长与城市发展之间不协调——协调——不协调的关系可能一直贯穿于城市发展的全过

程。这种关系主要体现在如下几个方面：（１）从大的方面看，城市的建设与发展超前或滞后于经济增长，使两者互相制约；（２）城市基础设施增长与经济增长重点不协调，包括在经济增长区域中公共设施配套落后；（３）经济增长对城市发展（生态环境）破坏较大；（４）由于过高的环保标准和严格的管理限制导致城市经济增长受到抑制；（５）经济增长推高城市成本，普通居民享受不到经济增长的成果，甚至受损；（６）若增长重点不突出，将导致城市蔓延，从而引起一系列负效应。结合广州的实际情况，美国增长管理实践对我们最有借鉴意义的是马里兰州的“优先资助区”管理，其主要措施是政府为在指定的增长区的开发项目优先提供资金等帮助，并以不延伸排污系统或不改善交通条件的方式来限制乡村地区发展。事实上，城市基础设施增长与经济增长重点相协调的理念已经体现在近期的城市建设和规划中，如为了实现“南拓”的战略目标，引导城市向南发展，广州市地铁三号线由东西走向改为南北走向；如为了进一步繁荣广佛都市圈，规划了广佛地铁等等。但能否把这一理念以地方立法或相对稳定的制度形式固定下来，则是值得我们研究和探讨的问题。

（二）强化领导控制能力与发展的系统科学性

广州是一个高速发展的大城市，面临着发展的诸多压力，同时，长期以来实行的计划经济体制遗留下一些重要的体制缺陷，也给城市健康发展带来一定阻力：一是计划流于形式，城市发展的有关计划不能有效拟合；二是部门分割，没有专门负责城市发展管理的部门或联席会议制度，导致城市发展中涉及的各个问题不能有效协调；三是决策缺乏科学性，盲目建设现象屡禁不止。为了解决这些问题，建议参考以下经验：

（１）设立由行政长官直接领导的城市发展协调机构，提升领导控制能力。在美国有关城市增长管理的论文中，有一篇《州长在增长管理中的作用》引人注目，文中详尽叙述了各州州长在增长管理过程中所起的重要作用。很多州政府都成立了全新的机构以推进增长管理实施，并且这些机构大部分直接隶属于州长。前面重点介绍的马里兰州的州长

精明办公室就是一个很好的例子，马里兰州以强有力的领导和多部门的协调推进增长管理的办法尤其值得仿效。按照我国目前的行政体制，没有相应的具有足够权威的机构来领导城市增长管理。在计划经济时代，计委是一个非常重要的协调部门，但行政体制改革后，计委的行政权收缩，协调能力受到很大限制，并且由于计委和其他相关部门在级别上相同，这也限制了其功能的发挥。因此能否学习美国的经验，成立直接向行政长官负责的机构或者加强现有相关机构的权威，使其发挥协调机构的功能是一个值得研究的课题。

（２）建立科学的目标管理机制，系统地制定发展目标和推进目标的实施。一是制定综合的政策目标体系。增长管理最初着眼于控制城市的无序蔓延，但现已发展成为一个综合的政策目标体系。它主要涵盖区域政策协调、城市增长制约和资源利用效率、城市边缘区农田和其它开敞空间的保护、住宅支付能力的把握以及确保生产、生活、生态发展质量的同步提高五个方面的内容。其中，确保生产、生活、生态发展质量的同步提高是核心目标，其它四个目标服务于核心目标。在制定和执行增长管理的具体措施中，社区设计、经济发展、环境、住房、公共设施和交通这六大方面是重点，而一些城市的增长管理还涉及人文、社会进步、艺术等方面。二是层层分解目标，有效推进目标的实施。从Ｖｅｒｍｏｎｔ的目标管理体系中，围绕生产、生活和生态协调发展这一最终目标形成的不同层次城市管理目标和手段值得借鉴：针对州与地方计划协调，采取强制性规定或激励政策；针对公众对增长管理的认知程度提高，采取了公布管理目标和程序手段；针对经济增长、自然资源和人民生活协调发展，联合、吸收和统一各方利益代表意见；针对增长管理的顺利进行，主要采取引入必要资金的经济手段；针对新的立法，则依赖于州和立法机构的强有力领导。与美国城市增长管理多目标体系相比，我们在城市发展管理方面的理论研究和实践探索方面都还没有起步，甚至国内还没有哪个城市明确提出城市增长管理目标，因此学习美国这方面的经验和做法非常必要。

（３）重视定量评估，提高决策的科学性。充分重视定量评估，在决策和管理中运用投入产出等经济分析方法，既可减少决策失误，有效并高效地利用土地资源和现有基础设施，鼓励在已具备基础设施和能力的地方进行开发，又可减少城市资产的闲置浪费或变相流失。美国城市增长管理的决策中很重视定量评估：首先，必须有足够的证据证明必须实施增长管理。根据美国农田信托（ＡＦＴ）的数据分析，在１９８２年至１９９２年间，美国１８１个地区中，有７０％的地区都有高质量的农田位于正在快速开发的区域内，这可作为实施增长管理的依据，但另一项调查证明，美国的粮食安全并未受到城市扩张的威胁，因此就农田方面来讲，没有充分的理由实施精明增长。在节省基础设施方面，根据ＲｏｂｅｒｔＢｕｒｃｈｅｌｌ（１９９８年）的测算，每住宅单位的现场和非现场基础设施的成本大约为３７０００至４１０００

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美元，基础设施包括道路、水、下水道和学校。与“蔓延型”开发模式相比，“紧密型”开发用于道路的成本相当于前者的７５％，水电成本是前者的８０％，学校成本是前者的９５％。这个分析成为支持精明增长的一个证据。其次，评估土地开发、建设的容量，减少盲目建设。根据ＳｉｅｎａＣｌｕｂ的一个报告，近年高速增长的ＰｒｉｎｃｅＷｉＵｉａｍＣｏｕｎｔｙ，弗吉尼亚每新建一个住房导致财政预算收入减少１６８８美元，尽管这个县的房产税在弗吉尼亚地区是最高的。广州一些新开发区域房地产开发量很大，对这些区域住宅建设带来的财税影响和环境影响有必要做一个客观科学的评估。再如俄勒冈州把“城市增长边界”作为控制城市蔓延的重要工具，通过预测某一区域居民人口增长情况，估算房屋、市政设施等所需要的土地来确定建设用地的范围，既节约了土地资源和公共设施建设资金，也增加了城市边缘土地投资和使用的精确性。

（三）严格控制城市蔓延与增强区域合作

（１）设定严格的城市增长边界，控制城市蔓延。在制定用地规划、组团规划和生态规划时，广州市注重预留城市发展空间，对全市７３３４平方公里区域进行通盘考虑，做到有所保留，有所发展，力图避免出现摊大饼的状况。在控制土地利用方面，广州市有红线、黄线、绿线、蓝线、黑线和紫线构成的“六线控制体系”结构，“红线”控制主干道及以上级别道路用地边界；“黄线”控制城市建设区边界；“绿线”控制生态建设区边界；“蓝线”控制河流水系、滨水地区边界；“紫线”控制人文景观保护区、历史街区、文物保护单位边界；“黑线”控制主要市政公用设施以及走廊用地边界。但总的来说，美国在控制城市蔓延方面的手段更多也更有成效，值得广州借鉴：一是集聚设计重点增长区域，保护好控制增长区域。在意识到农田和公共空间减少后，康涅狄格流域居住开发指南要求所有在农地上的开发都必须遵循“集聚设计”原则，即建筑用地不超过用地的５０％，剩余土地将以农田的标准保护起来。２０世纪７０年代，俄勒冈州的波特兰在城市地带的核心附近画了一条线，严格规定在一块９．３万公顷的区域内不得做任何开发。另外加上铁路和公交系统的扩张，使得市区自２０世纪７０年代以来人口虽然增加了一半，而开发的区域只增加了２％，汽车交通量也只有少量的增加。集聚设计重点区域，保护好控制增长区域，可有效控制城市蔓延，如波特兰市在土地市场监控方面取得了较好的效果，该市市区的人口自１９７５年至今上升了５０％，但城市面积仅增加了２％，是美国发展最为理性的城市，而具有同样人口增长率的亚特兰大市的城市面积仅在１９９０年代就增加了一倍。二是保证规划的权威性，重视对商业房地产业的控制。城市规划的合理性原则在于珍惜和合理利用土地，切实保护耕地，城市规划和土地利用规划要充分协调起来，用规划控制需求，由规划确定的合理供给正确引导需求，而

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不是由房地产商、投资者牵着鼻子走，造成乱用土地和无序发展的严重后果。由于商业房地产业的趋利本质，经常会发生侵占非建设用地、土地过度建设的问题，如果控制不好，就可能造成严重的城市蔓延。三是慎重进行“跳跃式发展”。这是指超越现存开发限制并且和已开发地域有一定的间隔距离的开发，这种开发将造成开发地之间的空地存在。跳跃式发展是我们城市发展中经常使用的概念，但在美国增长管理中，跳跃式发展是受到限制最多的发展方式。作为中国的大城市，由于要承担起中国城市化的艰巨任务，在较短的时间吸纳大量农村人口，因此，跳跃式发展是很多大城市的选择。浦东开发以及很多大中城市的郊区开发，都属于跳跃式发展。就广州而言，南沙开发是广州在迈向现代化大都市进程中的一个战略性举措，从目前开发和招商的情况看，南沙开发符合国际产业转移的趋势，也符合华南地区产业升级的趋势。这项开发从方向上是值得肯定的，但由于南沙与原有的市中心相距甚远，因此在开发中，一些分散化开发、郊区化开发带来的弊病将可能出现，如市中心到南沙这部分地域的城市蔓延、市中心到南沙之间不断增加的大量交通负荷等，其中市中心到南沙这部分地域的城市蔓延特别值得关注。因此在进行跳跃式发展的同时，必须注意控制中间地带的城市蔓延和广州未来新的城市功能进一步向南沙地区集中。

（２）注重区域协调，发挥区域优势。在美国城市增长管理过程中，区域协调被广泛重视，一方面城市可从区域协调中获益甚多，如前面提到的马里兰州利用比邻华盛顿特区的优势发展本地经济的例子；另一方面也因为城市发展过程中由于政策等方面的不一致可引发发展中的矛盾，如都培基线的增容费推高了邻县的城市发展速度，可见不同社区间的收费差别可能会使不协调发展加剧，并造成城市蔓延。导致城市发展不协调的最重要原因是土地使用的不协调，土地使用规模引起的问题与有权处理这些问题的政府这两者之间的不一致，因此马里兰州国家精明增长研究与教育中心主任格理特?纳普认为，“要在大都市的城市形态上实现重大改变，就必须在比拥有土地控制权的政府更广更大的政府层级上进行政策干预。因此，一个有效的促进区域协调的机制非常重要”。这种情况对广州在珠三角城市群中发挥相应作用并促进自身发展具有重要的启迪。继启动珠三角城市群规划后，广东省积极倡议泛珠江三角洲区域整合。广州是广东省的行政和商贸中心，也是华南地区的运输中枢，位处广东省“三小时生活圈”的中心位置，是“９＋２”中除香港外最具综合实力的城市，积极地参与到泛珠江三角洲的合作中，不仅有利于广州实现产业的梯次转移，也有利于在周边地区形成对广州市的综合服务功能的强大需求。

（四Ｊ宏观引导、市场力量与公众参与相结合

（１）与市场取向相适应的宏观引导。经济学家、行政学家一般都主张由政府对市场的缺陷及失灵之处进行管制，如对

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