基于城市建设状况的总体规划实施评价及其方法

发布时间：2016-10-28 15:01

  本文关键词：基于城市建设状况的总体规划实施评价及其方法，由笔耕文化传播整理发布。

提要基于城市建设状况的总体规划

实施评价．是组成完整的城市总体规划实施评价的三个方面之一，为此提出其作为一种状态性的评价，仍需要从城市总体规划作用和总体规划实施绩效两方面进行解释性的评价。在基于城市建设状况的总体规划实施评价中，“基础性评价”通过将规划实施评价年限中的城市建设成果与城市总体规划成果进行比对，揭示出城市建设行为与规划结果的符合程度或一致性：对于与规划成果不相符合的内容，应进行“甄别性评价”，从合理性和效果性两个方面，剖析这些不符合规划的建设成果产生的原因及其使用效果是否与总体规划的原则和目标等相一致；“结构性评价”则通过梳理所有建设成果的空间结构关系，评价城市总体规划所确定的城市空间结构的实施程度以及这些建设成果对此的贡献。关键词

城市总体规划；规划实施评

价；评价方法；城市建设成果

中图分类号ＴＵ９８４文献标识码Ａ

ＤＯＩ

１０．１６３６１４．ｕｐｆ．２０１５０３００１

文章编号１０００—３３６３（２０１５）０３—０００９—０６

作者简介

孙施文，同济大学建筑与城市规划学院，高密

度人居环境生态与节能教育部重点实验室，教授，博导，ｓｈｓｕｎ＠ｔｏｎｇｊｉ．ｅｄｕ．ｃｎ

万方数据

２０１５年第３期总第２２３期

基于城市建设状况的总体规划实施评价及其方法术

孙施文

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ｔｉｏｎｍｅｔｈｏｄ；ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｕｔｃｏｍｅｓ

１

基于建设状况的城市总体规划实施评价概述

城市总体规划实施评价是针对法定的城市总体规划经过一段时期的实施后，对

其实施状况与结果所开展的评价活动：因此，总体规划实施评价是一种回溯过去行动及其结果的事实性评价，与基于对未来发展可能进行推测的规划方案的评价完全不同（孙施文，２０１２）。

任何评价都是围绕着一定目的而展开的，城市总体规划实施评价也一样，而且这种评价的开展本身也是有多种目的的。比如：①为编制新一轮总体规划需要对前一轮总体规划实施的状况进行评价；②为了定期检查规划的执行情况而进行的评价；③为了对规划实施相关制度和机制进行改革而对规划实施情况进行评价；④为了考察城市相关公共政策的实施对城市规划实施的影响而进行的评价研究等等。评价目的不同，其所针对的问题和想要获得的结果就有很大的差异，因此在具体的评价中就需要选择不同的内容来开展研究；而评价内容和目的不同，就会寻求不同变量之间的关系，因此也就需要采用不同的方法。因此，在评价开展之前，首先需要

ｔ圉家自然科学基金资助课题“城市规划实施评价及方法研究”（课题批准号：５１１７８３１５）的部分成果

９

孙施文基于城市建设状况的总体规划实施评价及其方法

对评价目标，即为什么要进行这项评价进行很好的界定，然后根据这个目标选择评价的内容和方法。

从比较完整的城市总体规划实施评

价而言，至少应当包括这样三部分‘：①

基于城市建设状况的评价，主要考察总体规划作为法定规划是否得到了实施，法定规划内容执行的状况及其程度如何；②基于城市总体规划作用的评价，核心是城市总体规划在城市建设和发展过程中发挥了怎样的作用；③基于城市总体规划实施绩效的评价，主要关注城市总体规划实施的成本效益及其社会效应如何。这三部分内容从不同的目的出发，针对城市总体规划实施成效的不同方面展开评价，因此具有一定的独立性；但正由于这些评价都只是回答了总体规划实施状况中的一部分内容，因此，它们各自都难以揭示总体规划实施的整体状况，而且这些评价之间又具有一定的关联，尤其在对一些现象、问题的阐释中需要相互融贯，特别是后续的评价分析在一定程度上还需要依赖前面的评价成果。限于篇幅，笔者主要针对第一项内容的评价进行阐述，另两项规划实施评价将另行撰文予以探讨。

基于城市建设状况的总体规划实施评价，是针对规划实施评价年限中城市总体规划在城市建设中被贯彻执行的状况所进行的评价，因此评价的对象是在这个年限中所开展的无论是新建的还是改造的各项建设活动所形成的结果（下文中将统称为“城市建设成果”）。即，基于城市建设状况的总体规划实施评价是对城市建设成果是否符合作为评价依据的法定总体规划成果（下文将统称为“规划成果”或“法定规划成果”）所展开的评价（田莉，等，２００８；Ｔｉａｎ

ａｎｄ

Ｓｈｅｎ，２０１０）。总体规划实施在很大程度上是要通过城市建设成果来体现的，所有对规划执行程度、规划作用及其绩效的评价也都必须与城市建设的成果相关联，但这只是一种状态性的评价，是对总体规划实施状况的描述，它无法解释城市建设成果与规划成果一致或不一致的原因，也无法揭示规划的实际作用以及规划实施产生的绩效：因此，基于城

１０

万方数据

市建设状况的总体规划实施评价是城市总体规划实施评价的基础，而不是全部。

基于城市建设状况的总体规划实施评价，在整体上，还是基于城市建设成果与规划成果之间的一致性的评价（Ｌａｕｒｉａｎ，等，２００４），但这种一致性不仅仅是指与规划成果中图纸上内容的一一对应性，而且应该包括了依据规划成果中确定的目标、原则等方面内容所进划成果不一致，也未必就不符合规划的目标、原则或者其整体构想等（Ｔａｌｅｎ，１９９６）。为此，从基于城市建设状况的总价，也可称为实现度或符合度评价；②的结果考察城市总体规划整体结构的实的具体问题，只有全面完成这三项内容的评价，才有可能对城市建设的成果是否符合规划作ｍ总体性的判断。

基础性评价

基础性评价的核心在于通过对城市

从规划实施评价工作开展的角度中城市建设所实现的土地使用与规划成

果所确定的土地使用之间的符合程度进行评价。

在评价ｊＩ：作开展中，有两种途径获得和运用作为评价基础的城市建设状况资料：第一种途径是现在最为常用的，即通过调查绘制现在的城市土地使用现状图，然后与评价期初始时（如城市总体规划编制时）的现状图进行对比，找到其中的差异，即评价期内的城市建设成果，然后将其与法定规划的土地使用图进行比对。这种途径获得的资料与规划编制工作紧密结合，资料的调查和整理效率高，方法熟练，但其中有可能遗漏掉用地性质不变但实际发生过建设行为的用地，这对结构性评价和绩效性评价而言就会产生误差，此外也会由于总体规划图纸的比例较小而导致某些定量研究不够精确；第二种途径是收集规划行政主管部门在评价时限内所发放的所有“一书两证”（当然，在评价工作开始时应当对评价对象的基准要予以确定，即以建设项目的建成为标准还是以已确定用地为标准），然后将这些内容与法定规划的成果进行比对（孙施文，邓永成，１９９７）。以这种途径获得资料可以避免前一种方法所产生的遗漏，但需要做独立于规划编制Ｔ作的调查和统计Ｔ

作，而且工作量较大。当然，这种方式如果能够在评价Ｔ－作开展之前进行很好的研究设计，可以为后续的评价开展提供更为深入和有效的分析素材：

作为基础性的评价工作，运用ｔ－ｔｘ，Ｊ的方式和一些计量分析方法，分辨出城市建设成果的土地使用是否符合规划成果，可以对城市建设成果与规划内容之间的关系获得最基本的状况描述，并且也可以揭示ｍ各类符合规划和不符合规划的实际建设用地的分布状况（包括总体的和各分项用地的分布状况），但这也仅仅只是描述了规划实施的部分状态，还无法反映ｍ这种状态的质量或者说城市土地使用的有组织性内涵，即城市建设是否有序开展。这就需要通过对以ｔ：土地使用状况资料进行分类和整理，依据规划成果中的控制性要求对城市建设成果进行评价：这种评价应当将已经建设完成的建设成果是否符合法定规划的

行的检测，因为即使有些建设成果与规体规划实施评价的整体目标出发，按照评价工作的内容和性质进行划分，该项评价应该包括三部分内容：①基础性评甄别性评价，主要针对被鉴别出与法定规划成果不相一致的建设成果而展开的

再评价；③结构性评价，结合以Ｅ评价

施状况。这ｉ部分内容不仅有递进的关联性，而且表述了规划实施评价中出现２

建设成果的调查和整理，通过与法定规划成果进行比对，对这两者之间的一致性进行评价。其核心关注点在于：评价年限中的各项城市建设成果是否与法定规划的内容相符合？其符合的程度如何？

看，一方面，土地使用是城市规划最核心内容，尽管总体规划实施的状况并不能完全以土地使用状况来衡量，但其他各项的内容也都有可能通过土地使用状况的深入分析来掌握或者作为进一步探究的线索；另一方面，土地使用状况也是城市建设成果最能够直接反应的。因此，在基础性评价中，评价的主要内容是评价年限中各项建设用地的实施情况，即通过比对，对规划实施评价年限

２０１５年第３期总第２２３期

要求和法定规划所确定的规则是否被贯彻执行结合在一起，在评价内容上至少应当包括以下内容。

首先，规划成果确定的强制性内容的执行情况，如在增长边界以外、在禁建区以内的建设情况；在限建区内的建设是否符合限制条件；城市干路的建设情况；绿、紫、蓝等控制线的实施情况；城市防灾设施建设以及灾害性地区的防范措施是否得到控制等。

其次，辨别出建设量的分布与规划确定的城市发展方向、评价期内的重点建设地区以及相关建设时序安排之间的关系。

再次，在辨别实际建设用地是否与规划符合的基础上，进一步区分不同用地的变化情况，如规划中改变用途的是哪些类型的用地，并关注这些量的集中程度和分布状况，既有案件的数量，也有用地的数量（指面积）：

然后，在以上主要关注用地性质的基础上二，应结合分区规划和控制性详细规划，对地区建设中的开发强度等进行必要的鉴别，尤其是在低开发强度地区是否有高强度开发，或保护区周边的协调区内的建设是否符合管理控制要求等。

最后，应建未建的状况，尤其是与居住区建设、新区开发、旧区更新相关联的公益性的公共和市政基础设施建设

等。

３

甄别性评价

在一段时期的城市建设过程中，由

于社会、经济或其他因素的作用，必然会出现一些与规划成果内容不完全符合的建设成果。这些建设成果在基础性评价中可以鉴别ｍ，但这些建设成果是否合理，是否符合规划目标、原则以及是否为市民所迫切需要或为市民提供更好的便利性等等，则是上述评价无法回答的。正如前文已经提到，规划成果的内容不仅仅限于规划用地，甚至也不限于规划图纸，城市建设成果与总体规划成果的一致性评价需要从整个规划成果来考虑。从另一个方面讲，真正能够为后续规划的编制与制定、为规划实施制度

万方数据

的改进和完善提供方向和研究线索的，恰恰是要通过对这些与规划成果不完全符合的建设成果的深入分析才能获得。因此，在进行规划实施评价研究时，先不要对这些与规划成果不符的建设成果一概否定，而应具体分析其形成的原因以及其结果的外部效应，然后再作出客观、综合的评价。其中主要涉及两方面的内容：

３．１合理性评价

合理性评价是对这些与法定规划成果不尽相符的建设项目出现的原因进行分析，对这些改变规划内容的决策的合理性作出判断。在基础性评价中，是通过与城市规划成果中的土地使用图进行比对而对城市建设产生的结果进行的评价，那么，为什么会产生与规划成果不符的结果呢？它是怎么产生的？为什么没有控制住？或者说，法定规划为什么没有得到贯彻执行？从另外一个角度讲，对城市建设成果的评价，规划成果应当只是判断的一个标准而不是全部，其他相关政策、社会需求等等也应当纳入考虑（Ｈｅａｌｅｙ，１９８５）。

在规划实施评价中，对规划成果是否合理并不是评价的目的，甚至不应当纳入到评价的内容，但是对这些不符合规划成果的建设成果是否合理，则是必须作出判断的。要判断城市建设项目实施的合理性，就应当鉴别在特定的社会

经济环境、政策条件背景下修改规划成果的实际需要和必要性（是否遵守特定的修改程序是制度建设的内容，在城市总体规划作用评估中将有所涉及），因此，对于基础性评价中鉴别出的与规划不一致的建设项目的ｍ现，应当持有“同情的理解”２的态度，只有这样，人们才能合乎理性地去分析、揭示其背后的原因。在对原因进行分析和揭示的过程中，要避免轻率地以市场原因、市长原因等一两句话来敷衍，即使真的就是如此，也需要分析其背后的理性基础，否则这种简单化的结论对于具体问题的分析没有任何帮助。而要揭示不符合规划的城市建设成果产生的真正原因，就需要针对这些不符合规划的城市建设成

果进行具体的案例研究，并对这些原因进行总结和归类。

在我国的城市规划体系中，已经建立了相对比较完整的规划实施管理体制，因此，这种不符合规划的结果能够产生必在其中的某一个环节上，而且可能这种结果是经过规划管理过程认可或批准的，那么其中的原因又是什么呢？这部分工作的分析路径和方法可以参照

Ａｌｅｘａｎｄｅｒ

ａｎｄ

Ｆａｌｕｄｉ（１９８９１所建立的

ＰＰＩＰ评价模型并予以简化应用”’。

首先，是否与建设工程规划许可证的内容相一致？如果不一致，为什么在项目建设过程中未得到及时纠正？如何通过规划验收的？

其次，如果建设的成果与建设工程规划许可证一致，那么也就意味着，规划许可的批准内容是与规划不一致的，那么，为什么最后能够获得通过？规划管理部门的理由是什么？

再次，如果建设工程规划许可证批准的内容与控制性详细规划不一致，该建设项目为什么可以被批准？这里至少有两种情况可以做进一步的深究：①国有土地ｍ让条件或建设项目选址意见书、建设用地规划许可等是否与控制性详细规划一致？不一致是在哪个环节出现的？原因是什么？②建设项目申请规划许可时。申请内容与法定规划不一致，那么，规划许可过程中的协调为何没有或无法纠正与改变？建设项目如何得以成立？这类项目对于城市以及所在地区是否需要？是否有更好的选择，为什么做不到？

然后，如果建设工程规划许可证批准的内容与控制性详细规划一致，也就意味着控制性详细规划的内容与总体规划不一致，那么为什么要进行这种调整？这种调整的意图是什么？对总体规划的修正程度如何？

最后，对于之前的这两种情况，一方面要关注这种调整出现是否有相应的制度予以监控；另一方面还需要做进一步的追问，这种调整的出现是否属于可预见性质，，在总体规划制定时是否有所考虑，如果已有考虑，为什么还会出现这样的调整？如果当时未及考虑，那么

１１

孙施文基于城市建设状况的总体规划实施评价及其方法

规划制定时出现了什么问题？

对象、服务范围等，只有对此做出很好通过这些过程的分析和对这些问题的界定，才有可能进行更好的评价。一的追问，可以发现这些与规划不符的建些大型的公共设施和基础设施的实施通设成果出现的环节及其之所以付诸实施常具有多方面的要求和效应，因此必须的原因。合理性评价就是针对这些原因注意运用多目标、多准则的方法来进行而展开的，即要针对这些导致建设与规评价，避免将单一指标绝对化（有关评划不符的原因是否合理作ｍ判断，这就价方法可参阅Ｗｈｅｌａｎ，１９９４）。要还原到决策时的场景，将规划的成３．２．２居民满意度评价

果、规划的目标和原则以及当时的社会这一评价的实质是使用评价，是居经济状况、社会需求等进行综合的评民对这些调整的主观性判断，其所使用判，从而得出这些原因是否合理的结的基础方法是使用者调查。这一评价的论，而作出这种评判的最高标准应当是开展，应充分注意到这些所评价对象与其是否有助于建设更加美好的城市

居民生活的关联性：与居民生活密切的（Ｆｉｓｃｈｅｒ．１９９５）～。

设施尤其是构成居民日常生活圈的服务性设施，应当以使居民日常生活更加方

３．２效果性评价

便、丰富作为标准；与居民日常生活相效果性评价主要是针对基础性评价对不是很密切的设施，应当以居民的日中已经鉴别出的与法定规划不相符的建常生活更少受干扰作为标准。在调查和设成果，依据实际建成后的使用状况等评价时必须注意：第一是使用者的范对其建设（即其调整规划）的合理性和畴，既应包括现在的使用者，也应包括必要性所进行的评价。当然，这并不是潜在的使用者；既要包括某一活动的使说就不需要对符合规划的建设成果从使用者，也要考虑其他活动的使用者，尤用效果出发来进行评价，相反通过对实其是对于公共空间而言，要注意同一空际建成的设施、空间环境等进行使用状间的活动的多样性；此外，也要考虑规况、居民满意度等的评价，可以成为提划所设想的使用者以及周边的使用者或高规划制定质量的重要手段，但与这里其他利益者；第二，应充分注意到居民所说的效果性评价在意图和内容上有极实际卜Ｉ是不知道原先规划设想的，因大的不同。这里所指的效果性评价，主此，他们所作出的判断是基于与过去、要针对尽管最后建成的内容和设施与规或者与其他地区进行比较而得到的结划成果的规定或要求有所不同，但它们果，并不是与规划设想的结果之间进行建成后的实际效用却有可能更符合规划的比较。

目标和居民意愿，或者更有利于规划后３＿２．３对该总体规划后续实施的影响

续实施的，而这恰恰是规划的目的所在５。

任何城市建设都有外部效应，因３‘２．１

依据规划目标进行评价

此，建设用地发生变化就有可能改变周有一些建设成果如果仅从用地状况

边地区的需求和供应条件，进而改变周来进行评价，确实与规划成果不相符边用地建设的内容和进程（Ｃａｒｍｏｎａ，合，但可能与规划的目标并不相悖，甚Ｓｉｅｈ，２００４）。所以，要区分是单个要素至更有助于规划目标的实现，例如，一性的变化还是结构性的变化，特别要关些公共绿地或者公共设施，尽管其用地注尚未引发的进一步演变的可能。例调整了位置，与原规划的位置或布局不如，居住用地转变为商业或办公使用完全一致，但恰有可能可以获得更好的后，会否导致商业或办公向周边的进一可达性，而这却是在规划这些绿地或公步扩展，或者尽管仍然是居住用地但居共设施时所要达到的目标（Ｔａｌｅｎ，住品质发生改变；或者在商业中心区建１９９６）：因此，这样的调整或与规划成果设了住宅后，是否会抑制周边商业设施的不符，不应当被纳入到与规划成果不的进一步发展等。当然，这些变化还都一致的类别中。当然，在这项评价中要与具体的设计方案有关，需根据具体建关注这些调整的设施在原规划中的服务

设的结果甚至形式和形态作出具体的评

１２

万方数据

价。这个评价相对于前面的所有评价而言有点特殊，需要将推测性的和前瞻性的评价综合在一起，因此需要特别的关注。

４

结构性评价

城市总体规划不仅是对单项要素如

土地使用的安排，而且还是有关于城市整体结构的组织与安排，并对城市各项要素性之间关系所进行的统筹，这是体现城市总体规划引导城市发展的重要方面。因此，规划实施评价不能仅仅局限于对各项要素的实施状况的评价，还应关注这些实施成果对城市结构实现的贡献，或者说应当关注由规划实施所带来的城市结构的完善程度（Ｏｌｉｖｅｉｒａ，Ｐｉｎ—ｈｏ，２０１０）。但是应该注意到，城市总体规划的期限通常是２０年左右，而规划实施评价一般都不会完全对应于这一时间段（通常会少于这个时间段），这就要求在评价中很好地区分这些实施在相应的评价期内对城市结构实现或完善的贡献度以及对未来结构实现的推动作用：

在该项评价中，应当特别注意评价期内的城市建设成果与规划结构的关联性，即是强化还是弱化规划结构的实现，这就不能像以上两项评价那样仅仅关注实施评价年限中的城市建设成果，而是需要将评价时的整个规划区作为一个整体来进行分析讨论，并要特别关注规划成果中针对原有城区存在的问题所提出的特别对策。也就是说，这里的结构不仅仅限于评价年限中城市建设成果之间的关系，而是与整个城市的空间结构实现或完善之间的关系。

在结构性评价中，至少应该涉及到以下三方面内容：

４．１

各类用地在数量、空间上的相互关

系

城市各项建设用地在数量方面有着相互关联的作用，这是保证城市有序运行的重要基础，在总体规划成果中通常以用地平衡表予以表达。在进行规划实施评估时，需要对评价期内的城市建设成果的土地使用状况进行统计分析，确

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