我国推进弹性城市规划建设的战略思考

发布时间：2016-11-06 10:39

  本文关键词：我国推进弹性城市规划建设的战略思考，由笔耕文化传播整理发布。

我国推进弹性城市规划建设的战略思考

徐振强

王亚男

郭佳星

潘

琳

（中国城市科学研究会，北京，100048）

【摘要】伴随城镇化进程的推进和我国城市巨系统的发展，在气候变化和生态环境承载力等城市外部性影响逐渐深化对城市肌体影响的背景下，城市灾害对城市的韧性构成严峻挑战。为了应对外部冲击或挑战，国际范围内正在讨论弹性城市理论方法体系对于提升城市弹性能力的作用。弹性城市是指城市较快恢复到原有状态，并且保持系统结构和功能的能力。弹性城市的研究包括理论方法学探讨与规划管理实务两方面。在深刻揭示国际城市间不同冲击下城市弹性差异的基础上，全面概括了弹性城市的理论缘起和国外实践，从标准体系视角调研了世界范围内关于城市弹性的评价指标研究与实践评测进展，研究了我国目前对弹性城市理念的理解与应用进展，并剖析了其中的不足，提出以城市弹性评价体系的构建来推进我国弹性城市的规划建设，通过弹性城市的建设为生态城市和智慧城市建设提供安全、可持续的城市载体平台，抵御气候变化对城市脆弱性的冲击。【关键词】灾害;弹性城市;评价;能力建设;战略【中图分类号】TU27

【文献标识码】A

0引言

随着我国快速城镇化进程，城市人口规模、用地规模、能源消耗总量和温室气体排放量等指标均进一步扩大。与之协同的是，气候变化、生态过载、能源环境污染和经济结构局部失衡等问题所造成的城市灾害显著地冲击了城市的抵抗能力，因此，城市脆弱性或城市弹性的问题成为现阶段城镇化进程中，制约城市可持续发展的核心问题。世界范围内，不同的城市在对抗灾害或环境问题的冲击时，显现出截然不同的韧性，如在地震灾害方面，2010年海地遭遇7.3级地震，海地首都太子港基本2012年3月墨西哥格被摧毁，全国约30万人丧生，

雷罗州梅特佩克市遭遇7.4级地震，全市经受住了

2010年巴该地震，仅伤亡2人。在城市洪水方面，基斯坦遭遇特大全国性洪灾，大约2000人丧生，

1100万人无家可归。2011年9月洪灾导致巴基斯坦最大城市卡拉奇陷入瘫痪，街道因积水无法通行、汽车受困、加油站受淹，市政部门缺乏有效排水手段。荷兰首都阿姆斯特丹洪水防御系统使得该市能够抵御城市洪水的侵扰，成为防洪城市的典范。在城市经济方面，美国底特律（美国汽车之城、世界汽车工业之都）和澳大利亚墨尔本（全澳汽车中心）的经济状况相似，同样受到类似的冲击，但是他们的应对方式迥异。最终，底特律成为美国历史上规模最大的破产城市。

我国城市近年来，在防洪、公共安全、空气污染

和暴雪等方面也暴露出了严重的问题，如北京721水灾（2012.7）、青岛输油管爆燃（2013.12）、京津冀、长三角灰霾（2013.12）和北京延庆52年来最大暴雪（2012.11）。发达国家同样面临严峻的脆弱性问题，根据纽约州立大学布法罗分校和加州大学伯克利分校对美国361个城市的评测，美国40.2%的城市弹性处于差或极差的状态，其中较为知名的城市包括迈阿密（Ｒ317）、洛杉矶（Ｒ302）、亚历山大（Ｒ263）和奥兰多（Ｒ261）［1］。由于气候变化的全球

使得世界绝大多数城市都可能受到由气候变效应，

化所带来的冲击风险。以城市洪水为例，瑞士再保险最新报告对全球616个中心城市内17亿市民面临的自然灾害风险进行对比，发现水灾威胁的人数超过其他任何冲击，并指出亚洲城市的水灾风险最［2］

该市是大。如印度东部北方邦的戈勒克布尔市，

中恒河平原上增长最快的城市，但是该市正面临严峻的洪水和其他涉水问题，对未来气候变化的影响响应相当脆弱。因此，伴随城市的快速发展、城市综合负载的加大、气候变化等生态环境要素而导致的城市问题等，使得城市的脆弱性正逐渐成为影响甚至制约城市生存和可持续发展的重大科学问题。国外学术界、规划界和政府间组织正在强化对弹性城市或城市韧性的理论认知，启动多项战略性研究示范工作，提出在世界范围内构建弹性城市的倡导。

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1弹性城市的理论缘起与国外实践

也称韧性城市、包弹性城市（ＲesilienceCity），

容城市或活力城市。弹性城市的理念，最早由加拿大知名生态学家Holling于1973年提出。他指出弹性是指系统能够较快恢复到原有状态，并且保持系

［3］

统结构和功能的能力。Alberti将弹性城市定义为城市一系列结构和过程变化重组之前，所能够吸

［4］

收与化解变化的能力与程度。国外弹性理论研究主要包括生态弹性、工程弹性、经济弹性和社会

［5］

弹性等四个领域。弹性城市被认为是一种新的规划理论，与该理论相配套的规划方法是情景规划法。技术路线主要是根据城市的外部环境，识别城市发展动力，构建城市不同冲击情景，调整或优化发展动力，提高城市应对不同冲击能力的规划政策，提升基础设施应对冲击的能力。

目前世界人口50%以上居住在城市，而到2050年，将会超过70%，与此同时，由在全球性气候变化和局地性复合环境的脆弱性等构成的城市空间格局下，使得识别城市结构脆弱性十分紧迫，尤其是在发展中国家。与气候变化和自然灾害相关联的弹性，正逐渐成为国际城市规划设计领域经常被讨论的议题。随着越来越多的政府管理者、学者和规划设计人员等参与到该研究中，奥雅娜公司从城市

［6］

洛克菲勒规划设计的角度发起了弹性城市比赛，

基金会100周年之际宣布全球100座具有恢复力城

［7］

市挑战赛。为了应对气候变化对发展中国家城市的影响，联合国开发署于2010年11月在阿拉伯启动了气候变化弹性倡议（ArabClimateＲesilienceInitiative，ACＲI）［8］，联合国减灾署于2012年启动了亚洲城市应对气候变化弹性网络（AsianCitiesClimateChangeＲesilienceNetwork；ACCCＲN）。为了促进弹性城市的研究，国际上自发组建了弹性联

［9］

弹性组织（Ｒesilience盟（ＲesilienceAlliance）、

［10］

Organization）和弹性城市组织（ＲesilientCityOrganization）［11］等专业性的学术或产业交流合作组

为了提升织。面对当前城市的复杂性和不确定性，

城市对外界影响的弹性适应能力，弹性城市（ＲesilientCity）成为美国近期的规划话题热点，2013年ACSP/AESOP（美国和欧洲规划院校联盟）联合年会将“规划弹性的城市和区域（PlanningForＲesilientCitiesandＲegions）”作为主题。与欧洲的紧凑城市和美国的城市精明增长相比，弹性城市的80

理念正逐渐在美国和欧洲规划界得到广泛认同。

美国直接将弹性城市作为规划顶层，而欧洲将弹性城市作为城市更新的核心组成部分。联合国减灾署在2013年3月的报告中指出，建议在全世界范围

［12］

“弹性城市”，建设来应对自然灾害。

2

世界范围内关于城市弹性的评价指标研究与实践

建设弹性城市，必须有一套完整、成熟的标准或指标体系来指引，但是，目前在城市可持续能力评价方面，城市弹性的评测方法与工具的开发主要还是集中在国外，实际应用于城市弹性评价的相当有限。根据国外弹性城市的理论，我国应当通过借鉴并创造出适合中国国情的弹性城市理论。弹性城市的建设，首先要将城市的弹性进行科学的评估，因此，国际上研究的焦点之一就是弹性城市指标测度，当前的主要研究成果与进展包括：2.1弹性城市指标体系

联合国减灾署于2012年确定了该指标体系，构“让城市更具韧性十大指标体系”，建了主要包括制定减轻灾害风险预算、维护更新并向公众公开城市抗灾能力数据、维护应急基础设施、评估校舍和医疗场所的安全性能、确保学校和社区开设减轻灾害

［13］

与此风险的教育培训等指标。纽曼基于该指标，［14］

对应提出了通向弹性城市的十项战略步骤。2.2弹性能力指数(ＲesilienceCapacityIndex;ＲCI)

为了应对未来挑战，而测量区域的弹性（韧性），由纽约州立大学布法罗分校区域研究所开发了弹性能力指数（ＲesilienceCapacityIndex；ＲCI），

（1）区域经济属性：共计12项指标，分为三个维度，

收入公平程度、经济多元化程度、区域生活成本可负担程度、企业经营环境情况；（2）社会—人口属性：居民教育程度、有工作能力者比例、脱贫程度、健康保险普及率；（3）社区联通性）：公民社会发育程度、大都会区稳定性、住房拥有率、居民投票率。加州大学伯克利分校应用该指标体系，对美国361个城市的城区进行评估，识别出了不同弹性等级的

［15］

评价结构如下图所示。城市，

2.3弹性城市全球化标准指标

由多伦多大学世界城市指标facility①牵头，多

荷兰鹿特丹市景观设计团队、加伦多大学前市长、

拿大安大略省旺市市长和日立集团智慧城市事业

城市发展研究21卷2014年5期UrbanDevelopmentStudiesVol．21No．52014

ACＲI）［22］，但目前主要是从应对气候变化的要素角度（水资源短缺和干旱、荒漠化、海平面上升和海岸侵蚀、可持续能源供应），不定期召开国际性研讨会，交

［23］

尚未编制适合阿拉流政策、技术方面的先进经验，

伯地区的弹性评价体系。

3

图1

弹性能力指数体系（ＲCI）

我国目前对弹性城市理念的理解与应用进展

16］资料来源:参考文献［

3.1

部等参加，正在讨论构建一个与ISO框架相符合的，

全球通用的弹性城市全球化的标准指标（GloballyStandardizedIndicatorsforＲesilientCities）［17］。2.4

基于设计的弹性城市指标体系

由英国工程与自然研究理事会（EPSＲC）资助的未来城市项目（UrbanFutueresprojects）由伯明翰大学、艾克赛特大学、兰卡斯特大学、伯明翰城市大学和考文垂大学参与，开发了能够帮助参与者实现

［18］

对设计schemes弹性的测试。JamesDavidHale、JonSadler［19］基于生态学的弹性解决方法来探究城

市的再生路径。他们设计的气候变化弹性指数是基于技术标准，主要包括水系统的供应能力、污水和固废服务的覆盖率、水涝发生概率、基层组织在税收征缴和解决客户投诉方面的能力，上游流域森林砍伐面积大小，家庭自来水分配和公众参与规划决策的机制等。

2.5应对气候变化弹性指标体系

该指标体系源于国际组织牵头的城市应对气候变化的弹性评价项目。作为亚洲城市应对气候变化弹性网络项目（AsianCitiesClimateChangeＲesilienceNetwork；ACCCＲN②）的重要组成部分，亚洲10个城市（参与的城市主要来自于印度、印度尼西亚、泰国和越南）于2012年发起了先锋型应对气候变化弹性指

［20］

，标（climatechangeresilienceindicator）应用该指

弹性城市理念在国内的发展现状

我国各级政府和部门、城市科学领域的研究者和城市规划建设等行业领域的工作者正为了加强对城市发展、保持城市活力和提高城市抵抗灾害等方面，对弹性城市的局部要素开始认识。我国政府历来重视城市的抗风险能力建设，取得了系列进展。面对某些突如其来的城市新冲击和由此引发的高度社会关注，正在采取有利于提高城市弹性的

21北京大水之后，举措。如2012年7·城市洪水的

问题，上升到了全国瞩目的高度。住房和城乡建设

［24］

部发布了城市排水（雨水）防涝综合规划大纲，北京市、上海市等政策要求的城市均启动了防洪规划。但目前尚缺少从复杂科学和城市巨系统的角度，系统剖析城市的脆弱性，因此，城市弹性从理论到实践需要顶层设计。

国内研究人员，尝试将细分网格法应用于弹性

［25］

城市的设计以及都市农业对于弹性城市食品保

［26］

有文献涉及流动儿童心理韧性障功能的重要性，

的测量与培养对于增强其社会适应性的积极影［27］

我国学术界最响。受国外弹性城市思潮的影响，

近也召开了专门针对弹性城市研究的学术讨论。北京大学建筑与景观设计学院2012年度论坛（2012－10－14）的主题定义为弹性城市，是我国学术界首次集中对弹性城市进行认识和交流。论坛讨论了城市如何在气候变化、资源枯竭的大背景下，面对各种自然、人为灾害时，如何保持弹性的适应力，运用健康的城市景观基础设施运行满足城市居民的基本安全、生活等需求。完善的城市基础设施与环境，就像健康的人体免疫系统，帮助城市这个集合体顺利、平安的抵挡每一次冲击与伤害。通过研讨学界认为拥有弹性的城市具备完善的综合交通体系、平衡的土地利用机制、可持续的能源利用方式、健康的城市生态体系、适宜居住的城市生活环

［28］

境和丰富多样的城市文化。关于城市的多样性，仇保兴在2012年城市发展与规划大会上，指出城市

81

标来帮助当地政府和非政府组织来设计和实施对策

以应对气候变化给城市带来的影响，该指标体系由美国社会和环境转型研究所（SocialandEnvironmentalTransition；ISET）来设计，基于定量和非定量因素的考虑，体系将包括近40项指标，该指标体系定位能够在亚洲和其他地区的城市政府之间具有可复制性，但目

［21］

前尚未发布该指标体系。在此之前，联合国开发署于2010年11月在阿拉伯启动了气候变化弹性能力建设行动计划（ArabClimateＲesilienceInitiative，

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［29］

。“弹性”多样性有益于城市实现充沛的

2013年6月，第七届国际中国规划学会（IACP）年会的会议主题为“创建中国弹性城市：规划与科

，学”倡导让城市弹性的不确定性具有在城市规划和治理中的优先级。为了应对灾害对城市的冲击，城市规划者需要来自其他领域，包括自然和社会科

［30］

，上海》主要学的合作。《弹性城市中国北京、

从都市农业的角度，讨论了弹性城市的建设与国外

［31］

案例。环境倡议理事会秘书长康拉德·奥托·齐默曼在第四届中国（天津滨海）国际生态城市论坛（2013年09月17日）也指出了建设弹性城市或活

［32］

力城市对于中国的必要性。

3.2我国弹性城市规划建设存在的主要不足与问题

3.2.1对弹性城市的认识有待系统深化，在政策方面需要顶层设计思维和具象的支持

我国生态城市和智慧城市规划建设缺乏软机制层面的建设，可能会导致国外概念引入或嫁接的盲目性，在消化吸收国外先进理念和技术与剔除不适合中国城市实际方面能力不强。与此同时，中国建设低碳城市、生态城市、低碳生态城市、智慧城市等，是城市发展长期的努力方向。但应对气候变化、生态环境过载和经济社会冲击等城市灾害的挑战，是现阶段必须解决好且最为紧迫的城市工作。亚洲城市应对气候变化弹性网络项目（AsianCitiesClimateChangeＲesilienceNetwork；ACCCＲN）中国不是参与方，依靠外界帮助我国提高城市的适应能力在现阶段并不可行。因此，发展适合我国城市情况的弹性城市理论体系十分必要。根据国际经验，开

的指导

有关于弹性规划或规划的弹性的讨论，与弹性城市的规划存在差异性。弹性规划或规划的弹性

［35］

城市经济的偶然性和人口预主要是从未来用地、

［36］［37］

测弹性和不同目标情景等角度来增强规划本身对城市未来空间的适应性。弹性城市的规划建设，应当成为现阶段我国城市应对能源短缺和气候变化的有效工具。将城市的不同空间单元，作为弹性能力评估对象，开展弹性或脆弱性测算，是理性分析城市弹性现状的关键方法，对弹性城市理论的规划实践和城市弹性能力的建设直接产生量化效应。目前尚没有来自中国或欧洲城市的可靠数据，因而无法进行分析。如有相关研究，则可为中国及

［38］

欧洲城市提供弹性基础设施建设的方案。3.2.4行业体系尚未形成，行业组织对弹性城市的认知和接受尚需时间

我国低碳生态城市、绿色生态城区（绿色建筑）和智慧城市等建设，在中国城市科学研究会和中国建筑学会等行业组织参与下，产业链条和行业发展全面形成，生态城市和智慧城市被绝大多数城市所

72%），对推动我国城市可持续发展起接受（96%，

到理念宣贯的作用。但在促进城市安全为核心的弹性城市领域，还缺少必要的行业抓手。中国城市规划学会和中国建筑学会2013年年会提出“协同规划，创新社会治理体制”和“繁荣建筑文化，建设

［39］

美丽中国”的主题。行业组织认同并接受尚需时间，但这势必影响我国弹性城市发展的进度。

4

发适合我国城市需求的弹性城市测度方法是当前

［33］

的研究重点。它可以促进弹性城市理论在中国的生长；通过测度方法在我国城市范围的规模化应用，有助于推进决策层从战略高度提高对弹性城市规划建设顶层设计方面的考虑。

3.2.2国内关于弹性城市的学术研究尚处于起步阶段，理论框架有待形成

最近有文献指出，在城市治理和规划设计中协同考虑温室气体减排和应对气候灾害风险的不同需要，需要采用适应性管理理念，开展低碳韧性城

［34］

市的规划建设。目前尚未提出结合中国国情的

指标体系、规划方法和弹性城市规划建设的理论、

技术导则等，离规划界的应用有一定的距离。

3.2.3规划界开展城市弹性规划目前缺少方法学82

基于弹性城市理念开展弹性城市评测对我国城市韧性提升的启示

对于提国外弹性城市的理论发展和应用实践，

升我国城市韧性具有广泛借鉴意义，开展我国弹性城市的评测，会使得我国弹性城市理论的生长更有依据，可推进我国城市韧性的提升。

第一，构建符合我国城市发展中长期需要的弹性城市测评体系与工具，使城市的弹性能力得到量化或半定量评价具有可操作的依据。

第二，针对我国大中型城市开展规模化测评，掌握我国城市弹性水平的总体空间格局，识别存在脆弱性极高的城市，可引起政府、学术界、公众和行业等相关组织的广泛关注，使其认识到城市韧性强化的重要性，并认同城市弹性规划的抓手正在形成。

第三，基于测评指标，提出能力建设的宏观建

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议，从战略层面提高能力水平，推动相关城市韧性规划的中长期能力建设框架思路。

第四，针对城市规划实践，按照分三步走的思路：①对现有规划进行弹性评估，通过对编制新一轮规划的前置性参考文本和专项规划的评估来实现弹性规划向常态化方向发展，并与建设相结合；②提出弹性建设的方法、技术指南和费用效益匡算体系等，有效支撑弹性城市的能力建设；③开展不同空间尺度的评价，区域、城市、城区，甚至街区，提高城市空间格局高分辨率的脆弱性识别，为城市弹性的精细化规划提供依据。

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Initiative．http：//www．arabclimateinitiative．org/

［23］UNDPＲegionalBureauforArabStates．ArabClimateＲesilience

Initiative．http：//www．arabclimateinitiative．org/consultations．html［24］中华人民共和国住房和城乡建设部．住房城乡建设部关于印发

GloballyStandardizedIndicatorsfor

ＲesilientCitieshttp：//cityminded．org/talk/globally-standardized-

5结语

弹性城市是我国城市在新的发展时期，从城市

安全和可持续性方面，必须慎重对待的重要规划理念和方法。北京等我国特大城市，提出建设世界城市的构想，世界城市首先必须是安全的城市，首先

［40］［41］［42］

必须构建具有强大的韧性。成都和重庆分别于2011和2013年提出建设弹性城市的战略目标，武汉近期也提出在城市规划中借鉴“弹性理念”的设想

［43］

。

特别是针对国际上正在广泛开展相关的实践，发展中国家，经济水平较落后的地区，开展该项规划的紧迫性更加迫切。仅从费用效益核算来看，做好弹性规划，比灾后的救援与恢复要节约的多。美国住房和城市发展部部长肖恩·多诺万曾在桑迪飓风过后负责指挥总统特别工作组。他指出，每投入1美元降低风险，就可在灾害来袭时避免4美元的损失

［38］

。城市灾害对城市的冲击，不仅是经济上的损

失，将可能导致城市恢复灾害前水平的时间变得无法测算，并且对社会心理的冲击更加不可估量。弹性城市规划推进新型城镇化表现出强烈的人本思想，符合以人为本的根本要求。△

(注:文章所涉及的学术观点不代表所在单位

)的意见，仅供学术交流探讨。

【注释】

①该机构有超过250座成员城市。

②该项目于2009年1月发起，是洛克菲勒基金会资助7千万美元，为期5年的气候变化弹性计划。该项目旨帮助遴选的城市开发识别气候变化风险和脆弱性的战略，并由此开发一系列的弹性建筑改善策略指南，，如气候弹性住房和更高效的用水管理等。

【参考文献】

［1］InstituteofGovernmentalStudies．Buildingresilientregions，the

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