新时期中国地方政府债务风险管理控制研究

发布时间：2014-12-19 20:21

 

【摘要】 政府债务风险问题是威胁世界经济的稳定与发展的重要因素。我国的政府债务风险主要表现为地方政府债务风险。自2009年以来,我国的地方政府的债务风险引起了普遍担忧,2010年末我国地方政府债务规模达到10.7万亿元,而到2013年6月底债务规模达到近17.9万亿元,更有学者提出地方债问题与房地产泡沫将成为引发我国下一轮经济危机的主要推手。受到《预算法》的约束,地方政府不能通过发行债务的方式满足其融资需求,为解决财政支出不断增加,财政收入有限的问题,地方政府通过各种融资渠道筹措资金,形成的地方政府性债务规模不断扩大,在缺乏有效监管和偿还保证的情况下,形成了巨大的债务风险。地方政府性债务风险如果不加以治理将可能对我国的经济造成严重的影响。为研究地方政府债务风险管理,本文首先对我国目前地方政府债务总体情况、存在的风险和风险形成机理进行了全面梳理。我国的地方政府现有债务规模是经过多年累积形成的,特别是94年税制改革之后,由于地方财政支出责任的不断增加,地方政府性债务也出现了较快增长,特别是为了应对两次国际金融危机,地方政府债务出现了大规模增长。通过从债务规模、债务结构和债务管理等角度分析,我国地方政府性债务风险整体可控,但仍存在一定的风险隐患。从财政分权理论角度来分析,我国地方政府债务风险的形成是由于地方政府的财政收入不足以完成其支出责任；政府间财政关系缺乏法律的保障；财政体制和政府行政体制之间存在着矛盾。从公共选择理论角度分析,债务风险的形成是由于政府作为“经济人”的举债意愿被忽视；举债的决策机制缺乏有效约束；不同层级政府的利益诉求与权力分配存在矛盾。从委托代理理论角度分析,地方政府在与中央政府、社会公众以及金融机构等债权人的委托代理关系出现的问题导致了地方政府债务风险的产生。构建有效的债务风险管理体系,需要借鉴国际经验。本文首先研究了不同地方政府债务管理模式的特点,包括市场约束型、制度约束型、共同管理型、行政控制型四种模式。然后根据债务风险控制过程,分别从事前规则、事中监督、事后危机处理和破产机制三个方面进行梳理汇总各国的政策和措施,总结了各国风险管理的制度环境和市场环境。提出对我国地方政府债务风险管理的借鉴意义：如何构建有效的地方政府债务风险管理体系；完善债务风险管理的制度环境；培育有利于债务风险管理的市场环境。根据我国地方政府债务管理的现状,并借鉴国际经验,可以得出结论：为了防范和化解地方政府债务风险,应当建立健全地方政府债务管理体系,完善地方政府债务风险管理的制度环境和市场环境。地方政府债务风险管理体系包括债务风险管理机制、债务风险预警机制、债务偿债保证机制、债务化解机制、债务监督机制。地方政府债务风险管理的制度环境建设包括加强地方政府债务管理组织体系的建设,使地方政府债务管理法制化,进行政府会计制度改革,完善政府资产负债信息披露制度等。地方政府债务风险管理的市场环境建设包括建立完善的信用评级体系,增加地方政府债券保险服务。 

1引 言

中国政府在金融危机之前，实行稳健的财政政策，政府严格控制债务的增长，地方政府更是不允许发债，政府在这段时间内的债务规模较小，基本不存在爆发债务危机的可能。但是在金融危机后，中国高速经济发展的速度降了下来，房产泡沫等问题逐渐出现，政府改变经济发展策略，由稳健的财政政策转变为积极的财政政策。中央提出了4万亿的救市计划，其中大部分的资金是由地方政府自己承担。这样为了争夺中央政府的资金，各地方政府加紧了通过各种途径来获得配套资金。这样不断增长的政府投入背后蕴含着地方政府债务的巨大风险，并且经济计划执行过程中大量出现的地方政府融资平台公司，使得地方政府债务的风险进一步扩大。这种融资平台公司在一定程度上解决了地方政府融资困难的问题，笔耕文化推荐期刊，缓解了地方政府的债务风险。但由于地方融资平台举债的范围难以预计。另外，融资平台由于是以政府给予的土地等实物抵押，并且以政府的信用作为担保，银行等金融机构在资金提供给政府方面根本不严格审核，增加了政府债务的隐性负债。给地方政府债务出现危机埋下了隐患。融资平台像一个导火索，一旦资不抵债的情况发生，首先会转移到地方政府的身上，地方政府到期不能偿还债务，风险不但会转移到银行等金融机构的身上，而且会影响到地方政府的评级。中国法律是不允许地方政府破产，所以中央会加大对地方政府的资金投入，风险最终被转移到国家。
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2 地方债务相关理论

2.1 地方政府债务概念
究其原因，主要是由于地方政府债务在结构和规模上与资产部匹配。由于财政制度、手段本身存在问题，经济发展受外部影响比较大，各级政府为应对经济发展的不确定因素采取的各项措施都可能扩大地方财政收支缺口，加大地方财政收支矛盾，加大了地方债务的风险，给经济的发展和社会的稳定性带来极大的不确定性。根据政府承担债务风险的责任和性质为标准，可以将地方政府划分为两类，一类是直接债务风险。这类风险主要指的是有政府直接承担的债务风险，此类债务一般属于政府财政预算安排之内的，包含平台贷、城投债、中央代发地方债、基础产业资金信托。二类是间接地债务，一般指的是政府隐性债务。此类债务往往在政府财政预算之外。透明度底，债务规模大，在我国地方政府债务中所占的比重比较大。一般包括信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT(建交—转移)、垫付施工债务和违规集资金额。

2.2 地方政府举债理论
地方政府性债务风险具有一定的累积性，是由于地方政府举债规模及结构超越了地方经济、政府和居民等相关主体的承债能力。长期以来，由于财政体制的制约和经济增长的诱导，在我国推进公共财政制度建设过程中，地方政府的财力不足使政府必须通过举债来维持公共服务的支出，以此来实现各地区社会福利最大化的目标。由于社会经济人的理论，本着实现社会福利最大化的目标却助长了政府举债的非理性行为，忽视了地方经济发展的承债能力。一旦地方债务规模超过了地方经济的承债能力，就会加剧地方政府性债务风险，就不可能实现社会福利最大化的目标。

3 我国地方政府债务的概述................12
3.1 地方政府债务规模.........................12
3.2 地方政府债务率...........................13
4 地方政府债务的成因分析................17
4.1转轨时期下的债务风险...................17
4.2 制度方面成因分析......................18
4.3 历史遗留问题......................19
5 地方政府债务风险的实证研究—以甘肃省为例..................25
5.1 衡量地方政府债务指标构建......................25
5.2 甘肃省地方政府债务相关指标测算.....................26
5.3 债务评估结果分析.....................27

6 防范和控制地方债务风险的建议

6.1 中国发行地方债券的债券化可行性分析
目前，美国总体经济复苏缓慢，给经济增长带来一定阻力。一旦地方政府债券出现危机，得不到财政救助，地方政府可能会消减岗位、减少提供公共服务。不但会影响人民的生活，还会拖累经济的增长。如果得到了救助，会增加联邦赤字，形成联邦债务，影响债务评级，导致国债利率上升，加大偿债成本，严重情况下，可能会影响国家的经济安全。因此，加强对发行主体的准入限制，是我国发行地方政府债券的首要工作。发行机关应是地方政府的公用事业建设机构以及地方市政建设公司，或者其他授信机构，地方政府行政管理机关既不能作为发行主体，也不得作担保。政府需要对发行机构进行严格的监管，确保债券资金能定期收回。

6.2 推动我国财税体制改革
中国地方政府债务在2012年之前，并没有纳入我国的预算管理制度。把地方政府债务纳入财政预算进程，推进地方政府债务管理制度的建立，改进现行的财政预算报告制度在信息披露完整性方面的局限，提升政府财政信息的透明度，强化对政府预算资金的分配过程、使用效率及政府财务状况的监督，有助于防范和化解政府财政风险。有利于对地方政府债务进行监督和有效控制，完善地方政府债务管理体系、规范地方政府融资行为。
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7 结语

地方政府债务风险问题是各国政府之间越来越重视的一个现实而紧迫的问题，特别是我国地方政府债务隐性负债规模大，地方政府融资受限，政府偿还债务存在着不可定因素，一旦出现失控，将会给国家各级财政带来巨大的危害，甚至会危及到我国经济的安全发展和社会的稳定。因此加大对地方政府债务风险问题的研究力度，探索建立适合地区特色的地方政府债务管理和运行体系，有利于防范地方政府债务风险，对整个经济社会具有重大的现实和长远意义。本文以甘肃省为例，对地方政府债务风险进行研究。在借鉴前人研究成果的基础上，从地方政府债务风险的理论基础出发，阐述了政府债务、地方政府债务及地方政府债务风险的相关理论知识，分析了甘肃地方政府债务风险的现状，对甘肃省的各项风险指标进行测算，得出甘肃省的债务风险，分析产生风险的原因，最后从借鉴外国地方政府发行政府债券的方式分析我国发行地方政府债券的可能性，然后从发展地方经济，健全行政管理职能，深化财政体制改革等方面，解决地方政府债务过高的问题。

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参考文献:

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本文编号：10459