日本社区管理特点分析及比较

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日本社区管理特点分析及比较

发布日期： 2012-02-19 发布：  

  2012年第1期目录       本期共收录文章20篇

　　 日本社区管理一般认为是包括政府层面和民间层面的混合型管理，，本文通过对有关资料分析，总结出日本社区管理的若干特点。并在此基础上，对比了中日社区管理的几个方面的异同，以为我国社区管理的改革提供参考。
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　　日本社区管理的特点分析
　　 日本的社区管理具有以下几个方面的特点。
　　 （一）自律性。日本社区管理具有自律性。20世纪50年代中期，日本经济高速增长，并在20世纪70年代跨入工业化社会。新一轮的城市化浪潮改变了人们的生活方式和生存空间。随着城市居民与地域社会的功能性互动和交换关系的变化，居民对赖以生存的环境问题也空前关注，居民环保运动此起彼伏，日本政府逐渐意识到环境状况对竞争社会中人心安定的重要作用。为了确保居住的安定感和长期性，使经济与社会协调发展，日本政府适时调整城市基层管理机制，提倡居民作为主体参与社区的建设与完善，赋予社区自治组织更多的自主权和自治功能。因此，这一时期的社区自治组织，既完善着协助政府实施行政管理的功能，又强化着地域社区居民自主、自治的力度，活动机制也逐渐从以他律性为主转向以自律性为主。自律性的特征还表现为，社区居民和社区居民民主产生的社区自治组织有独立于其他组织的法律地位。
　　 （二）自主性。所谓自主性是指能够按自己意愿做事，自由地表达自身意愿，独立制定决策，做自己想要做的事，避免回避责任与义务。社区居民是社区的主人，社区自治是全体社区居民意志的集合。通常认为，日本社区管理是属于混合型的。所谓混合，一般是指政府和民间都参与了社会管理，社区管理是两种力量共同作用的结果。由社区居民自发组成的社区自治组织有着自己的独立意志，并根据自己的意志自主管理社区事务，政府在这里起的作用，只是根据当地居民的要求进行扶持和帮助，政府只是帮助社区而已，决定权还是在于社区民众。日本社区组织具有很强自主性，在与政府方面意见发生冲突时，社区组织倾向于维护自身利益，社区本身意见居于优势地位，混合型社区管理模式并没有改变社区的自主性乃至自治的本质属性。
　　 （三）目标性。日本社区管理的所有活动，都以本社区的健康发展和居民的安居乐业为目标，除此以外的任何要求都不是社区管理的目标。因为这样一个特点，社区管理组织的一切作为，都是以社区本身的需要作为出发点，而不是以其他地区的需要或者是政府的指令作为工作目标。即便是地域中心这样的政府机构，其管理的目标，仍然是为社区服务和提供更好的条件方便居民。简而言之，政府这时所扮演的，正是一个社区仆人的角色，它所提供的只是服务。而町内会、住区自治会、住区协议会这样的自治组织，更是纯粹的社区居民自我管理、自我服务、自我协调的社区组织机构，使社区管理不断完善化，是其存在的唯一意义。社区管理的本体性，还体现为在遵守国家法律法规的前提下，社区具有自主意志和遵循社区居民利益至上、社区居民意见至上的民主决策原则。
　　 （四）中立性。社区自治组织不是政党组织，日本《地方自治法》规定“地缘团体不得为特定政党所利用”。所以，社区自治组织不从属于任何政党，也不在任何政党的领导之下，它不必参与党派之间的竞争，不必践行任何政党的意识形态和任何政党的政治原则。因此，日本社区管理不存在进行意识形态选择的问题，法律允许的意识形态或者宗教信仰在社区管理中被无差异地对待，社区本身才是最高的意识形态。社区自治组织不是政府组织，它是民间组织，没有行政级别，实行自我管理，因此不存在任何形式的行政命令，也不必为了配合政府目标而被迫行动。实际上恰恰相反，政府倒是要为配合社区而作出种种活动。社区摆脱党派之争和政府角度的考量，极力实现组织的使命，或者可以说，社区组织是没有政治性的，它唯一的目标就是社区利益最大化。但这并不妨碍非营利组织接受政府的拨款，事实上，无论在哪个国家，政府的拨款都是非政府组织资金来源的一个重要方面，但是政府的资助并没有也不可能成为干涉社区自治组织自主活动的理由，所起的只是帮助、指导和协调的作用。
　　 （五）参与性。日本非政府社区组织是由社区全体居民自发形成的，几乎每个居民都是社区组织的成员。有学者介绍，日本全国的居民自治组织中，加入率即参加者在本地区全体居民中所占的比率达95%以上者为89.2%，其中农村地区更达96.6%。1979年，据埕玉县自治振兴中心调查，该县所属的町内会中，加入率达到100%的已经占到65%，加入率达到91%～95%的占25%。可见，日本的社区组织有着十分雄厚的居民基础，这就是社区自治组织代表居民展开各种活动、向政府表达诉求、影响地方政府决策和民众民主参政议政的必要条件。
　　 中国和日本社区管理的几点比较
　　 中国和日本有着几乎一样的文化渊源，却走着迥然相异的发展路径。
　　 首先，社区管理中的政府介入程度不同。我国政府对于社区管理是深度介入，社区相对没有自主性。对于中日社区政府介入的差异，可以认为是自主神经中枢和神经中枢终端的差异，日本的管理是无数个独立神经中枢自主运行的结果，而我国则是一个独立神经中枢和无数个神经终端的运行结果。或许可以这样定义：日本社区是一个个具有独立神经中枢和末端执行功能的完整系统，而我国的社区则仅具备末端执行功能，是体现高层神经中枢意志的工具系统。
　　 其次，中日社区管理中社区居民参与管理的程度不同。日本的社区组织中，该地域的居民也并不一定就是该地域社区组织的成员，只有加入以后才成为成员，并拥有表决权。而社区组织的领导机构也是由组织的全体成员经过民主程序产生的，这种组织程序，保证了日本居民较高的参与性。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第七条规定：“居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成。多民族居住地区，居民委员会中应当有人数较少的民族的成员。”可见这里的所谓居民委员会是指的社区居民管理机构，负责对这个范围的管理工作，因此其地位有些类似于政府机构。居民并不是居民委员会成员，仅仅是指居住在这里的人，居民普遍参加的社区组织其实是不存在的。
　　 第三，社区自治组织的设置与存在方式有根本区别。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第六条规定：“居民委员会的设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定。”可见，作为自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其存在方式不取决于当地的居民，而是取决于某个区域的城市政府。日本宪法规定，地方公共团体是独立于中央政府的法人，关于地方公共团体的组织及运营事项，根据地方自治的宗旨由法律规定之。这个差异同时也表明，中日社区与政府存在着位置差别，日本社区和政府处于同等地位，可以平等地谈判，因此，日本社区不可能成为贯彻政府意图的工具。
　　 作者单位：广州市委党校公共管理教研部
　　 （责编/彭澜）

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