城市社区建设的重要性_中国城市社区建设研究文献述评

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中国城市社区建设研究文献述评

发布日期： 2013-03-21 发布：  

  2013年第1期目录       本期共收录文章20篇

　　摘 要： 中国城市社区建设的既有研究主要从对实践模式的梳理、国家和社会的关系、治理理论、社会资本以及社区自治五个方面展开。这些研究除了表明研究者的学术旨趣之外，还展示了城市基层社会管理实践所体现的理念变迁和制度变迁。文献述评显示，人们已清晰地看到了城市社区建设的困节点，但尚未找到切实可行的突破口。
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　　关键词： 社区； 社区建设； 基层社会管理
　　中图分类号： C916 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）01-0043-04
　　A Literature Review on the Community-Building in Urban China
　　YANG Teng-yuan
　　（1. School of Public Management， Inner Mongolia University， Huhhot 010070， China； 2. School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）
　　Abstract： The domestic research on the community-building in urban China has been developing from five perspectives： sorting out the practical models of the movement， the state-society relation， the governance theory， the social capital theory， and the community autonomy. Besides showing what the researchers are focusing on， these perspectives also show somehow the conceptual and institutional changes of the primary-level social management in urban areas. It is revealed that what confuses the community-building has been recognized clearly without a through road having been scrabbled.
　　Key words： community； community-building； primary-level social management
　　启动于20世纪70年代末的改革直接推动了中国的社会转型。在社会利益分化和利益重组的背景下，对基层社会生活加以组织和协调的过程就是基层社会管理。它既涉及管理技术，也关乎决策体制。中国的实践经验在于，对基层社会的管理经历了从政府全面监管到调动多元主体参与共治的过程，社区建设就是中国城市基层社会管理的重要实践形式。
　　在中文表述中，“社区”在内涵上有其特指性，它特指“经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”，[1] 也就是城市管理和基层社会管理的最小行政区划。“社区建设”着眼于对社区的整体建设，既要实现公共产品或公共服务的供给，也要实现基层政权的组织建设和居民参与。在具体讨论中，这个概念还不断得到充实，具有了“居民之间共同营造、共同参与、共同治理、共同居住的精神与生活的家园”的内涵，[2] 从而在涵盖力上得以扩展。
　　不过，“社区建设”特别强调国家和政府在基层社会生活中的主导地位，由此传递出一种由国家自上而下地施加其力量的意涵。换言之，在中文语境里，“社区建设”内含了权力关系，表达的是“建设者”对“被建设者”的主导与控制。对社区建设的既有研究总是以这种权力关系为前提，试图从工具意义上探索可用的、好用的、管用的社区建设模式。
　　中国城市社区建设的初衷，旨在适应社会主义市场经济体制的需要，由社区承接“单位制”解体所剥离的社会职能和政府职能。对此，在理论和实践层面上呈现出两种不同的取向，“一种是着眼于基层政权建设，强调城市管理权力的下放和国家权力在社区的整合，扩大基层政府的职能，使街道办事处由主要承担民政职能转为整个街区的社会综合管理，甚至主张干脆将街道建成一级政府。另一种是着眼于社区共同体的形成，强调社区动员、居民参与和社区自治，建立社区自治组织，并通过这一组织动员社会参与，进行社会整合，进而形成‘社区制’社会”。[3]2
　　围绕这两种研究取向，对社区建设的具体研究主要从五种角度展开。
　　一、对社区建设实践模式和组织架构的梳理
　　基于各地的实践经验，人们梳理出6种我国社区建设模式（见表1），这些模式在实质上都是从组织建设的角度所做的设计和探索。
　　经济改革带来的社会结构转型要求对基层社会重新进行动员和整合，以充分培育基层群众自治发展所需要的社会基础。在城市，这种动员和整合体现为通过社区建设来培育居民的社区认同、公益观念和参与意识。《城市居民委员会组织法》把社区居委会定位成城市居民实行自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，这为搭建社区建设的组织架构提供了法律保障。然而，群众自治组织在社区建设中发挥主体性地位，除了要有政治、经济和社会发展的推动之外，还需要构建好自身发展的政治基础，其核心就是处理好基层群众自治发展中党、国家与社会的关系。[7]27-32因此，中国的社区建设，就是要找到群众自治组织和基层党组织之间的合理架构。表1展示的社区建设模式，无不是对这种组织架构的探索。
　　上述六种模式虽各有特色，但是在形式上也具有明显的一致性，可以将其概括为：一个核心，即党的领导；两个目标，即社区自治和社区服务；双重动力，即政府推进和社会推进；三大治理主体，即政府、社区、社会组织（见图1）。[5]160 　　除了从组织建设的角度对社区建设的实践模式加以总结外，人们也对社区基层组织的实际运行效果作了探讨。对此，比较一致看法是，中国的城市社区建设存在着社区居民自治组织内卷化的现象，这也是社区居委会运行的现实困境。
　　具体而言，由于中国的城市社区建设不是为了孕育和发展生活共同体，而是为了强化社区的街道政府，所以其实质是国家权力在基层都市生活中的技术性转变。[8] 就居委会的组织变革历程而言，虽然已经产生了社区代表大会、居委会的委员直选等组织要素，但居委会组织的实际运作机制却尚未发生实质变化。社区居委会依然承担了政府下派的大量行政工作，它也一如既往地被各级政府视为下属部门。因此，各级政府可以轻易地把社区居委会卷入行政体系内，也就是政府职能向社区居委会的“内卷”。[9] 在这种运作逻辑下，社区居委会的行为取向必然是谋求在社区范围内扩张其行政权力，而不是凝聚社区的自治力量。结果，基层政权的重建，只是保持了国家权力在基层的动员能力，而没有带来对基层社会生活实际整合效益的提高。[10]
　　二、国家和社会关系视野下的社区建设
　　以国家和社会的关系作为分析社区建设的角度之一，就是把社区视为国家与社会互动的领域，旨在考察基层社会的权力关系。通常有两种思路：一是建构应然的“国家-社会”关系模式；二是分析实然的权力配置和运作状况。
　　第一种思路认为，20世纪80年代以来中国进行的经济体制和社会体制改革，使国家和社会关系模式从“大政府-小社会”朝者“小政府-大社会”转变，但是市场要素和社会要素的发育依然有赖于政府的主导和推动。从这个意义上说，“小政府”同时也应是一个“强政府”。换言之，“强政府-强社会”的关系模式、政府主导与社区自治的有机结合，应该是中国进行社区建设的体制要求及建设取向。[11]
　　第二种思路认为，社区建设本身意味着对中国城市基层社会生活加以改造，即实现单位制社会向社区制社会的转变。在此过程中，由于无法继续借助单位来全面贯彻其意志以直接控制社会，所以国家必须重建其在城市基层社会的权力秩序，这种重建的途径就是社区建设。实现新的权力秩序，有赖于国家、地方政府、官僚系统、社区自治组织、社会团体、企事业单位、社区精英以及居民个人之间达成力量和利益上的平衡。对此，有人观察发现，在社区的实际权力架构中，真正占有权力资源并发挥决策作用的是国家政权，社区居委会并不具备制度创新的能力和空间，只能复制政府的组织模式并借助行政力量来发挥其功能，结果，社区并未因单位制的退出而自动成为社会力量活跃的领域，而是被重新纳入政府的监管体系里。[9] 与此相反，也有论者指出，在社区建设过程中，国家不是全能的，居委会等社区组织也不是完全被动的服从者，不同的国家单位和社会组织都在力图通过扩大行为选择集合的策略，以控制不确定因素并促进自身的存在、发展和壮大。因此，一种社区管理体制的形成，实际上是国家和社会策略互动的产物，国家和社会其实都是策略行为者，其各自的行为动力在于权力或利益上的自主性。社区建设历程反映出的权力变迁规律是，政府通过官僚规则的持续供给形成集权态势，而后有选择地向社会分权。[6]209说到底，从国家与社会关系的角度考察社区建设，实际上是探讨国家权力在基层社会的组织化配置和运行状况。
　　三、治理理论视野下的社区建设
　　从治理的角度讨论社区建设，本身就是对国家与社会关系的结构描述或者理念设计。[12] 政治学将“治理”理解成政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理，它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。[13]5把治理理论引入社区建设的实践，正是看到了“治理”在避免统治危机方面的应用价值。所谓统治危机，就是政府单独管理社会导致社会效率下降和政府合法性弱化的情形。摆脱这种危机，需要对城市政府能力及其有限性的双重承认，即一方面强调政府在新体系中的地位，另一方面强调政府只是发挥管理作用的力量之一。这就要求突破城市社区建设现有的框架，把社区建设从城市基层延伸至城市最高权威体系，推进政府、市民以及中间组织在各个层次的互动、协调、合作以实现治理的优化。[14] 基于类似的逻辑，“社区治理”被理解为政府、社区组织、非营利组织、辖区单位、居民等多元治理主体基于市场原则、公共利益和社区认同，实现协调合作、有效供给社区公共物品、满足社区需求、优化社区秩序的过程与机制。其特点是：由单一的政府治理主体转变为上述多元治理主体；治理过程由行政控制转为民主协商；治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构。[15]
　　从治理的角度讨论社区建设不啻为理念层面上的设计和倡导。那么，实现社区建设的多元治理是可能的吗？有论者认为：公共责任理念引导、公共规则规制的社区多中心治理秩序，，将是激发社区治理多中心因素的积极性和主动性、促进集体行动和社区善治的重要条件。[16] 但是，也有论者指出中国的城市社区治理存在三种现实困境：（1）居民委员会、业主委员会和物业管理公司作为社区治理中的主体，分别从社区治理、自治治理和专业治理的角度作用于社区建设。这些主体有着不同的利益，由此引致的利益博弈必将累及社区治理的效率；（2）社区不能有效地发挥管理作用、社区内的资源不能得到充分的利用，由此造成的“社区失灵”会给社区建设带来困扰；（3）非政府组织在社区治理中应有作用尚未得到充分体现。[17] 这些现实困境的普遍存在，显然会对公共责任理念、多中心治理秩序的实现构成挑战。
　　四、社会资本视野下的社区建设
　　从“国家和社会的关系”以及“治理理论”的角度讨论城市社区建设，侧重于辨识社区建设的外在结构或参与主体之间的关系。相对地，从“社会资本”角度的考察，则侧重于考量社区建设的内生资源和要素。社会资本关注网络、规范、信任等社会内部的文化机制，强调经由集体行动和组织行为形成的社会关联以及由此产生的沟通、协调、互惠合作等价值才是推动社会发展或经济繁荣的关键因素。“之所以被称作社会资本，一是因为它们存在于社会关系之中，二是因为它们可以带来增值，被认为是无形资产”。[18]356 　　从社会资本的角度讨论社区建设，存在两种思路，一种是辨识社区建设中有哪些“社会资本”，并判断其实际表现；二是通过培育社会资本来巩固社区建设的成果。
　　第一种思路下，有人认为社会资本包含三种要素：一是关系网络，即邻里关系、家庭关系、朋友关系、工作关系、组织关系等；二是居民参与，即社区居民参与社区组织活动和参与社区事务管理的情况；三是信任度，即存在于社区居民之间、居民与社区组织、社区与社区外其他组织和个体的信任程度。相应地，社会资本的缺失就表现为：人际关系冷漠与关系网络缺乏；社区内部的低信任度；社区归属、认同感缺失。[19] 有人把城市社区社会资本划分为社区规范、社区信任、社区归属感、社区参与、社区人际交往和社区自组织等六种，相应地，社区资本的缺失也体现在这六种资源的不足。[20]中国社区建设所面临的困境在于，由于社会结构的变迁和不稳定性、社会空间的极化和隔离所带来的社会网络的封闭性和同质性，社区社会资本出现不断弱化的趋势。[21]
　　第二种思路下，社会资本作为一种非制度安排，通过增加其存量可以解决制度建设所无法解决的问题。社会资本理论的产生在一定程度上是出于对人为的制度设计的质疑，它更看重人们在社会生活中自然形成的规则。作为公民社会的产物，社会资本正在成为国家与市场之外的第三种可用资源。拥有较多优良社会资本的社会能够有效地组织起来，在广泛的领域实现互助性的合作。[22]
　　显然，重要的或许并不是说服人们去同意“社会资本很好很重要”，而是在于“如何培育社会资本”。对此，有人认为，在城市社区建设中，只有培育及建立城市居民和组织间的信任、规范与网络，增强社区居民对社区的归属感和认同感，调动其参与社区建设的积极性，才能达到建立现代公民社会和增强社区居民社会资本的目的。[23] 有人认为，培育社会资本需要依靠政府做三方面的工作：首先，培养社区精英，鼓励自组织发展；其次，扩大社区公共资源，增强成员对社区以及社区治理创新制度的依存度；最后，培育社区文化，促进社区成员公民意识和社区归属感。[24]
　　需要指出的是，如果国家力量的过度介入正是制约社会资本发育的因素，那么又如何通过政府之手来培育社会资本呢？如果社会资本的缺失正是表现为社区参与不足、归属感稀缺和自组织性差等方面，那么提升社会资本的途径可以是扩大社区参与、增强社区归属感或提升自组织程度吗？
　　五、社区自治视野下的社区建设
　　社区自治与居民参与一贯被视为社区建设的归宿。通过自治组织，社区成员进行自我管理、自我教育和自我服务，既是政府和市场两种机制之外能够满足自身需求的重要途径，也是参与解决社区发展问题的重要形式。这不但在启动社区建设的官方文件中得到了明确表述，[2]更得到了研究者的普遍认同。费孝通指出，由于只有居民自己才清楚自己的愿望和要求，所以在社区建设的过程中，有些事务就要由居民们自己商量决定。在此基础上，即便不同居民的愿望和要求存有差别，也可以通过协商、调解自行解决。[25] 徐勇也认为，社区建设应该强化社区居民自治的导向，它既是社区建设的内在要求，也是一种管理成本较低的组织机制，最终有利于扩大公民有序的政治参与、加强基层民主建设。[26]
　　不过，居民参与和社区自治在社区建设过程中的实际表现，却是另一番情景。有论者指出，在街道办和居委会的管束下，居民缺少参与社区事务决策和管理的途径，他们也早已习惯等待政府安排、寻求政府帮助，因而缺乏参与社区活动的积极性。[27] 一方面，居民群体的需求差异及其社会资源和行动能力上的差异，会导致他们选择参与不同的社区事务；另一方面，居委会动员的参与主要是个体化的离散参与，参与过程也多是执行党和国家的政策，并不鼓励居民进行自主性的利益表达。此外，国家权力对社区参与的干预使居民倾向于认为社区是以居委会为管理机构的基层行政管理辖区。结果，参与过程通常只是让居民学会了如何通过与居委会干部建立私人关系来满足个人需求，而没能使他们产生一种超越个体利益的公民精神和因参与了社会改造过程而生发的主体性，这就导致“社区建设”所建构起来的社区不是一个地域社会生活共同体，而是一个国家治理单元。[28]
　　为何在价值取向和现实判断之间会出现上述反差呢？这是因为，社区自治或居民参与不仅仅取决于人们的意愿，还涉及条件问题。社区建设不仅需要强化人力、物力和财力等“硬”的方面的投入，更需要参与渠道、自治规则等“软”的方面的立章建制。
　　六、结论
　　研究社区建设的五种角度中，对社区建设实践模式的梳理，旨在探索国家政权和社会权利运行的基层组织架构；其他四种角度旨在分析国家权力和社会权利之间的力量对比和分布状况，并从学理上指明了扩大和强化社会力量的必要性和紧迫性。
　　综合起来看，既有研究或隐或显地透露出一种期许，即通过社区建设实现国家与社会之间的平衡，希望构建“强国家-强社会”的关系模式。然而，政府主导下的社区建设实践过程却内在地跟“强社会”所要求的居民参与和社区自治相抵牾；然而，研究者们在寻找出路时，几乎一致地把改变局面的动力寄托在政府身上。所以说，上述文献评述显示，人们已经清晰地看到了城市社区建设的困节点，但是尚未找到切实可行的突破口。
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　　[责任编辑、校对：任山庆]

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