对创建“三元一体”城市社区管理目标的思考

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对创建“三元一体”城市社区管理目标的思考

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摘要：城市社区管理和发展的真正基础是把社区建设成承接政府社会管理服务职能，企事业单位及其他部门基础保障功能社会化的动态发展载体。创建“三元一体”的城市社区管理目标，就是建设这样的发展载体，其中的三元，即政府、社区和社区民间组织，分别承担着一定的角色，协同推动社区管理的发展。
关键词：社区管理；角色定位；三元一体
中图分类号：C916
文献标识码：A
文章编号：1004—1494(2008)02—0063—04
就中国当前的社会现实境遇而言，社区管理方式的创新是构建和谐社会的一个现实着力点。从中国和谐社会构建的方法论角度看，探索新的社区管理目标，将成为实现社会和谐可参考的社区管理方式，预示着由政府包揽的、不容社会其他力量进入的、封闭单一的传统管理模式，向现代政府导控、多元主体、平等参与、以人为本、公平正义的公共治理模式的转型。社区管理和发展的真正基础是把社区建设成承接政府社会管理服务职能，企事业单位及其他部门基础保障功能社会化的动态发展载体。创建“三元一体”的社区管理目标，就是建设这样的发展载体，其中的三元，即政府、社区和社区民间组织，而社区民间组织是驱动力。
一、城市社区管理目标中各角色的定位
1、政府的角色定位。
社区管理中大的决策权、计划权、组织权和控制权都集中于政府，政府的政策和态度往往被认为是社区管理的第一决定要素。政府在社区管理中的作用是十分重要的，政府行为的发挥将决定社区建设的方向和成果，限制任何偏离社区管理总目标的组织行为和个人行为，保障社区管理的健康发展。
从严格逻辑意义上来看，政府部门的派出组织“进入社区”只能通过社区组织来实施，否则政府转移出去的管理职能又会以一种特殊的方式连同其他部门(企事业)单位，一起回到政府手中，这种因为职能“旅游回归式”带来的浪费和低效率使行政和社会成本更加膨胀。政府的派出机构有各自的业务范围或领域，对于社区发展只有辅助和指导作用，当前我国社区管理仍需要政府的大力推动和支持，以整合社区资源，发挥社会功能。而政府的角色定位要从下列方面着手：
第一，宏观规划。政府要站在全局的高度，从整体和长远的角度来制定社区发展战略，统筹考虑，综合安排，合理开发和配置社区资源，有效发挥社区资源的整体效益，指导社区制定实现目标的措施和方法。
第二，组织协调。社区管理是一项复杂的社会系统工程，牵动着政府、社会各个系统环节的利益关系。政府通过对业务部门的管理，指导各业务部门，从不同的方面参与，支持、促进社区建设。
第三，规范引导。政府可以运用行政、经济、法律等方式，对社区的各组织、团体和个体行为进行规范和引导。在社区管理中，政府是最具权威性的组织，可以通过法律保障和规范社区居民自治活动，实现有序的参与。
第四，财力支持。政府掌握着决定社区生存和发展的主要政治力量和经济手段，政府拥有和调配国家大部分公共资源，社区建设和发展在物质和资金方面都需要政府的大力支持。运用国家财政资金投入社区建设，可以不断提高社区硬件建设水平，改善社区环境，促进社区的稳定发展。
2、社区的角色定位。
社区组织是整个社会组织的有机组成部分，是社区管理工作的载体和开展社会工作的前提租重要保证，社区的基础是社区组织，没有社区组织，就没有社区的存在，社区的成熟与否是以社区组织的成熟为标志的。
建设和谐社区条件下的城市社区管理应是社会职能型的，社区管理需要多层次、多系统的网络式结构，社区管理职能主要通过相对独立的、充分体现居民自治原则的组织去实现，在管理目标中，依法建立政府与社区组织之间的职责权限，重塑社区的角色。政府主导容易导致社区组织角色定位模糊，社区组织只是被动地执行上一级政府组织下派的任务，变成了各级政府部门工作的承受层、操作层和落实层。
随着市场经济的发展以及社会分工与职能的不断分化，社会资源的主体逐渐具有复杂化、多样化和多元化的特点；社区组织会得到相应的发展，当其规模达到一定程度的时候，各类社区组织形式就会以强烈的愿望要求部分或者全部自治，以满足各自内部职能变化的要求。建立与政府组织分工协作的关系，替代原来的垂直式行政隶属关系。这样，社区组织与政府之间不再是以前的命令与控制关系，而是一种以分工为基础的契约关系，建立社区与政府之间分工协作型的关系(见图1的关系模型图)，将使得社区组织管理的治理结构变得更为灵活，更易于与其他组织形成协调关系，更易于满足社区居民的需要，更易于实现社区管理目标。

3、社区民间组织的角色定位。
社区民间组织在近几年得到了长足发展，它是新时期社区工作新的拓展，是城市经济社会发展到一定阶段的必然要求和社区服务深入发展的产物，是城市进行现代化建设的重要基础，是城市社区文明进步的标志。作为政府和广大社区居民之间的中介组织——社区民间组织，应时、顺势、适机崛起，应当也能够成为有效整合社区资源的“驱动器”这一角色，在推动社区文化、体育、卫生、教育、治安等管理和建设方面发挥其驱动功能。
社区民间组织能够成为社区管理的“驱动器”，主要因为：一是它具备社会化、专业化的志愿人员，为社区居民服务；二是社区服务中，“以人为本”和人性化服务理念被确立，为社区居民提供最大限度的服务，创造品牌社区是组织成员精心打造的目标；三是社区民间组织能整合社区拥有的资源，同时可通过社会渠道扩充资源，还可在共同的信仰和情感基础上，通过习惯、习俗和一些传统实现在共享的规范秩序平台上的社会整合。
二、构建“三元一体”的社区管理目标
(一)政府行为的路径选择与方式优化
1、政府行为的路径选择。
第一，科学规划社区。政府要强化自身意识，认识到社区发展的综合性很强，涉及经济和社会发展多个方面，要着眼于经济和社会的长远发展，做好系统规划，保证社区规划的前瞻性、全面性；从战略角度为社区管理制定中、长、短期相结合的规划。健全公众参与机制，让社区居民有机会参与对社区的规划。
第二，重塑政府和社区关系。重塑政府与社区的关系，就是要真正改变过去二者之间存在的单项控制和监督的行政关系，建立满足社区多元化需求的横向互动合作网络。政府对宏观层面的社区事务和公益事业进行组织和管理；微观层面的事务由社区来组织和管理，形成水平式双向互动新关系。
2、政府行为方式的优化。
第一，因地制宜，分类管理。构建和谐社区，政府应针对不同类型的社区采取不同的管理方式，在政策、财力投入和人员安排上有所不同。社区居民因文化素质、社会地位、收入水平、居住状况和生活质量的差异，可分为物业管理型、非物业管理型和混合管理型三种类型。物业管理型社区居民多为中产以上阶层，受教育程度高，经济收入高。非物业管理型社区多为近三、四十年来的居民住宅区，社区内基础设施差，居民受教育水平低，是现阶段企业和中介组织难以进入的“盲区”，部分社区为前两者的混合，多为开发商在旧有居住区或居住区边缘开发的物业管理小区。
第二，分解落实，具体实施。充分发挥各业务部门的作用，强化社区的微观管理，政府通过对各业务部门的管理，将总体规划分解到民政、教育、文化等有关部门；并指导它们依据总体规划制定社区服务、教育发展、依法治区等具体规划，把社区管理真正落实到基层，做到条条有人抓，块块有人管。
第三，发挥协调功能，优化社区参与。社区管理是社区成员的共同事业，必须由全体居民来参与和推动。要高度重视社区居民的参与问题，将社区居民参与作为检验和衡量和谐社区发展程度的标准，采取积极措施，推进社区居民的参与有效进行。应当努力培育社区参与意识，根据社区实际情况制定具有操作性的参与制度，规范居民参与，从根本上适应和谐社会与和谐社区建设的需要。

(二)社区组织体系的建立
社区组织是社区管理的基础，是居民参与公共事务和公共管理的平台与场所，因此建立完善的社区组织体系是社区管理的关键。有学者提出在当前社区组织——社区居委会基本建立的前提下，社区组织体系建设的重点放在确立社区自治组织体制框架结构，改革过去那种“议行合一”的委员会体制，实行“议行分设”的议事会体制。在“议行合一”体制内，议事和决策权及执行权由同一个机构行使。这个机构既划桨又掌舵，集居民代言人与居民服务提供者于一身。而在“议行分设”的结构中，议决权和执行权分别由两个以上不同机构行使，其中一个是居民的代言人，而另一个是居民服务的直接提供者。议事会体制下的社区组织机构可以称之为“一个大会，两个机构”，即社区居民代表大会、社区居民委员会和社区协商议事会；笔者认为应该还成立一个社区民间组织理事会，整个体系见图3所示。
1、社区居民代表大会。它由全体居民或居民代表选举产生的社区居民大会，也可以称之为社区居民大会、社区成员代表会议。它是社区居民表达自己意愿的途径，，作为处理社区自治事务的最高权力机构，并赋予其社区公共事务决策权、对基层政府和基层政府的派出机构——街道办事处以及社区居民委员会工作的监督权和罢免、撤换、补选社区居民委员会组成人员等重要权限。
2、社区居民委员会。城市居委会是我国特有的城市社会基层组织。尽管法律上规定居委会属于居民自治组织，但在实际运作中，居委会接受街道主管，成为政府与居民之间的桥梁，承接了大量的社区管理实务，是社区管理的基层作业者。
3、社区协商议事会。它是社区管理协调机构，具有在社区居民代表大会在闭会期间，代表居民代表大会行使议事、决策和监督职能，负责对社区建设与管理的重大问题提出意见与建议；通过召开会议等形式对社区居民委员会及其他社区机构工作提出意见和建议，进行民主测评、实施临督：并就社区居民关心的热点问题与有关方面磋商，向社区居民代表大会或社区委员会及时反馈情况。议事会还要协调与行政机关、驻社区单位和物业公司等有关事项。
4、社区民间组织理事会。社区民间组织理事会直接负责指导、规范、协调和监督社区民间组织的建设与活动管理，也是社区管理工作运行的主体组织。社区各民间组织在理事会内部明确各自的管理和服务职能，享受机构内的权力和义务；社区民间组织理事会与社区其他机构是平行关系，其他机构可以通过理事会和民间组织发生业务关系。
(三)增强社区民间组织的驱动功能
在社会转型和强调城市社区自治背景下，社区民间组织这一社区内的组织细胞快速发展是社会化程度不断提高，居民生活内容日益丰富的表现。“小政府、大社会”的模式成为社会发展的方向，为社区民间组织带来了新的发展机遇。
笔者认为在创建上述目标的过程中，应加强和规范对社区民间组织的引导，在政策上支持社区民间组织，增强其驱动功能，具体可从以下几个方面着手：
第一，强化社区民间组织的“自转”。非政府组织和公共部门机构进行协同管理，社区民间组织的核心特征是民间性，自下而上的生成途径决定了它的民主自愿性相对于其他民间组织更强。随着行政领域的改革，政府的触角已逐步从微观层面转移至宏观领域，政府逐渐剥离社会管理职能，实现政社分开，百姓的社会事务交给百姓自己去管理，实现“三自”方针，即“自我管理、自我教育、自我服务”，这已成为城市社区文明进步的标志。
第二，民间支持网络的协同建设。现代都市文明瓦解和淡化了一些传统的关系网络，紧张繁忙的工作节奏、频繁的人口流动使城市变成了一个陌生人的集合体。以社区民间组织为主体的民间支持网络的建立，会使原有社会组织系统的接纳，社会资源的调度以及社区居民的整合朝着一个稳定的方向发展，这样不仅实现了社区群体内部之间的合作，而且密切了居民之间的联系，使他们的思想得到更多的交流与沟通，形成类似于亲属的关系。
第三，调整经费的筹集运转方式。社区民间组织和社会上的行业协会等社团不一样，少有会费、赞助等经济来源，活动的开展必须得有一定的经费来保障，经费以活动为中心。它渴望政府能在资金上给予更多帮助，尽管这种渴望是与民间组织性质相违背。美国城市社区建设所需要的资金是庞大的，其中70％左右是政府财政资助，30％左右是通过服务和社区捐赠所得。
第四，加强人才梯队的建设。社区管理组织需要提高管理能力与适应性，笔者在社区进行调研时了解到，社区民间组织的负责人常是一些社区委员会成员兼任，出现“几块牌子，一套班子”现象。所以，吸引有专业领导和组织才能的人才加入或兼职于社区民间组织，形成老、中、青有机结合的人才梯队应纳入发展蓝图之中；与之并行出现的还有活动场地的受限、缺少问题，许多组织的活动因此受到不同程度的影响。
第五，搭建社区教育和宣传的平台。在欧美工业化发达国家，社区教育已成为与正规学校教育并重共存的现代文明的主要传播渠道，并已构成现代社区发展的重要组成部分。笔者建议可在社区组建一支热心社会教育的各界人士组成的具有一定规模或层次的“义工”队伍，经常深入社区义务开展宣传、教育活动，促进学习型社区的建设。
社会越发展，社会事务就越多，居民越能动员起来，政府体系就越优化，效率就越高。社区居民的广泛参与，即通过社区居民组织动员社区居民积极投身社区建设，共同参与社区管理，群策群力解决社区问题，一心一意谋求社区管理和发展。鉴于此，处理好政府、社区、社区民间组织三者关系，既让政府决策层对制度改革的判断与决定有真实的信息可遵循可依据，也让社区居民能提高生活质量、居住环境，三者良性、有序互动，利于促进整个社会进步与发展。

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