国外社区参与社会管理的特点及其对我国的启示

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国外社区参与社会管理的特点及其对我国的启示_施巍巍 7218字 投稿：薛醝醞

全文4页 共7218字

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2009年2月 学 术 交 流 Feb.,2009总第179期 第2期 AcademicExchange SerialNo.179 No.2

国外社区参与社会管理的特点及其对我国的启示

施巍巍,颜少君

(北京师范大学管理学院,北京100875)

[摘 要]在发达国家,社区发展已经成为解决社会问题和改良社会的重要手段,社区参与社会

管理是当前重要的社会管理策略。表现为:一部分社区发展已经法制化、制度化;自治的程度越来越

高,服务的范围日益扩大;专业知识在社区发展中的地位越来越重要。我国应该借鉴其经验,提高社

区参与社会管理的能力。重视社区能力建设不应只重视对社区提供物质资源,仅局限于社区的基础

设施建设,同时应重视对社区工作人员的专业培训,使政府与社区志愿组织建立合作关系,并通过一

定的社区组织真正让居民参与到社区发展的管理中,真正实现社区自治。

[关键词]社区发展;社会管理;志愿者

[中图分类号]C91 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284(2009)02-0122-04

社区管理,是指社区内部的各种组织为满足居民物质、精神生活需要,而有效利用社区的各种资源所进行的一系列自我管理和行政管理的社会活动。社区管理的主体是社区居民,核心是社会参与。置身于现代社会,我们可以发现,社区参与社会管理作为公共政策的一个目标,在国外尤其是在西方发达国家已经成为社会发展的一个显著趋势。那么国外社区参与社会管理有哪些特点?这些特点对我国构建社会主义和谐社区有哪些启示与借鉴?笔者拟对此进行阐述和建议,期望对我国社区建设与发展有所裨益。

一、国外社区发展在社会管理中的重要地位

社区的兴起作为公共政策的一个目标和发展计划,表明了社会管理在空间上的重要变革。FredPowell与MartinGeoghegan将社会的发展区分为三种模式:其一为市场主导,其二为政府主导,其三为社区主导。政府主导的发展模式随着东欧的共产主义的衰退和社会民主的危机而失势了;在全球范围内,发展动态已经转向由新自由主义指导的复兴市场的方向上。同时,以参与民主与可持续发展为原则的社区主导的发展模式正在公民社会内兴起。社区主导的发展模式正在向市场主导的模式的霸权提出挑战,它已经成为社会管理的核心形式。与此前的通过以政府干预寻求国家安全的政府主导发展模式不同,通过社区来管理社会的模式是一种没有统治的社会管理,是通过独立的、自主的参与者制定的选择来管理,是一种自下而上的高度自治的管理方式。通过社区管理社会也是以治理为理念前提进行社会管理的重要形式。以社区为依托管理社会,鼓励主体根据个人责任和社区义务的道德规范来进行管理,这与过去政府主导的、中央集权的、家长式的社会管理方式形成鲜明的对照。

不断扩大的参与社区发展已经成为欧洲各国发展的一个显著的趋势[2][1]。社区发展已经在为激活当地经济的国家或欧洲计划中起到了重要的作用,被视作是政策制定的重要合作伙伴。目前,在国外,由于政府尤其是越来越多的地方政府鼓励这种市民可以参与政策初步制定的互动式的管理方式,因而政治氛围也非常有利于社区的发展。20世纪50年代,联合国经济社会理事会讨论通过了390D号议案,其内容是倡导开展/社区发展运动0,早在50年代初,世界上只有7个国家推行社区发展计划,而到50年代末,已有30多个国家推行该项计划,而且都是全国性的。60年代以来,推行社区发展计划的国家至少达到了60多个,[收稿日期]2008-10-23

[作者简介]施巍巍(1979-),女,黑龙江齐齐哈尔人,博士研究生,大连海事大学讲师,从事社会保障研究。

其中既有发达国家,也有东南亚、南亚、拉美和撒哈拉以南非洲国家等发展中国家。在邻里和社区中,社区发展合作组织、信仰服务和综合的社区计划都是以社区实践为基础的[3]。政府与许多其他各种机构越来越多的号召社区发展,许多参与社区发展的组织与政府签订合同,作为收入的来源或是补充来源。社区发展经常被社区发展的专家引用为通向经济发展的第一步,并且是自下而上管理的核心部分,是一种当今备受拥护的可持续发展的综合管理方式。

二、国外社区参与社会管理的特点

1.政府日益重视社区发展在社会管理中的重要地位,部分社区发展计划已经法制化、制度化,政府给予社区组织稳定的制度、资金支持

在美国、英国、荷兰、爱尔兰,已经有明文规定,将一些社区发展计划作为独立的政策来执行,并且各国政府也与社区发展组织建立正式的合作关系,并且将其制度化。例如,1998年,英国首相布莱尔签署发布了/政府与志愿及社区组织合作框架协议0(COMPACT),为政府与社区组织建立合作伙伴关系提供了基本的框架,以达到互益的效果。到2004年,英国所有的地方政府都实行了这一协议[4]。由于以法律规定为基础,参与社区发展组织的资金由政府赞助。对社区发展的赞助的形式,各国之间都有所不同。在荷兰,一些社区发展计划的国家组织,是由国家政府赞助的,此外地方社区发展的组织,是依靠地方机构获得资金。在英国,为实施某些社区发展计划,内政部激励社区机构(theHomeOfficeActiveCommunityUni,t简称ACU)明确确立社区发展基金[5]。社区发展基金不仅仅从国家政府获得资金,而且由地方机构和一些基金会及私人部门处获得补助资金。即使在缺少关于社区发展法律规定的国家,一些社区发展组织也是依靠与地方、区域机构甚至是欧洲基金的合同来获取稳定收入的,由基金会和私人部门赞助从而获得补助基金,以达到社区发展实现可持续性的目的。

2.社区发展参与社会管理的范围与内容日益扩大

各国的社区发展已经不分地域,无论是在乡村还是在城市,社区都获得了同等程度的发展。以社区为主导的乡村发展已经在美国、欧洲和澳大利亚被公认是提高落后地区可持续发展和当地人积极应对变革能力的关键因素[6]。社会管理的内容,尤其是环境、治安、就业、教育、保障等等的管理都是以社区为依托进行的。例如,在治安方面,丹麦、英国等一些发达国家的社区实行/邻里守望0制度,让邻里之间相互关心,相互监护,共保社区安全。在就业方面,各国政府已经从过去被动的救助政策逐渐转变为对失业人员的培训和提供就业机会的主动政策,而对失业居民培训、教育、技能的提升大多是以社区为依托实施的。

3.社区志愿组织在社区发展中的作用日益重要,并且与政府建立了合作伙伴的关系

非政府组织在社区发展中的作用越来越大,不仅为社区提供了人力资源,而且也为社区提供了物质资源,同时也增强了人们之间的信任,培育了社会资本,激发了人们参与民主的热情。主要表现在非营利组织内部的社会工作者向社区居民提供专业化的服务,并且可以广泛地动员志愿者参与社区服务,为社区参与社会管理提供了人力资源。在美国,非营利组织)直是城市社区发展的主力军,尤其是社区发展合作组织(CommunityDevelopmentCorporation,简称CDC)相当活跃,在争取捐款、搞好社区关系、游说议员和社区建设方面,做出了重要的贡献。社区发展合作组织在联邦、州和城市社区等各个层次间都建立了组织网络并开展了形式多样的社区服务和社区发展项目。同时,政府通过税收优惠、采办、委托合同、发放票券等形式对社区志愿组织提供资金,建立由志愿组织提供公共服务、社会中立机构评估与监督服务质量的合作的社会管理体系。

4.自治的程度越来越高

国外社区发展提高了地方自治和控制,社区发展已经成为由统治(government)向治理(governance)变革的一部分。在确保社区有能力在发展中有更加积极的作用方面,新的制度和管理的安排使社区居民扮演着重要的角色。欧洲社区发展综合局(CEBSD)的国家成员被要求在下图的表格中标出他们所在的位置。横向上,他们要表明组织是否以支持选举委员会成员或者议会成员为重点(即代议民主),或者是否他们主要关心的问题是支持地方社区组织(参与民主);纵向上,他们需要表明组织是否以向市民提供政府计划的信息和建议为重点,抑或是以对地方社区团体的支持为主。后者的目的主要是为了根据所期望的社

会变迁加强目标团体的权力(授权)。所有的CEBSD成员都表示非常重视参与民主和对地方人民的授权(即在第四象限)。虽然,不同的成员也指出,在他们日常的工作中,情况是更加复杂的[5]。但是,这一结果却说明了目前西方福利国家在社区管理上的高度自治发展趋势。社区管理模式已经由传统的层级化管理向水平化民主参与的管理模式转变,有效的社区管理的重要因素就是在权力分配、设置目标、过程评估的各个方面都应确实以选区居民为中心,而非筹资机构或者是专家,与以往的传统的层级的社区管理模式有很大的不同。

图1 资料来源:CommunityDevelopmentinEurope,394页

5.专业知识在社区的发展中的地位越来越重要

在由社会转向社区的变革中,专业知识在授权民众管理他们的生活和采取一种谨慎的方式实行自我管理的过程中是至关重要的。许多乡村发展的实践者认为,专业知识是一种使社区成员能够知道他们的能力并且发展积极的企业家精神态度的一种机制,这种态度有助于他们建立领导能力,减少对政府的依赖性,创造可持续发展。在国外社区自治的过程中,专业知识的地位是至关重要的。许多国家目前都十分重视社区发展专业知识的重要性以及对掌握这种专业知识的培训。从以下几个方面可以看出各国对于专业知识的重视:其一,许多国家都强调,社区发展是在大学或者非大学的教育机构授课的主要内容;其二,社区组织本身为社区发展工作者和社区社会工作者组织课程,课程主要涵盖能够对工作者在其专业活动有直接帮助的方法和技能;其三,除了社区发展的组织,还有发展具体计划的第三方,例如英国成立了社区发展学习联合会。

6.各国重视社区能力的提高,而不仅仅局限于社区的基础设施建设

社区发展就是为了所有社区成员的利益所进行的广泛的改革。社区发展是一个更加复杂的过程,虽然物质资源是必要的,但光是物质资源是不够的。正如Warner指出的,富有的社区并不总是发达的社区,

[7]虽然许多贫穷社区的发展不好,但是一些非常富有的社区也是如此。社区能力既包括社区可以获得的

人力的、物质的、财政的和社会的资源,也包括这些资源能够被动员起来满足当地人们的需要的能力。这包括社区中心、诊所和娱乐设施的物质资源;同时,它也包括在一个社区可以获得的人力资源,例如成员的领导和管理技能以及他们的精力、才能和贡献。为了使社区得到发展,社区必须有能力动员这些需要鉴定的资源并对社区自身的需要做出反应。由于意识到社区能力的重要性,许多国家以建设社区能力为中心来提高社区发展的能力,而不只是投资物质资源。社区的目的就是要创造条件增强社区特点,以使社区做

[8]到发展、实施和维持有效的社区计划。社区能力建设为社区发展创造了条件,但是要求社区的资产和资

源具有机动性,即社区能力必须通过将社区资源应用到一个特殊问题或者是许多问题中来实现。由于社区能力建设既包括硬件建设(例如,建立健康中心),也包括投资软件的建设(例如,领导才能的培训),并且这些资源必须能够被动员起来满足当地人们的需求,因而它必须是一个有基础的活动[9]。因此,各国在发展社区建设方面,都十分重视社区能力的建设,而不仅仅局限于社区基础设施的建设。

三、对我国社区参与社会管理的启示

我国已经日益重视社区发展的作用,许多社会管理的内容都是在社区的层面上进行的,但是与发达国家的社区发展相比,还有一定的差距,一些发达国家社区发展的经验是非常值得我们借鉴和参考的。结合我国的国情,本文提出如下建议:

1.坚持以人为本,大力推进和谐社区建设

这就要高度关注民生,以解决群众最关心、最直接、最现实的利益为重点,着力建设发展社会事业,完善社区管理。加强对弱势群体的综合救助,解决好教育、卫生、医疗等热点问题。在完善社区基础建设,强化服务功能的基础上,充分发挥社区参与和监督社会管理,掌握民情民意、理顺情绪的作用。不断增强居

民之间的信任感,增强居民对社区的认同感和归属感,建设开放、包容、发展的和谐社区。

2.为社区组织的健康发展提供法律保障和稳定的资金来源,政府与社区志愿组织建立合作关系

目前我国社区自治运行机制还没有建立起来,社区组织与政府的相互关系并不是合作的伙伴关系,大部分的社区组织都是政府主导的,具有半官方性质。社区组织自治缺乏相应的制度保证,社区组织的资金来源基本上是依赖于政府,政府对于社区的管理也是层级制的。应借鉴国外先进的社区经验,完善社区自治的运作机制,为社区的自治提供相应的制度保证。在完善法律、制度的前提下,政府应通过采取招标、委托合同的形式与社区组织建立合作伙伴关系,与其合作。政府在社会管理的部分领域中负责提供资金、制度、政策的支持,使社区组织能够获得稳定的公共资金从而为社区居民提供良好的服务。

3.不应只重视对于社区发展提供物质资源,同时应重视对社区工作人员的专业培训

目前,许多社区建设都只是停留在建设社区基础设施的层面上,认为只有硬件设施才是社区能力建设的唯一标准,而忽略了软件的建设。国外社区发展的经验表明,只有为社区发展提供专业的人力资源,才能真正地提高社区能力,有效地利用社区的物质资源,因此,应该重视社区能力建设,注重社区专业知识的培养,培养专业社区工作人才。政府和民政部门应积极开展培养社会工作者的活动,对现在的居民委员会成员进行专业化、职业化的培训,在高校设立社区发展工作者和社区社会工作者组织课程,从而对工作者在其专业活动方面提供有直接帮助的方法和技能;还可以借鉴国外社区发展的经验,成立诸如英国社区发展学习联合会的组织,对于社区发展组织做定期的培训指导。

4.结合国情,让社区居民通过一定的组织参与到社区发展的管理中,真正实现社区自治

从国外社区发展的实践经验可以看出,社区发展的核心目的就是:尽量缩小国家的职能,以公民参与的理论为主轴,从而赋予公民社会民主化和活力化,解决大政府过度负荷的问题,这是政府实现治理理念的一种形式。通过社区组织的形式,政府、私营部门、非营利组织,应该共同对社会事务进行有效的管理。社区发展应该实现更大程度上的自治,而居民参与是社区发展的基础和动力。借鉴国外社区管理的经验,结合我国的实际国情,建立自主性的参与机制,积极培育和发展志愿性的社团,如志愿者协会、老年协会等等,通过这些社区组织,增加人们之间的信任,培育社会资本,激发人们参与社会管理的热情;同时,探索新的参与途径及方式,如建立听证会,开展社区论坛,使居民有参与社会管理的途径。

[参 考 文 献]

[1] FredPowellandMartinGeoghegan,BeyondPoliticalZoology:CommunityDevelopment,CivilSociety,andStrongDemocra-

cy,OxfordUniversityPressandCommunityDevelopmentJourna,lJuly2005:129.

[2] Henderson,EuropeanTrendsinCommunityDevelopment,apresentationtotheseminar/CommunityPartnershipBuildingin

CentralandEasternEurope0,Romania,Sovatia,March2003:28.

[3] MarryWei,lContextsandChallengesfor21st-CenturyCommunities,Handbookofcommunitypractice,MarieWei,lSage

Publications,2005:21.

[4] TheUKVoluntarySectorAlmanac2006:The2006StateoftheSector,NationalCouncilforVoluntaryOrganizations

[5] GerardHautekeur,CommunityDevelopmentinEurope,CommunityDevelopmentJourana,lSeptember2005:387-394.

[6] LyndaHerbert-Chesire,VaughanHiggins,Fromriskytoresponsible:expertknowledgeandthegoverningofcommunity-

ledruraldevelopment,JournalofRuralStudies,(20)2004:290.

[7] Warner,M.,SocialCapitalConstructionandtheRoleoftheLocalState,RuralSociology,64(3)1999:373.

[8] Poole,D.L.,BuildingCommunityCapacitytoPromoteSocialandPublicHealth:ChallengesforUniversities,Healthand

SocialWelfare,22(3)1997:163.

[9] KatharineKelly,TullioCaputo,CaseStudyofGrassrootsCommunityDevelopment:Sustainable,FlexibleandCost-Effec-

tiveResponsestoLocalNeeds,CommunityDevelopmentJourna,lMarch2005:235.

1责任编辑:常延廷2

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