社区治理与社会管理体制创新

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社区治理与社会管理体制创新
—— —基于宁波市社区案例研究
李慧凤
（浙江大学 公共管理学院， 杭州 310027 ） 摘要： 当前我国的社区治理， 不仅要求政府更有效地履行职能转型， 而且要求公民社会积极成长并与政府 也是当今 合作共治。政府职能转型和公民社会成长是关系到社区得以有效治理和长足发展的重大问题， 社会管理与社会体制研究的热点问题。 本

文采用案例分析的方法， 基于宁波市的社区案例， 分别从以需求 以项目为载体的服务供给模式,多元合作治理,社会组织在公共服务的介入等三个方面进行实证 为导向、 研究。宁波市的社区治理实践既表明政府与社会合作共治的可能性和可能方式， 又反映出在合作治理中 政府的定位和行为方式， 以及社会 （主要指社会组织、 个体群众等 参与社会管理的途径与方法。 ） 社区治理 从微观层面对于推进社会管理体制创新具有积极意义， 它体现出政府与社会的新型关系模式。社区治理 推进社会管理体制创新应以转变政府职能和培育公民社会为前提， 使政府与社会都成为社会管理的重要 主体， 并以政府与社会合作共治为核心。 关键词： 社区治理； 社会管理体制； 创新； 宁波社区 中图分类号： D035.5 文献标识码： A 文章编号： 1672- 6162 （2010 01- 0067- 06 ）
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改革开放以来， 我国城市基层社会管理体制改 革经历了从单位管理模式向社区治理模式的转变。 在单位制管理模式下， 整个城市社会单位化， 单位 这种模式既 成为国家控制社会的基本单元。然而， 无法适应市场经济与生俱来的竞争与效率， 也无法 解决社会发展过程中出现的种种新问题。 随着经济 体制改革和政治体制改革的不断深化， 加强社会建 设已经成为当前我国经济社会发展一个刻不容缓 中央开始系统地规划社会管 的主题。十六大以来， 理体制改革， 并逐步确立了 “党委领导、 政府负责、 社会协同、 公众参与” 的社会管理格局。 十六届四中 全会和六中全会也一致强调要不断加强社会建设 和社会管理，努力推进社会管理体制的改革创新。 十七大报告再次重申了社会管理体制改革的基本 目标。 社会管理体制的改革与创新主要体现在建构 国家与社会关系转型的新模式， 即基于中国本土经 验探讨国家与公民社会理论范式。 社区作为基层社
收稿日期： 2009－09－22 作者简介： 李慧凤 （1983- ， 吉林延吉人， ） 女， 浙江大学公共管理学院 博士研究生， 研究方向： （地方 政府创新、 ） 治理。

会， 既是人们生活的基本平台， 也是政府行政的神 政府需要全 经末梢。在社会主义市场经济条件下， 面履行经济调节、 市场监管、 社会管理和公共服务 职能。 而事实上， 政府并不是社会管理的唯一主体， 政府开展社会管理， 需要在充分尊重社会自主管理 的基础上进行， 包括社区组织在内， 社会管理具有 就此而论， 社区治理， 特别是社区在地方 多元主体。 公共事务治理中的作用发挥，对于构建党委领导、 政府负责、 社会协同、 公众参与的社会管理新格局， 具有重要意义。

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社会管理体制视角下的社区治理
已有研究多基于社会学视角， 在社区内部考察

社区发展问题。本文试图选取社会管理体制的视 角， 探讨社区治理过程中政府与社会关系转型的新 模式。社区治理是一个动态的过程， 本文选取公民 社会成长与政府职能转型作为分析这一动态发展 过程的两个维度 （见图 1 。公民社会成长与政府职 ） 能转型好比一个系统的两个齿轮， 只有当两个齿轮 契合时， 整个系统才能有效运转， 公民社会成长带 动了政府职能转型， 政府职能转型也促进了公民社

相当成熟 国家社会 共生模式

合作伙伴关系” 等理论， 认为国家与社会存在合作 与互补的关系， 二者是互相形塑的[3，4]。必须指出， 西方的理论是在西方发达民主国家的制度框架下 得出的， 中国的场景是完全不同的文化传统、 政治 体制、 行为模式。 因此， 注意到理论的边界对于分析 诚然， 我国正处于全球化、 现代化和 问题十分重要。 城市化的进程中， 社会组织不断丰富， 公民意识不 民主参与、 社会公正等理念也逐 断提升， 有限政府、 经济与文化中。 但是， 我国的 渐渗透在当前的政治、 社会与国家关系与西方话语体系下的参与合作有 着很大的区别。这种区别体现在两个方面： 第一， 我国的参与并不强调治理主体的平等协 “参与治理的体系中一直存在着中心的和主导 商。 的要素”这就使其治理体系成为 ， “由政府主导以及
[5] 社会力量参与” 的中心—— —边缘结构， 从这点上

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国家社会 合作模式 强 全权全能 强 政府职能转型路径 治理能力 公 民 社 会 成 长 路 径

社会参与 国家模式

国家控制 社会模式

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基本没有

图 1 社区治理的两种路径和四种模式 会的进一步成长； 当两个齿轮无法契合时， 整个系 统也就处于瘫痪状态， 甚至导致分离而崩溃。 （1 国家控制社会模式。国家控制社会表现为 ） “特殊的公共 政府是一个全权全能政府， 国家作为 权力” 凌驾于社会之上，是和人民大众分离的公共 “ 国家支配或覆盖着社会， 国家对社会的渗 权力” ，
[1]

看， 参与治理依然是一个不平等的体系， 公民的参 与热情会因为参与过程中的地位不平等而大大降 低。 第二， 我国的参与治理实际上建立在对组织层 级控制加以默认的前提下， 是对官僚制的层级体系 做出的补救性设计。在实践中， 由于政府是依据官 僚制组织建立起来的， 而官僚制本身就决定了去增 强公众参与的向量在实施上是非常困难的， 政府对 公共空间的开放也建立在官僚制组织模式及其运 “虽然在参与的过程中， 参 行机制条件下， 这导致了 与者可以提出多种不同意见， 从而使决策显得更加 公正和科学， 但最终的决策还是取决于决策者的权
[5] 威， 参与者随着参与过程的结束而回归原位。”

透导致国家全面控制社会， 国家中心主义” “国 “ 和 家主导论” 都是国家控制社会这种模式的不同表 述。 计划经济时期的国家与社会关系是典型的国家 负 控制社会模式。政府作为社会管理的唯一主体， 责所有经济、 政治和社会事务的管理， 公共权力资 源的配置呈单极化，公共权力的运用呈单向性， 即 实行自上而下的垂直式管理； 与此同时， 公民社会 十分弱小， 社会组织基本上没有生长空间， 社会成 员被静态地分为统治者和被统治者， 统治者自上而 下单向性运用权力，而无须被统治者的同意和参 “ 与， 公共权力主要依靠暴力或对稀缺性的权利资 源 （如土地、 资本等 的垄断性占有所获取， ） 而不是
[2] 公共选择的结果。” 这种模式产生于政府依然十

（3 国家与社会合作模式。正是基于对参与治 ） 理的反思与超越， 合作治理成为我国社区发展的方 向和目标。因为合作治理 “以平等主体的自愿行为 打破了公众参与政府过程的中心主义结构” 不仅 ， “ 拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向， 也不 赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义
[6] 取向。” 然而在中国， 合作治理得以实现需要有一

分强大， 而社会发育仍不够成熟的情况下， 它可以 通过政府强制权力推动社区建设， 快速弥补单位制 解体后的管理真空， 但从长远来看， 它不能提供社 封闭的公 区发展的可持续动力， 庞大的管理成本、 共空间、 压抑的行政控制与公民社会逐渐成长壮大 显得格格不入。 （2 社会参与国家模式。 ） 传统观点认为， 国家与 社会是零和博弈的关系。自 20 世纪 90 年代以来， 以米格代尔、 埃文斯、 奥斯特罗姆为代表的学者提 出了 “国家在社会中” 国家与社会共治” 公与私 “ 、 、 “

定的条件。 首先， 新经济组织、 新社会组织和新社会阶层 不断涌现， 使治理主体实现从单一转变为多元，各 “ 种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公 众的认可， 就都可能成为在各个共同层面上的权力
[7] 中心。”

其次， 政府不可能单凭一己之力有效提供公共 一方面， 公共产品的外部 物品， 因此需要社会合作。 性特征， 需要政府提供来规避负外部性； 另一方面，

政府供给具有规模化、 制度化、 整齐划一的特点， 而 政府自上 居民需求往往是琐碎且多样化的。因此， 而下的运作程序不仅不能及时发现需求， 也无法用 刚性的供给机制予以满足。 最后， 公民参与意识提升， 使其对自身利益的 诉求也进一步增强， “国家已不再是垄断专 因此 家技术，也不再独占统治所必需的经济或制度资
[8] 源。”

活动等， 使社区人群的健康意识和自我保健意识明 显提高。 健康教育的初步目的已经达到， 2001 年 如 10 月，街道指导后大街社区成立宁波市首家高血 压俱乐部， 社区内高血压患者和家属以及健康促进 志愿者志愿参加， 俱乐部积极倡导高血压患者自我 参与， 提高高血压患者和家属预防高血压病的相关 知识， 增强自身保健能力。经过 7 年的长足发展和 积极探索， 目前已拥有会员近 500 人。 招宝山街道社区接下来几年的健康教育规划 分为两个阶段： 第一阶段 （2009 年 1 月—2010 年 12 月 ： ） 以招 宝山街道社区卫生服务中心及各社区为主要服务 单位， 以社区人群为主要服务对象， 面上完善健全 健康教育组织网络， 推阵出新， 加大健康教育活动 以 的力度。点上， “一个社区一个健康促进干预主 为出发点， 以社区为单位圈定健康促进干预人 题” 群， 制订健康促进干预方案， 并提供促进干预服务。 第二阶段 （2011 年 1 月—2012 年 12 月 ： ） 以第 一阶段为基础， “一个社区一个健康促进干预主 以 为切入点， 进行社区健康促进干预服务项目的 题” 交流和拓展， 将健康促进干预服务的内容及措施覆 按照健康教育受众特点开展二个 盖街道整个辖区。 层面的健康促进与干预服务： 针对一般人群开展如下工作： ） 健康知识传 （1 播： 开展环境立体宣传， 通过宣传橱窗， 利用社区小 报、 社区图书馆和社区电脑网站、 滚动屏幕等途径 （2 组织健康教育讲座： 依托区健 来传播健康知识。 ） 康教育讲师团、 镇海区心理咨询工作者协会及招宝 山街道健康促进协会，推出菜单式主题讲课服务， 努力做到各社区每月一期健康教育讲座。 ） （3 组织 控烟宣传： 通过健康知识传播途径， 宣传吸烟的危 无烟学校的创建 害性及控烟知识； 开展无烟单位、 活动； 组织公共场所禁烟宣传； 街道医院建立戒烟 门诊， 宣传控烟知识， 指导控烟、 戒烟方法。 ） （4 组织 大型的健康教育活动： 着重从居民日常用油量的控 制入手， 强化居民的健康饮食习惯。 ） （5 建立浙江省 首家健康教育馆：主要以胜利路社区科技馆为阵 地， 整合现有项目， 增添居民体能测试内容， 面向全 体居民开展体能测试活动， 并由招宝山街道健康促 进协会成员定期座诊， 进行针对性的指导。 针对特定人群开展如下工作： ） 慢病干预的 （1 跟踪调查。 ） （2 建立慢病俱乐部， 鼓励、 支持、 引导， （3 组织 开展针对性的健身等健康促进干预活动。 ） 专题讲座： 以各社区为单位， 根据社区圈定的特定
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（4 国家与社会共生模式。 ） “共生” 不同于 “共 治” 共生” “ ， 更强调国家与社会力量的共同增强， 也 强社会。 迈克尔 伯恩哈德认为，民主 · “ 就是强国家、 体制下唯一良好的权力配置就是强国家和强公民
[9] 社会的共存。” 在这种模式中， 一方面， 强国家意

味着国家能力在合理范围内十分有效， 这里的合理 范围是指市场与社会无法有效发挥作用的领域， 如 制度供给 外部性很强的公共产品与公共服务提供、 与法律保障等； 另一方面， 强社会意味着公民社会 不仅能够自主自治， 而且能够防止国家因偶尔出现 国家与社会的关联 的过分自主给社会带来的侵犯。 程度影响国家的有效性， 因此， 在这一模式下， 社会 的强大可以促进国家的有效。 有效的社会管理，不仅强调政府的社会管理， 而且也强调社会的自治管理。 “社区治理”不同于 “在社区的治理”它不是 ， “在完成政府职能之后的 自我治理”不是 ， “政府职能进社区的政策落实力的 ， “由居委会或者民间组织来承接政府 竞争”也不是 在社区的政务” 如果不能走出将社区作为政务单 “ 。 元的思路，只能生成各种政府在社区的治理模式， 而不是实现社区的公民治理。 [10]从这个意义出发， ” 国家和政府应致力于促进公民社会的成长和发育， 致力于提高社会自我组织和自我管理的能力。 培育 强大的能够自我组织和自我管理的公民社会正是 政府社会管理的首要职能， 也是创新社会管理体制 改革的切入点。

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2.1

基于宁波市社区案例研究
以需求为导向、 以项目为载体的服务供给 模式 下文以招宝山街道健康干预与促进项目的案

例来说明以项目为载体的服务供给模式。 招宝山街道社区健康教育工作自 1990 年开展 至今已近 20 年，街道各社区已建立了社区卫生服 务站， 开展了 “六位一体” 的健康跟踪服务， 并对 60 岁以上的老年居民建立了健康档案。 街道还通过创 组织健康教育讲座、 策划健康教育 造支持性环境、

人群的健康要求， 邀请省、 区的健康专家进行针 市、 对性的健康知识讲座。 ） （4 健康食谱推介： 推广后大 街社区高血压俱乐部的干预做法， 以社区为单位组 （5 组织知识竞赛： 受众知识 织健康食谱推介活动。 ）
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需求为驱动的权力和资源分配体制。 招宝山街道社 区开展的一系列项目由招宝山街道健康促进协会 退休教师组成 承接 ） “招宝山街道健康 （退休医生、 服务， 并具体实施； 镇海区健康教 干预与促进项目” 育讲师团及镇海区心理咨询师协会提供健康教育 的师资力量及活动咨询志愿服务； 辖区医疗单位及 专业部门根据区域共建要求及专业工作要求， 积极 参与社区的健康干预促进服务； 招宝山街道卫生服 务中心对各社区的健康干预促进服务项目实行全 程指导和跟踪； 由区爱卫办、 区疾控中心、 招宝山街 道爱卫办及专家对服务项目进行评估。 项目制实际上就是要在自主域的空间中， 形成 融社区自治和社区服务于一体的服务提供方式， 从 而解决整齐划一的公共服务供给模式所无法提供 的个性化服务。 项目具有针对性、 时限性、 精细化和 可评估等特点， 因此更具有可操作性。其实施过程 寻找资源、 组织实施和项目评估等 包括发现需求、 四个环节 （见图 2 。 ）
①需求发现 ②寻求资源 政府和社会组织 及其它社会资源 ③形成项目

竞赛活动 （共性知识与个性知识 及健康教育巡讲 ） 人员的演讲赛等。 上述案例是以需求为导向、 以项目为载体的服 务供给模式的体现， 是从方法论的角度来体现社会 这种 管理体制创新。不同于以往的政府管理， “创 新” 旨在社会自我管理， 是从需求出发的， 而不是从 指令出发的； 是自下而上的服务供给模式， 而不是 招宝山街道社区从社区各类人群不同 自上而下的。 的健康需求出发， 如一般人群和特定人群， 开展了 相应的健康促进与干预服务， 这就克服了传统的自 上而下方法在面对多样化的社会需求时的低效率 性。 因为需求具有内生性。 统一的指标设定和命令 式的布置任务是无法与实际需求对接的， 始终解决 不了需求的分散性与资源集中供应的矛盾， 导致资 以需求为导向改变了 源配置与实际需求的不对称。 以往政府与社区组织间封闭式的机械循环运作模 式， 使居民不再游离于体制外， 而是将其真正纳入 到社会管理中， 成为社会管理的主体。这不仅体现 “人民当家作主” 的本质， 而且也真实反映了居民 了 的参与意愿。 不同于以往的 “以指令为导 “以需求为导向” 向”“以市场为导向”具体区别如表 1 所示。 和 ， 以项目为载体， 是服务供给方从单一主体向多 元主体转变的一个新突破， 体现了多元参与的合作 项目制的核心在于改变政府向社区投入 治理理念。 由内向外的以 资源的决策方式， 形成自下而上的、 表 1 不同导向内涵对比
项目 动力机制 个人假设 组织模式 运作程序 资源配置 政府角色 相互关系 权力分配 评估手段 以指令为导向 政府指令 单位人 科层制 自上而下 由外向内 整齐划一 划桨者 命令服从 统治
政府单一考核

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居民

社区

④服务输送

图 2 项目制服务模式的内在运作机理 以需求为导向、以项目为载体的服务供给模 式， 使社会成员参与公共服务成为可能， 为社会自 我管理能力提升提供了机会。 政府的行为方式不再 是直接干预推动， 也不再是继续延续 “家长式” 的社 会管理模式， 而是在社会公共服务领域中使得非政 府的解决方案成为可能并为其创造可行条件， 从而 形成政府与社会合作治理格局。

以市场为导向 市场效率 经济人 私有制 合同契约 服务外包
市场化、 私有化

以需求为导向 需求信号 社会人 民主制 自下而上 由内向外
多样化、 个性化

2.2

多元合作治理 多元主体的合作治理源于新兴的治理理论， 这

一理论强调权力配置和资源分配。当前， 社区已成 为多元主体博弈的公共空间， 社区生活本质是社区 利益相关者之间的合作伙伴关系，从这个意义上 说， 社区治理实际上是社区利益相关者之间合作治 理社区公共事务的过程。下文以 “81890” 服务平台 的案例来说明多元合作治理模式。 “81890” 是宁波市海曙区政府在 2001 年 8 月 建立的一个市民求助平台， “拨一拨就灵” 是 的谐 音。 服务平台通过热线电话 （81890 和互联网， ） 发挥 占有综合信息资源和具有公信力的优势， 构建起供

导航者 委托代理 管理 利润最大化

服务者 参与合作 治理 群众满意度

需双方互动的诚信服务平台， 为市民提供生活起居 和公共事务相关的服务， 使居民日常生活中的琐碎 不规模的、 个性化的需求演变成巨大的服务流。 的、 运作七年多，产生了良好的社会效益和经济效益， 实现了政府、 企业、 市民的三赢结果。 “81890” 的服 务模型如图 3 所示。
规划方

元合作的治理理念，社会组织与公民参与社区治 理， 打破了传统管理的一元格局， 形成了多元合作 实践表明， 社 治理格局， 推进了社会管理体制创新。 会组织在公共服务中的介入是合作治理得以实现 的重要推动力量。政府通过与社会组织和居民合 作， 吸引社会力量参与， 不仅增加了公共服务供给 的新渠道， 形成了多方位公共服务参与格局， 而且 也大大提高了居民的参与热情， 使他们能够在各方 面参与跟他们利益息息相关的事务决策过程， 这也 社 是中国公民社会在参与中成长的一个重要动力。 区社会组织是伴随着社区功能逐步完善而发展起
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“81891” 服务平台 （核心枢纽 ）

来的一种新型群众组织形式， 这种组织载体是完善 社区民主自治的组织资源。 在培育和发展社区社会
使用方

服务方

组织过程中， 强调政府主导， 并不是强调一种自上 而下的孤立行政性过程， 而在于突出政府主导是一 探索性的发育公民社会的过程。良好公 个有意识、 民社会的发展， 并不见得是在与政府相制衡的情境

图 3 “81890” 服务模型主体图 其中， 规划方为宁波市海曙区人民政府， 负责 公共服务生产的规划、 组织、 融资、 监管，“81890” 即 服务平台的建设方。 服务方为 “81890” 加盟企业、 志愿者、 非营利机 政府机构等， 负责服务生产。 构、 使用者为居民个体、 社会组织、 企业、 政府机 构， 提出服务需求， 协同和监管服务生产。 服务平台是整个 “81890” 公共服务系统的核 心，以信息处理为枢纽会聚以上三类主体的活动， 对接相互的需求与供给， 形成资源共享、 协调、 互动 的公共服务网络。 服务模型具体的运作方式如图 4 所示。 在上述案例中，81890”服务平台的无限包容 “ 性和无限变量将多种选择性发展成为无边界、 无限 选择的服务方式， 而且其效率甚至可以优于政府或 者市场对资源的配置。 “81890” 服务平台体现了多
服务供应

下此消彼长地发展起来， 而是可以在与政府有效合 作条件下发展壮大。

3

中国场景下的社会管理体制创新
中国正处于全球化、现代化和城市化进程中，

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面临着诸多新问题、 新挑战。中国场景下的社会管 理体制创新， 是在政府职能转型和公民社会成长背 景下提出的。 社会管理体制创新首先要以政府职能 我国的社区治理是单位制解体后的产 转型为前提。 物， “首要任务就是为了建立和发展能够填补 它的 ‘单位制’ 解体后的真空， 以及与城市社会其他重要 转型特征相适应的新型城市基层社会的管理和控 制机制。 [11]由于在转型初期， ” 基本上没有民间组织 等第三部门生存的空间，社会自组织能力十分匮 而行政惯性十分强大， “可以利用国家既 因此 乏 [12]， 有的强大行政组织资源迅速构造一个新型的 社 会。 [13]。 ” 但是， 如果再延续传统政府行政职能， 即政 府包揽所有社区事务，只能给政府带来沉重的负 担， 而且政府行政所具有的规模性、 制度性和同一 性等特征也无法有效应对琐碎、 多样化和差异化的

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需求方 市民 需求信息 企业 呼叫 政府机构 社会组织

81890 服务平台 电话热线 互联网 组织服务 生产

服务资源 服务企业 志愿者 政府机构 各种信息

社区公共事务，这都迫切需要政府转换角色定位， 转变行为方式。 然而， 强调政府职能转型， 并不是要剥离政府 职能。社区自治决不是政府管理之外的社会自治， 即有些学者认为的 “政府管理行政事务， 而社区居 民通过自己选举产生的自治组织来管理社区 事
[14] 务。” 这种观点将社区组织看作是一个独立的权

服务质量回访反馈

服务资源整合吸纳

图 4 “81890” 运作模式

利主体， 对社区自治来说有积极的一面， 但它倾向 于政府与社区的对立与分离， 过分强调社区自治组 织的全能化， 认为社区自治组织可以包揽除行政事 务以外的所有公共事务， 这不利于社区治理， 也不
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步履艰难。就此而言， 当下中国场景的特点， 重重、 在 是由过去单位制的意识形态化到去意识形态化。 社区发展参与式的合作治理模式， 推进政府与各种 社会组织、 公民之间的合作互动， 进一步调动居民 的参与热情，使其真正成为公共事务管理的主体， 这在现阶段是适合社会转型过程中社区生活质量 和福利水平的提高的， 这也将是我国社区发展的方 向。 参考文献：
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由于社区公共事务具 符合我国的实践。在实践中， 有复杂性、 分散性和多样性的特征， 任何一个组织 社区治理应当是 都无法包揽所有公共事务。因此， 社区社会组织、 社区成员与政府的合作治理。合作 治理的创新价值在于： 市场与社会多元主体的介入， 为居 第一， 政府、 民琐碎的、 多样化的和非规模的需求的满足提供了 多元化选择和途径， 并使社区问题的非政府解决方 案成为可能， 促进社区稳定； 第二， 社会组织与社区成员的广泛参与， 为社 会资源的激活、 开发、 整合提供了载体。 这些资源在 自我转化、 自我更新， 成为源源 社区内部自我生长、 不断的再生资源； 第三，减轻了社区居委会日常行政工作的压 力， 提高了工作效率； 第四， 打破了社区传统自上而下的行政管理的 模式， 以社区为原生态的自治有了基础土壤和基本 条件； 第五， 提高了居民的参与热情和动力， 让他们 民主地表达意愿， 同时，， 政府也相应地做了回应， 这 正是基层民主能够得以有效开展的关键。 如上述案 例中， 居民热情参与与积极合作了 “健康干预项目” 和 “81890 服务热线”在一定程度上不仅改善了居 ， 民自身的生活质量， 而且也提高了社区的整体福利 水平。 探讨中国特有的社会管理体制， 需要结合中国 场景， 这才能使问题本身有现实意义。中国的社区 建设 “从一开始就是由政府推动的， 所有的政策、 措 施源于政府， 始于政府” ， 它不可能脱离政府而自
[15]

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发地从无序走向有序。推动社区发展的主导在政 社会 府， 引导在政府， 方式方法的选择权也在政府。 有多大权力与政府合作， 主动权也在政府。这在某 种程度上也会制约社会管理体制创新。 如果政府运 用行政权力进行由外向内、自上而下的社会整合， 构建 “纵向到底， 横向到边” 的社会管理体制， 使社 区成为政府活动空间， 而社会组织却游离于社区治 理之外， 它的服务也仅局限于私人领域， 无法进入 公共领域， 它的资源也无法成为政府公共治理的要 素， 那么社区的社会管理和公共服务就会显得捉襟 见肘、 力不从心， 社会管理体制创新也会变得困难

The main task of policy input process is to identify the substance which leads to the rural migrant workers＇ housing problem and analyze the policy constraints from the problem to policy issue． Through the analysis of the constraints in implementation process， this paper explores that the logical starting－point of the rural migrant workers＇ housing problem is not the house quality but the ur－ ban－rural dual institutional structure attached to the household registration system． It finds out that the rural migrant workers＇
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housing problem cannot be input into the central government＇s decision－making range as a good policy issue． Both the housing se－ curity system for rural migrant workers and reformation of urban－rural dual structure are not the best solution to the rural migrant workers＇ housing problem，but as a progressive decision－making the former can help to alleviate the social conflicts；the govern－ ment should formulate a long－term goal of the reform of the household registration system，persist in innovation，and finally incre－ mentally realize the urban－rural integration of housing security． Key words：Period of Institutional Transition；Rural Migrant Workers；Housing Problem；Policy Process Analysis

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（9 Community Governance and Social Management System Innovation ） —— —Case Study of Ningbo City Li Huifeng· · 67 （College of Public Administration，Zhejiang University，Hangzhou，310027，China ） Abstract ID：1672－6162 （2010 01－0067－EA ） Abstract：China＇s current community governance not only requires governments to fulfill their function transformation effectively， but also needs civil society to grow positively and to cooperate with governments effectively． Government transformation and growth of civil society are two key factors in relation to effective governance and further community development，and two important issues of social governance and social system． Based on case study of Ningbo city，the analysis in this paper focuses on three aspects as follows：Demand－oriented and program－based service supply mode，Multi－actors cooperation and Social organization participation in public service． The practice of community governance in Ningbo city indicates the possibility and possible ways of cooperation between government and society，and reflects the proper role and behavior of governments as well as the way and method of society （mainly refers to social organization and individual person，etc． taking part in social governance． Community governance can im－ ） pel social management system innovation in micro perspective and also shows the new relation mode between government and soci－ ety． The precondition of this impulse is government transformation and growth of civil society． Both government and society are two important main actors in social governance，and their cooperation is the core of impulse． Key words：Community Governance；Social Management System；Innovation；Ningbo City

（10 Cross－organization Collaboration in Natural Disaster Management：From the Perspective of Social Vulnerabilities ）
2 Li Xiaoxiang1，，Liu Chunlin1 · · 73

（1.Business School，Nanjing University，Nanjing，210093，China； 2.Management School，Anhui University，Hefei，230039，China ） Abstract ID：1672－6162 （2010 01－0073－EA ） Abstract：Natural events may appear randomly，but their resulting impacts and communities＇ and individuals＇ capacities during response and recovery process are far from random． One of the reasons is that the vulnerabilities affect the impacts of natural dis－ asters． Unbalanced spatial and geographical distribution of resources causes and increases social vulnerabilities，and the vulnera－ bilities affect society＇s capability of exposure，resistance and resilience in disaster management． Therefore，it is important to find out and eliminate these vulnerabilities continuously． This paper puts forwards that cross－organization collaborations can overcome the vulnerabilities which are caused by unbalanced spatial and geographical distribution of resources． Taking earthquakes for exam－ ple，this paper firstly analyzes the relationship between social vulnerabilities and society＇s exposure，resistance and resilience in disaster management and the drawbacks of central－commanding structure of disaster management，and then points out the func－



  本文关键词：社区治理与社会管理体制创新，由笔耕文化传播整理发布。