城市社区流动人口管理体制创新研究——以广东省为例

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2012年3月中期

城市社区流动人口管理体制创新研究——以广东省为例

来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者：唐晓阳 陈雅丽 日期：2012-04-16 11:17:56

　　【摘  要】创新城市社区流动人口管理体制，是当前完善流动人口服务管理的重点领域和重要平台。广东省近年来在社区流动人口管理体制创新方面进行了积极的探索，取得了一定成效，初步实现了流动人口属地化管理、信息化管理、服务型管理、协作型管理。但是，与社会经济发展和人民群众的期望相比，仍然存在着一些问题和不足，因此，需要进一步加强城市社区流动人口管理体制创新，科学配置职能、合理设置机构、明确划分责权、不断完善法制、健全运行机制。
　　【关 键 词】流动人口；社区管理；体制创新
　　【作者简介】唐晓阳（1962— ），男，中共广东省委党校行政学教研部主任、教授；陈雅丽（1977— ），女，中共广东省委党校行政学教研部副教授、博士。
　　【基金项目】本文是中共广东省委党校2011年度重点科研课题“广东省城市社区流动人口管理体制创新研究”的阶段性成果。
　　【中图分类号】D631.42     【文献标识码】A     【文章编号】1003-2606（2012）08-0019-03
　　随着社会结构的转型、经济体制的转轨和城市化进程的加速，流动人口管理已经成为我国社会管理的一项重要内容。据统计，2010年我国流动人口总数已达2.21亿［1］，规模如此巨大的人口流动迁移可谓史无前例。而广东省则是中国流动人口第一大省，现有流动人口3667万人，约占全省实有人口的1/3，约占中国流动人口的1/7［2］，由此带来的社会管理和公共服务问题极为突出。因此，创新流动人口管理体制，促进人口有序流动是广东省当前一项紧迫而重大的战略任务。社区是社会的基本单元，社区人口管理是流动人口管理的最有效方式，，而通过深化社区管理体制改革，完善流动人口服务管理，就成为加强城市流动人口管理的重点领域和重要平台。
　　一、广东省创新城市社区流动人口管理体制的实践探索
　　近年来，广东省各地在流动人口管理方面进行了积极的探索，特别是中山市、东莞市等地实行“积分入户制”，在流动人口服务管理创新方面积累了一些有益的经验。
　　（一）建立社区流动人口管理服务站，基本实现流动人口属地化管理
　　目前，广东省、市、区（县）、街道（乡镇）、居（村）委会五级流动人口管理体系已经基本建成。各级政府成立了相应的流动人口管理机构，自上而下推动流动人口的专业化服务管理，还将城市流动人口管理的重心下移，在社区成立流动人口管理服务站，由社区居委会主任担任站长，社区民警担任副站长，并配备协管力量，建立了一支规范化、职业化的综合协管员队伍，并聘请了一定数量的兼职协管员。例如，东莞市目前已成立32个街道（镇）新莞人服务管理中心和621个社区（村）新莞人服务站，通过新莞人服务站将流动人口服务管理工作延伸到每个社区，为流动人口提供“一站式”服务管理。社区流动人口管理服务站的设立，明确了社区在城市流动人口管理中的主体地位，整合了基层资源，实现了属地化管理。
　　（二）构建社区流动人口管理信息系统，初步实现流动人口信息化管理
　　为了全面、准确地掌握流动人口信息，广东省加强社区流动人口管理信息系统建设。广州、深圳、佛山、东莞、中山等地研发建立了集居住登记、房屋租赁、劳动就业、计划生育、缴税收费等管理服务功能为一体的流动人口和出租屋综

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合管理信息系统。社区流动人口管理服务站设置了专门的信息采集员，对社区中已入住的房屋进行实地走访，掌握社区房屋现状及住户基本情况，对出租屋进行登记备案，并对流动人口进行信息采集，由社区民警、协管员对采集到的信息进行核查并及时录入上传至综合管理信息系统。这一信息系统的建成，实现了流动人口信息“一方采集、多方使用”，不仅明显提升了区域之间、部门之间的信息共享水平，而且为居住证制度的推行、积分入户政策的实施提供了数据支撑，使流动人口服务管理效率大为提高。
　　（三）建设社区流动人口服务体系，初步实现流动人口服务型管理
　　广东省自2010年1月1日起正式施行居住证制度，持有居住证的流动人口可享受多项与当地城市居民同样的“市民待遇”。在社区层面，流动人口可享受免费政策咨询、职业技能培训、职业介绍、就业和失业登记等服务，优生优育、传染病防治、儿童预防接种、妇幼保健等医疗卫生服务，法制教育和法律援助服务，民事纠纷调解服务，以及多种形式的社区文化教育服务。以居住证制度为载体，广东省社区流动人口服务体系初步建成，社区向流动人口提供一些必需的服务和保障，在一定程度上改善了他们的生活状况，为他们创造了一个相对良好的生活环境和社会氛围，从而培养了流动人口的社区认同感和归属感，进而提升了流动人口对当地城市社会的认同度，促进了流动人口的城市融入，实现了寓管理于服务之中。
　　（四）加强社区流动人口合作治理，初步实现流动人口协作型管理
　　社区流动人口管理是一项综合性事务，需要各种社会力量的参与。广东省近年探索加强流动人口多方协作、共同治理，在社区形成了流动人口多元主体合作治理的格局。对于流动人口，从用工单位、出租屋主入手，按照“谁用工谁负责”、“谁出租谁负责”的原则，明确其在流动人口管理方面的责任和义务，促使用工单位、出租屋主主动参与管理，并建立其与社区之间的交流机制，实现工作地、社区、居住地的信息互通、责任共担。与此同时，一些城市还建立了社区流动人口管理联席会议、座谈会和协调会等制度，加强流动人口与街道、社区流动人口管理服务站、用工单位、出租屋主、社区民警、协管员等各方的沟通，协商解决流动人口服务管理中出现的问题和情况，通过多元共治，形成社区流动人口管理的合力。
　　二、当前广东省城市社区流动人口管理体制存在的问题
　　（一）社区流动人口管理的职能配置不科学
　　目前社区在流动人口管理中的主要职责包括信息采集、督促检查、证件办理、情况报告、协助查处、政策宣传等，而服务职能没有得到充分体现。流动人口作为城市社区中的弱势群体，在很多方面需要来自社区的支持和帮助。然而，长期以来，城市社区对于流动人口的管理表现出明显的“重管制、轻服务”倾向，忽视了流动人口正当的权利和服务需求。在就业服务方面，社区流动人口职业培训的力度不够大，针对性的技能培训较少；在社区救助方面，由于流动人口基本被排斥在城市最低生活保障体系之外，因此，在失业或生活陷入困境时，无法从社区得到急需的援助和救济；在子女教育方面，流动人口子女接受义务教育的权利在一些城市社区尚未得到保障；在权益维护方面，社区对流动人口合法权益的保护不够，在流动人口维权方

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面的服务仍很不到位；在法制教育方面，社区对流动人口的法规宣传、法制教育不足，流动人口法律知识匮乏、法制观念淡薄问题突出；在文化服务方面，社区流动人口文化休闲服务依然欠缺，流动人口的文化生活状况不容乐观。社区流动人口管理中服务职能的缺失，导致流动人口服务的供需矛盾凸显。
　　（二）社区流动人口管理的机构设置不合理
　　流动人口管理已经成为基层社会管理最重要的工作内容之一，所涉及的管理机构纷繁复杂。在城市社区，进行流动人口管理的主要机构包括社区流动人口管理服务站、社区居委会、社区警务所等，其中，社区流动人口管理服务站是具体实施流动人口综合性服务管理的机构。社区流动人口管理服务站的正副站长分别由居委会主任和社区民警兼任，因此，协管员承担着对城市基层流动人口的大量日常管理工作。从目前来看，社区流动人口管理服务站在实际运作中面临一些困境。一方面，社区流动人口管理服务站大多依托居委会而建立，而居委会是按照户籍人口的数量设置的，在流动人口高度密集甚至流动人口与户籍人口比例倒挂的社区中，社区流动人口管理服务站和居委会难以担负起流动人口管理的责任。另一方面，政府将流动人口协管员队伍的组建作为一项再就业援助项目，要求在同等条件下，下岗失业人员优先录用，但这些人员普遍不具备有效开展工作所必需的专业知识和技能，同时，由于协管员没有正式编制，工资福利水平较低，难以吸引和留住高素质人才。这些问题使得社区流动人口管理服务站的管理效能受到制约，不能够很好地发挥应有的服务管理职能。
　　（三）社区流动人口管理的职责权限不一致
　　流动人口的现实服务和管理过程中，专业服务和管理机构掌握的管理权力和管理资源的情况千差万别。一直以来，社区流动人口服务管理机构的权责处于高度不对称状态。也就是说，流动人口的服务和管理任务及其责任在不断向基层社区下沉，但是，管理资源和管理权力却长期在中高层停滞和盘旋。首先，在巨量的工作压力下，街镇会把流动人口服务管理的工作任务继续下沉到社区，而自身继续扮演协调者的角色。为了弥补行政执法编制不足的问题，各街镇通常采用雇员或者早期的合同工形式招聘协管员协助社区的工作。例如，2010年中山市基层流动人口和出租屋管理服务站共有235个，专兼职协管员共有3215人。这样最终形成了一种非国家行政机构承担具体行政管理业务，非国家公职人员承担政策执行责任的治理状况。其次，在流动人口管理和信息收集过程中，社区没有处罚权和强制执行权。当发现社区流动人口中的违法违规情况时，社区组织并没有处理的权力，只能向有关部门通报，而相关执法部门会因为编制紧张和不在一线等现实情况，而失去有效及时执法的机会，从而造成举证难、管理难，管理者没有执法权、有执法权部门不在一线的尴尬情况。
　　（四）社区流动人口管理的法规制度不健全
　　完善、权威的法规制度是社区流动人口管理的重要保证。近年来，出于流动人口形势的迫切要求，广东省制定了《广东省流动人口服务管理条例》等一系列法规，各级政府也出台了有关流动人口服务管理的配套政策措施。例如，广州市颁布了《广州市流动人员管理规定》、《广州市房屋租赁管理规定》等，其中许多内容涉及社区流动人口管理。但是，由于各种原因，目前广东省有关

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区流动人口服务管理的法规制度还不够健全。部分政策法规颁布之后，并没有及时出台配套的实施细则，导致政策缺乏可操作性，政策执行者难以找到有效的实际工作办法，使政策规定流于形式；另有部分政策法规虽然较为明晰，但缺乏权威性，造成有些政策执行不力、不到位，甚至不执行的问题；此外还存在着法规打架、法规滞后等许多问题，增加了社区流动人口管理工作的难度。
　　（五）社区流动人口管理的运行机制不顺畅
　　城市社区流动人口管理中仍存在着一些瓶颈性问题，从具体管理实践来看，多元参与、资源共享、紧密配合、相互支持的运行机制尚未理顺。社区流动人口服务管理过程中，多元主体之间的互动与协作非常重要，管理效能在很大程度上取决于多主体之间的整合水平，而目前参与城市社区流动人口管理的多元主体之间的协作机制仍不顺畅。突出表现为：其一，社区流动人口管理信息系统与各职能部门的管理系统之间未能完全兼容。由于政府各职能部门如公安、计生、民政、劳动、社保、卫生等都根据本部门工作需要分别建起了有关人口管理的信息系统，开展就其责权范围内的人口管理和服务工作，因此很多职能部门没有使用社区流动人口管理信息系统，各部门向社区下发了兼容性能较差、技术标准各不相同的社区管理软件，不断地重复采集大量相同的数据，而这些管理系统之间缺乏有效的联系机制，有关社区流动人口的信息数据未能实时共享。其二，社区流动人口管理缺乏广泛的社会参与，流动人口自身参与度较低。尽管多元主体合作治理的格局已初步形成，但是参与社区流动人口服务管理的社会组织数量很少，社会组织与社区之间没有建立起相互合作的关系。另外，社区流动人口管理中缺乏流动人口自治组织的参与，导致流动人口虽然生活在城市社区之中，却无法参与城市社区的管理，对于与切身利益密切相关的决策缺乏话语权，社区自治作为流动人口服务管理重要机制的作用尚未得到充分发挥。
　　三、创新广东省城市社区流动人口管理体制的对策建议
　　（一）科学配置社区流动人口管理的职能
　　创新社区流动人口管理体制，必须加快更新管理理念，深刻认识到“管理就是服务”，在此基础上强化社区流动人口服务职能，实现社区流动人口管理职能的科学配置。近年来，广东省各级政府陆续出台了一系列惠及流动人口、旨在给予其市民化待遇的政策文件，而这些政策的落脚点在社区，因此，社区应重视流动人口的各项服务需求，加强和完善社区流动人口服务。具体而言，社区要加强对流动人口的职业技术培训，提高流动人口就业能力；完善流动人口社区救助机制，为生活困难的流动人口及家庭提供适当的帮扶；积极帮助流动人口与社区内学校进行沟通，协调解决流动人口子女入学问题；健全社区流动人口权益保护机制，为流动人口维护合法权益提供支持；多措并举开展社区流动人口法制宣传教育，提高流动人口遵守法律法规的意识；组织开展各种形式的社区文化娱乐休闲活动，使流动人口的文化需求得到满足。服务就是最好的管理，只有充分发挥社区的服务职能，为流动人口提供高质量的社区服务，在社区中形成关心和善待流动人口的良好氛围，才能使流动人口与城市社区居民结成真正意义上的“社区共同体”。
　　（二）合理设置社区流动人口管理的机构
　　完善社区流动人口

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管理，必须依靠合理规范的组织机构和稳定高效的管理队伍。针对目前社区流动人口管理在实际运作中面临的困境，应重点加强社区流动人口管理服务站和居委会建设。由于社区流动人口管理服务站依托于居委会，因此，应根据社区实际居住人口重新划分社区，合理设定居委会的规模和人员编制，强化经费保障，探索推进社区实有人口管理。在“以人为本”和“居住地管理”理念的指导下，将户籍、非户籍人员等在城市社区居住的人员统一纳入社区人口管理系统，达到社区实有人口服务管理工作全覆盖。对于社区流动人口协管员队伍，应严格招聘录用，加强业务素质培训，并将其纳入当地政府的财政预算，逐步提高协管员的福利待遇，以保证协管员队伍的稳定。机构的合理设置，人员的有效配备，将为城市社区流动人口服务管理创造一个良好的平台。
　　（三）明确划分社区流动人口管理的责权
　　根据流动人口管理体制的运行状况，地方政府应该尽快启动针对基层管理机构的权限和责任的改革计划，使流动人口服务和管理责任在向社区下沉的同时保证管理权限和执法资源的有效下沉。首先，流动人口的服务和管理权限应该由市和区向街镇一级政府逐步让渡，流动人口协管员队伍管理的权限下放到街镇，由社区进行日常管理，并由街镇、社区共同考核。其次，推进城管执法进社区，将城管执法队员编入社区工作队伍，在社区流动人口管理中实行执法队员与协管员联动，建立常态化的流动人口综合管理机制，全方位、多角度地将执法工作延伸到社区。这将为社区流动人口的日常管理提供执法支援保障，使城管部门和社区在流动人口管理上实现无缝对接，有利于快速、及时地处理社区流动人口中出现的问题，查处纠正各类违法违规行为，加大社区流动人口管理的执法力度，提高执法效率。
　　（四）不断完善社区流动人口管理的法制
　　法规制度建设是社区流动人口管理的当务之急。政府部门应尽快健全和完善相关政策和法规，对社区流动人口管理提供必要的支持，并进行有效的监督。首先，要对现有的有关社区流动人口服务管理的法规制度进行清理，该修改的要及时修改，该废除的要及时废除。其次，各级政府部门应加快制定社区流动人口管理的法规制度，根据本地的实际情况，因地制宜地制定各种切实可行的政策法规及与之相配套的实施细则，增强政策法规的可操作性。再次，要通过相应的法规制度建设明确社区流动人口管理的重要地位，加大相关政策规定的执行力度，使有利于社区流动人口管理的各项政策法规落到实处，真正做到有法可依、有章可循，同时约束各类不规范行为，不断完善社区流动人口服务管理法制。
　　（五）健全社区流动人口管理的运行机制
　　进行社区流动人口管理机制创新，是当前解决城市流动人口管理问题的基本途径。社区流动人口服务管理是一项系统工程，不仅需要多元主体的参与，还需要将其有机整合起来，实现各主体之间的沟通、协调与合作，因此应健全多元主体之间的协作机制。具体而言，现阶段应着重从以下两个方面做起：一是整合现有的信息系统，打造高效的资源共享平台。信息管理是社区流动人口管理的重要基础，应在统一技术标准的原则下，提升各部门与社区流动人口信息系统的兼容性，建立完善的流动人口信息采集、更新、交换和共享机制，从而打破信息壁垒，实现多部门

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的互联互通、信息实时共享。二是推动社会组织参与社区流动人口管理，引导流动人口自治管理。应积极培育和发展社区服务类社会组织，健全政府购买服务机制，推进社会组织与社区之间的交流与合作，提高社会组织在社区流动人口服务管理中的参与度。同时，应鼓励和引导社区流动人口自治管理，提升流动人口的组织化程度，增加流动人口的话语权，畅通参与渠道，实现流动人口参与式管理。可以探索发挥流动人口中精英人物的作用，建立多样化的流动人口自治组织，开展维护治安、扶贫帮困、调解纠纷、法律维权、文化服务等活动，提高流动人口自我组织、自我服务和自我管理能力，建立流动人口社区自治管理新模式。
　　参考文献：
　　［1］李晓宏.《中国流动人口发展报告2011》发布［N］.人民日报，2011-10-10.
　　［2］王鹤.广东流动人口存在六大特征［N］.广州日报，2011-08-03.
　　责任编辑 王秀芳 
　　E－mail：ldkxwxf@163.com 
　　电  话：0371 - 63926290 

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