基于SWOT模型下的包头市城市基础设施投融资发展战略研究

【摘要】 城市基础设施(urban infrastructure)是一座城市为了正常进行一切社会活动和经济活动而建设的各种类型设施的总称,它是衡量一座城市是否达到社会效益、经济效益、环境效益的必要条件之一。城市基础设施建设不仅代表一个城市广大人民群众物质生活水平的保障和基础,而且是当今社会生活和生产的顺利进行的必要条件。目前,包头市由于地理位置和历史原因,在城市基础设施仍存在融资渠道单一、资金缺口较大、融资平台尚不规范、融资结构失衡、历史欠账较多等诸多问题。为了包头市城市基础设施建设健康快速发展,城市基础设施建设融资体系逐渐完善,本文对内蒙古包头市城市基础设施建设相关问题进行梳理,以及对城建中的融资发展模式进行深入的研究和探讨,通过对内蒙古包头市城市基础设施投融资发展现状进行SWOT分析,对包头市城市基础设施投融资中竞争优势(strength)、竞争劣势(weakness)、机会(opportunity)和威胁(threat)等四个方面进行科学系统的整理,将包头市城市基础设施投融资发展战略的内部资源、外部环境有机地结合起来,为包头市城市基础设施投融资可持续发展提供具有价值的参考建议和现实依据。从研究中得出：第一,包头市城市基础设施投融资体制的变迁共经历了四个发展阶段,目前其发展特征为：新的包头市的融资平台公司,为城建项目获取了大量的资金,债务负担迅速增加。但是很多公司出现企业负债率管理失控,挪用贷款、多头贷款、担保不规范等问题影响了包头市城市基础设施建设和投融资体制的快速发展。第二,包头市城市基础设施融资渠道狭窄,过度依靠财政拨款和以财政为担保银行贷款,大多数城市基础设施建设如城市绿化、教育等专项资金直接融资较少,基本通过间接融资(银行贷款)来解决。第三,包头市城市基础设施管理滞后,管理和经营没有做到“政企分离”。包头市发展投资公司还没有管理的权力,只是政府决策的执行者和资本的筹集者。政府的投资预算中缺少法律约束和民主监督,使得预算总数超过估算、概算、决算。第四,包头市良好的经济环境、优越的地理环境、城市荣誉与国内外兄弟城市的友好关系,这无疑会给私营资本、外国资本、民间资本介入到包头市城市基础设施建设,起到一定的促进作用。第五,制约包头市城市基础设施投融资发展的首要因素是行业的体制因素,不规范的融资制度也是制约包头市城市基础设施投融资发展的重要因素。第六,国家西部大开发战略和相关城市基础设施投融资的政策,有利于包头市城市基础设施投融资的改革和发展。第七,我国城市基础设施投融资体制法律系统的不完善和定价机制方面的不规范,这是影响包头市城市基础设施投融资的改革和发展的重要因素。 

1引言

1.1选题依据和意义

城市基础设旅是一座城市为了正常进行一切社会活动和经济活动而建设的各种类型设施的总称，它是城市发展和生存所必须具备的一定社会性基础设施和工程性基础设施的总称。它是衡量一座城市是否达到社会效益、经济效益、环境效益的必要条件之一，城市基础设施对其生产单位特别重要。城市基袖设施建设不仅代表一个城市广大人民群众物质生活水平的保障和基础，而且是当今社会生活和生产顺利进行的必要条件。城市基础设施建设投融资改革，最早追溯于上世纪70年代中期，美国、英国、法国等发达资本主义国家掀起了一场经济体制和城市基础设施投融资模式的改革，这次变革将原有政府主导的“一元化垄断性”经营体制和投资模式转变为政府和市场各类资本多元化竞争性”经营体制和“共同参与”的投融资模式，这次改革不仅提高了城市建设项目资金的筹措效率和城市建设的速度，而且减少了政府长期以来的财政压力。

内蒙古自治区包头市位于黄河上游和潮海经济区资源富集区交汇处，这里曾经是晋商旅蒙交往的前沿，也是农耕民族与游牧民族交易之地。包头市作为内蒙古自治区最大的城市，是全区的工业中心和制造业中心，人均收入居内蒙古首位。同时作为中国的新型二线城市，是连接我国西北地区与华此地区的重要经济中心，其突出的经济实力和工业地位，被誉为“草原钢城’’。上世纪90年代以前，包头和我国其他城市一样，政府部门包揽了所有城市基础设施建设，以统一集中的“计划经济”投融资体制模式为主。城建部门只是政府投资的实施者，项目资金来源单一，导致了城市基础建设项目的管理、投资、还贷、经营等各环节相互脱节，资金流动性较差，重复建设率高。城市基础设施建设项目资金的普遍使用率低下，资金不足主要依靠申请财政拨款，造成大量的资金、人力和物力的浪费。随着改革开放的不断深入，包头市经济发展日新月异。在2012年，包头市在“中国城市竞争力蓝皮书”中增长速度列第2位，城市综合排名25位。但目前城市基础设施建设水平还不能满足人民群众的要求，以及社会、文化、经济的发展。

1.2研究思路和论文结构

本文在理论结合实践的基础上，对包头市城市基础设施建设发展历史和城市基棚设旅建设融资发展模式进行研究。

2文献综述

截止到2014年7月底，笔者通过查阅中国期刊网、中文科技期刊数据库、浙江大学图书信，以及百度百科、谷歌学术等互联网搜索引擎，以城建投融资“为关键词，共检索到文献资料42729篇。根据本研究的需要将这些资料进行分类、稀选、统计和归档，发现前人对城市基础设施建设融资”的研究内容主要涉及三个方面：第一，关于城市基袖设施建设融资的国外文献综述。第二，关于城市基础设施建设融资的国内文献综述。第三，关于城市基础设施建设融资的国内区域文献综述。

2.1关于城市基础设施建设融资的国外文献综述

国外城市基础设施建设历史和相关融资发展时间较长，，很多国外经济学领域专家和学者对城市基础设施建设的概念，城市基袖设旋建设融资模式和方式进行了大量的研究，这些先进的理论成果无疑对构建我国城市基础设施建设融资体系提供了良好的经验。

第二次世界大战后，一些欧洲国家很多城市的基袖设施都遭到严重破坏，这些国家的城市基袖设施都需重新建设，以恢复国民的日常生活和生产。对此，一些经济学家提出了各自的经典理论，罗森斯坦罗丹的“大推进”理论和罗根纳纳克斯的贫困恶性循环”理论普遍认为：国民经济发展和城市基础设施建设的初期，对于在“初始规模配置的集聚性和“不可分性’’，政府部门必须集中精力投入大量资金用于基础设施建设。因为城市基础设施投资短时间内投入资金很难全部收回，加之周转周期较长和社会非直接资本的不可逆性，所以必须在第一时间先于其他项目的生产投资。大规模地和全面地在国民经济各个部门进行投资，是经济落后的国家实行经济平衡增长和摆脱贫困恶性循环的必经之路。

在社会基础设施重建的背景下，由于二战原因，很多国家自身的经济体系已被破坏，所以研究关于资金的来源和分配的研究也随之展开。斯特里顿、乔德赫里、罗森斯坦罗丹、赫希曼、纳克斯等人分别在自己的代表作里谈到了社会基础设施资金的筹资方式和社会资本的分配等理论。美国学者罗根纳纳克斯在1953年就指出：社会资本的投资应该是按照生产部门需求收入弹性和产品的需求价格弹性来进行分配的，而不是将社会资金平均地分配到每个部门。同理，城市基轴设施重建，应该按照项目的重要性进行合理分配。重要的城市基础设施应当分配较多的资金，罗根纳纳克斯的项目资金分配理论是对城市基础设施融资方式的最早探索。

2.2关于城市基袖设施建设融资的国内文献综述

我国经济学界对城市基础设施建设投融资等问题研究起步较晚，研究方向和焦点最早由对城建理论展开研究（如基础设施、市场化、特许经营等问题），经过探索逐渐过渡到PPP、BOT、PFI、TOT等城建投融资模式的研究。随着理论和实践的不断深入，在政策环境、历史发展、管理制度方面我国和欧美国家还存在着很多差异，因此我国学者根据国情提出了很多针对性的建议和措施，为建立和完善我国城市建设投融资体系提供改革思路。

上世纪80年代初期，我国经济学者毛立本、钱家骏等开始对城市基础设施建设模式进行系统研究，将“基础结构”概念引入我囯经济学领域。我国一些经济学学者认为：人们对城市基础设施建设不够重视，主要原因是基础设施对经济增长的贡献很难用数字衡量。所以，正是由于基础设施这个原因和特征，我国学者把基础设施作为一个独立研究对象进行考察，长期实践证明城市基础设施建设对经济发展和增长具有重要的作用。

到了上世纪90年代初期，我国经济快速增长和落后城市基础设旅之间的矛盾曰益凸显，经济学界很多学者开始将理论研究的重心放在基础设施制约经济发展的因素和对策，并提出了很多有针对性的措施和建议。在1990年，经济学者樊纲首次论述我国城市基础设施的影响因素和危害，并对此提出了相关的改革意见。在1995年，王辰在其代表作中指出影响我国城市基础设施建设的原因，主要包括：第一，我国市场机制的不健全和政府管理的低效率是我国城建改革发展的主要矛盾。第二，生产能力的经济技术障碍和需求压力是基础设施自身制约因素。第三，城市发展战略和比价关系是经济体制上的深层牵制。文章最后指出：我国经济发展被迫进行调整和经济增长难以为继，其最终原因是我国经济运行中落后基础产业建设所致。刘立峰提出了在我国不同历史时期，合理投资城市基础设施建设的判断方法，以及揭示了我国经济增长、产业结构升级、基础设施投资结构变动三者之间的联系。刘德顺和李伯溪从我国城市基础设施建设不同区域经济差异出发，发现企业选址的基础设施类型和生产过程是影响地区收入的重要原因。我国学者赵坚通过在直接生产活动与社会间接投资之间结构效率关系定量描述，并通过对二者关系建模提出了我国城建改革的思路，并且认为城市基础设施的建设对该区域经济增长有促进作用。

3城市基础设施投融资相关概念及内容的概述........15

3.1城市基础设施的概念........15

3.2城市基础设施的性质与特征.......16

4包头市城市基础设施投融资体制发展现状及存在的问题.......19

4.1包头市城市基础设施发展历史及投融资体制的回顾.......19

4.2包头市城市基础设施投融资体制中存在的问题........22

5包头市城市基础设施投融资体制的SWOT分析......25

5.1包头市城市基础设施投融资发展的优势......26

5.2包头市城市基础设施投融资发展的劣势.....27

6包头市城市基袖设施投融资发展战略的再思考

6.1包头市城市基础设施投融资发展SO战略

如上述所知，包头市在2009至2013年地方财政收入连续增长，以及国家在“十二五”规划中的西部大开发战略，这些条件都有利于包头市城市基础设施投融资发展。在此基础上，包头市政府必须适当的加大城市基础设施投融资的力度。众所周知，城市基础设施某些领域属于非营利性和公益性的项目，在我国资本市场尚未成熟的情况下，包头市政府必须履行在城市基础设施建设中的主导作用和职责，由政府投资直接来弥补民间资本的不足，做好“示范”和“引导”作用。包头市政府应积极向自治区和中央财政部门申请一定数量的城市建设专项基金并且每年增加一定的比例，保证包头市城市基础设施建设的顺利进行。在上世纪20年代的美国就将各种汽车税作为修建公路专项基金，所以从长期观察，对现有税收制度进行调整是包头市城市基础设施建设投融资体制改革的必然选择。

其次，包头市要拓宽城市基础设施的收入渠道，完善相应的税收制度和体系。我国法律明文规定地方政府公益事业的附加税、城市建设税必须用于地方城市基础设施建设。随着我国经济的发展，这种税种自身存在征收方式不合理、税基不科学、收费不合理等现象，已经不适合现代社会的发展要求。所以，包头市政府必须适应当今社会的发展趋势，对一些公益性质的建设税、征收方式、税基、税率进行改革和创新。包头市政府必须对现有的税收制度进行改革，对一些大型的基础设施建设项目设立新的税种，取消一些不合理的税收项目。另一方面，包头市政府短时间内不可能在税收方面有大幅度增长，通过出售和转让土地使用权可以有效的弥补城市基础设施建设的资金不足。因为对于包头市这一类型的新型二线城市，地方土地是可以直接控制、增值潜力最大、数量最多的国有资产。包头市政府可以开发石拐棚户区、稀土高新区、南梁棚户区等闲置和废弃的土地，以及对一些面临破产的企业进行土地回购等方式进行土地储备。在城镇化不断扩大情况下，对这些土地进行第二次开发使得原有土地升值，将出售土地的资金用于城市基础设施建设。

7结论与建议

7.1结论

第一，包头市城市基础设施投融资体制的变迁共经历了四个发展阶段，目前其发展特征为：新的包头市的融资平台公司，为城建项目获取了大量的资金，债务负担迅速增加但是很多公司出现企业负债率管理失控，挪用贷款、多头贷款、担保不规范等问题影响了包头市城市基础设施建设和投融资体制的快速发展。

第二，包头市城市基础设施融资渠道狭窄，过度依靠财政拨款和以财政为担保银行贷款，大多数城市基础设施建设如城市绿化、教育等专项资金直接融资较少，基本通过间接融资（银行贷款）来解决。

第三，包头市城市基础设施管理滞后，管理和经营没有做到“政企分离”。包头市城建发展投资公司还没有管理的权力，只是政府决策的执行者和资本的筹集者。政府的投资预算中缺少法律约束和民主监督，使得预算总数超过估算、概算、决算。

第四，包头市良好的经济环境、优越的地理环境、城市荣誉与国内外兄弟城市的友好关系，这无疑会给私营资本、外国资本、民间资本介入到包头市城市基础设施建设，起到一定的促进作用。

第五，制约包头市城市基础设施投融资发展的首要因素是行业的体制因素，不规范的融资制度也是制约包头市城市基础设施投融资发展的重要因素。

第六，国家西部大开发战略和相关城市基础设施投融资的政策，有利于包头市城市基础设施投融资的改革和发展。

第七，我国城市基础设施投融资体制法律系统的不完善和定价机制方面的不规范，这是影响包头市城市基础设施投融资的改革和发展的重要因素。

参考文献（略）