中国全球基金艾滋病项目评估研究

发布时间：2018-11-23 09:07

【摘要】：背景全球基金是由政府、民间团体、私营部门及受影响社团组成,代表着一种国际卫生融资的新途径。中国分别于2003、2004、2005、2006、2008和2009年成功申请到全球基金第三轮、第四轮、第五轮、第六轮、第八轮和滚动整合项目,并于2004年9月开始实施,到2013年12月全面结束。为了对中国全球基金艾滋病项目十年的工作进行评估,安徽医科大学作为第三方独立评估机构,承担了项目的终期评估任务。目的确定全球基金艾滋病项目目标实现的程度,以及对中国艾滋病防治工作的作用和影响；总结全球基金艾滋病项目取得的经验,为中国艾滋病防治工作更加有效的开展提供借鉴。方法1.数据收集方法(1)现有资料的收集项目资料主要来源于国家项目办,由评估组列出所需资料清单,提交国家项目办负责提供。对于非项目资料主要来源于网络搜索和相关机构提供;其他重要资料和参考资料由评估组列出所需资料清单,提交国家项目办,由国家项目办协调相关机构帮助收集。(2)专题调查本次现场调查选取了安徽省、四川省、云南省、黑龙江省、湖北省、浙江省和上海市,每个省选择两个项目市,每个市选择1-2个项目县,共收集了7省、12个地级市和20个县的现场资料。调查对象包括国家、省、市和县级卫生行政部门相关负责人员(34人)、各级CDC相关人员(47人)、各级项目办主管(84人)和财务主管(29人)、性艾协会或学会负责人(6人)、各社会组织相关负责人(34人)、高危人群干预外展人员和同伴教育员(132人)、流动人群干预外展人员和同伴教育员(27人)。现场调查的方式有小组座谈(53场,258人)、关键知情人深入访谈(135人)和小样本快速问卷调查(31份)。2.数据分析方法数据分析方法包括顺序内涵分解法、文献分析法、比较分析法、关联分析法、定量和定性分析法等。评估结果如下：评估结果1.项目实施符合项目设计要求(1)项目能够按计划建立完善的组织机构和管理机制,并按计划开展项目管理活动；(2)项目到账经费共3.24亿美元,各轮项目经费投入及使用情况正常,虽然2011年RCC项目因受停款影响其实施计划有所调整,但到账经费执行率未受影响,经费执行率为99.1%；(3)项目基本完成了预期的目标值,各轮项目总共设定了81个指标,其中73个指标达到或超过了预期目标,8个指标(2009年第四轮、五轮和六轮的7个指标,以及2012年RCC项目的1个指标)未完成预期目标,但仅涉及男男性行为人群和注射吸毒人群指标,可能与预期值设置偏高有关；(4)RCC项目制定的“有效整合资源、促进全社会广泛参与、建立可持续性发展机制和以目标人群为中心”4个实施原则得到了全面的贯彻实施；(5)来自全球基金总监察长办公室(O1G)的“诊断性评估”、全球基金秘书处根据定期“项目进展报告和拨款申请报告(PUDR)”的各期评分结果,以及此次现场评估采用的“项目活动实施效果的快速评估”3个方面的证据表明,项目实施效果良好。据此认为：项目设计科学可行,项目实施合理有效,符合项目预期设计要求。2.项目对中国艾滋病防治工作发挥的作用(1)项目规划设计符合“中国遏制与防治艾滋病行动计划”工作需要评估显示,项目计划与中国三个“艾滋病防治五年行动计划”有较好的关联性,如第三轮和第四轮项目计划与第一个五年行动计划中的5个工作指标都有关联；第三、四、五和六轮项目与第二个五年行动计划提出的8个目标中的6个目标有关联等。(2)项目经费投入对中国艾滋病防治资源起到重要补充作用具体体现在：①2004年-2013年间,项目到账总经费3.24亿美元,其中在抗病毒治疗、高危人群干预、社会组织参与和流动人群干预领域投入经费分别为5530万美元、6380万美元、4740万美元和人民币4627万元；②在项目投入与国家财政投入的横向比较中,2005年—2012年项目投入所占比例是15.19%,比例最高的是2007年,达到28.16%；③2012年中国艾滋病防治经费中来自国际资金总计48366.0万元,其中全球基金投入40535.7万元,所占比例高达83.81%。评估表明,项目经费投入对中国艾滋病防治资源起到重要补充作用。(3)项目推动了中国特定时期艾滋病防治工作的开展各轮项目在立项之初就已经考虑到中国特定时期艾滋病防治的需要,各轮项目在中国的关键时刻、优先领域、特殊地区和重点人群的及时立项和投入,对中国全面深入开展艾滋病防治工作起到了积极的推动作用。如2004年第三轮项目的及时投入,有效解决了中国中部7省治疗经费的急需,以及二线药和儿童药缺乏的难题；2005年第四轮瞄准中国重点地区和重点人群,针对中国7个高流行省份的注射吸毒和暗娟人群开展干预工作,搭建了美沙酮维持治疗门诊、自愿咨询检测点、针具交换点等干预／服务平台,营造了良好的高危人群干预工作氛围；2006年第五轮针对中国经性传播艾滋病比例不断上升,将重点转向中国低流行地区的暗娼和男男性行为人群,首次在中国大规模的促进非政府组织参与,在许多地区填补了男男性行为干预工作的空白；第六轮对社会组织参与的专门投入,有效带动了国家和项目省配套经费投入,开创了社会组织独立申报项目的先例；RCC项目开创了艾滋病资源整合先例,建立了省级工作计划和预算制定模式,搭建了社会组织参与的平台,探索流动人群艾滋病防治政策、防治策略和服务体系建设等。(4)项目实施对中国艾滋病防治重点领域发挥了的重要作用在抗病毒与关怀领域：项目投入5530万美元,支持建立了艾滋病治疗体系、关怀与支持体系、药品采购和管理体系；帮助国家耐药监测系统和实验室网络建设等。截止2008年底,三轮累计治疗31284人,占全国累计治疗人数的54.6%,儿童累计治疗794人,占全国儿童累计治疗人数的63.5%,第四轮28358人接受抗病毒治疗,26000人接受抗机会性感染治疗,52736名感染者/病人接受关怀支持服务,“接受抗病毒治疗12个月后仍存活的病人比例”从2003年的70.0%上升到2009年的84.6%。第六轮社区组织对11622名PLWHA和2659名受影响儿童实施了关爱与支持活动。RCC项目支持167837名成人和2818名儿童接受抗病毒治疗,“艾滋病病毒感染者、病人及其家庭获得关怀、支持和服务的比例”从2008年的46.4%,上升到2012年的85.4%,提高了39个百分点。在高危人群干预领域：项目投入6380万美元,支持基层机构和社区组织的参与,扩大了干预队伍,提高了干预覆盖面和工作质量,探索了干预单位成本测算和“购买服务”模式,推动了MSM人群干预工作的全面深入展开。如第三轮艾滋病干预服务在暗娼中的覆盖率达到了97.6%；第四轮为45276名吸毒者提供美沙酮维持治疗,为147899名注射吸毒者提供针具交换、196980名暗娼接受外展服务和同伴教育, “暗娟最近一次发生商业性行为时使用安全套的比例”从2005年的64.7%上升到2009年的87.9%；第五轮2000781人接受干预服务,74659人接受性病服务,“男男性行为人群最近一次肛交性行为安全套使用率”和“暗娼人群最近一次商业性行为安全套使用率”分别从2007年的66.7%和77.2%,上升到2009年的80.6%和90.0%；第六轮社区组织参与干预暗娼和嫖客、MSM人群和IDU人群分别为242650人、66095人和39599人,“男性在最近一次与男性性伴发生性行为时使用安全套的比例”和“暗娟人群最近一次商业性行为安全套使用率”分别从2006年的54.9%和59.7%,上升到2009年的68.7%和84.7%；RCC项目月均干预暗娼、男男性行为者和静脉吸毒者分别为62.5万人、25万人和41万人,暗娼、男男性行为者和静脉吸毒者最近一次性行为时安全套使用率分别从2008年的80.3%、73.8%和35.40%,上升到2012年的87.4%、74.6%和54.9%。在社区组织参与领域：项目投入4740万美元,各轮项目涉及CBO参与的20个指标均超额完成预期目标。其作用一是带动了各级财政投入：2008和2009年国家配套经费566万元,项目省共配套864.77万元；二是推动了CBO的广泛参与,提高了防治覆盖面和有效性；三是锻炼了各级协会/学会项目管理的能力,提升了CBO的能力建设和组织的发展；四是探索了不同的CBO参与的管理模式和参与工作机制。各轮项目支持的CBO机构数和项目数分别为2473和3184；2012年CBO共完成CSW、MSM和IDU三类人群HIV检测84074人,为感染者/病人提供CD4检测57098人,2013年CBO干预服务覆盖CSW、MSM和IDU三类人群分别为101268人、433722人和63789人,为159448名感染者/病人提供关怀与支持服务。在流动人群干预领域：RCC项目投入人民币4627万元,专款专项用于流动人群干预工作,2010年和2012年,项目流动人群干预4094198人。其作用一是提高了政府对流动人群干预工作的重视,补充了国家哨点监测在流动人口中的建立；二是促进了流动人群相关管理部门的合作,促进了工作场所制定艾滋病防治计划,建立工作机制；三是探索了流动人群干预工作模式,干预覆盖面由2009年的11.9%上升到2012年的24.6%；四是项目地区流动人群艾滋病知识和行为有所提高,7个省21个市流动人口最近一次商业性行为时安全套的使用率由2010年的64.1%上升到2012年的74.4%。(5)项目对中国艾滋病防治成效做出了贡献项目实施期间中国艾滋病防治工作取得了显著进展,关联分析显示,中国成效的取得与全球基金项目在中国的投入资金最大、时间最长、覆盖最广和领域最全密切相关。项目从2004年支持7个省,逐步扩展到14个省、21个省,到2010年扩大到支持全国31个省,不仅有效推动了项目地区艾滋病防治工作的开展,而且各轮项目指标的完成和目标的实现其实就是中国艾滋病防治工作的一部分。3.项目对中国艾滋病防治工作产生的影响(1)“资源整合”理念为提高艾滋病防治资源使用效率提供了思路。一是项目进行自身各轮次之间的滚动整合；二是项目与各级政府财政投入和国际项目投入进行整合；三是项目从计划和预算入手,支持各省对各种来源的艾滋病防治经费进行统筹安排和合理规划。通过项目“资源整合”,保证了艾滋病防治资源的合理配置和使用效率。(2)广泛的社会组织参与为艾滋病防治的可持续发展奠定了基础。通过项目实施,社区组织参与的优势已得到政府各部门的广泛认可,营造了有利于社会组织参与的支持性环境,促进了各级政府相关政策的制定,搭建了社区组织参与的平台,培育了社区组织参与的能力。尤其是RCC项目和第六轮项目,尝试了不同的社区组织参与管理模式,取得了良好的效果并积累了可推广的经验,为今后中国社区组织参与艾滋病防治奠定了基础。(3)建立可持续性发展模式为艾滋病防治的有效开展提供了示范。项目形成了多种具有可借鉴可推广的工作模式,如社区组织参与管理模式、高危人群和流动人群干预模式、计划和预算制定模式等,这些模式的探索和实施,为今后中国艾滋病防治的有效开展提供了示范。(4)项目培养的管理队伍为艾滋病防治人力资源储备了后续力量。项目聘用了大量专职和兼职管理人员,项目的实施为这些项目人员提供了很好的培训与提高机会。如各种培训班、经验交流会,以及项目计划制定、数据管理、督导评估等实际工作的锻炼,使项目管理人员的能力得到大幅度提升。项目培养的这支高素质的管理队伍,必将成为后全球基金时代我国艾滋病防治工作宝贵的后续力量。4.项目积累的艾滋病防治工作经验(1)项目建立了省级工作计划和预算制定模式,不仅保证了项目计划的可行性和工作指标的完成,同时有利于项目工作督导和数据质量控制：(2)项目形成了社区组织参与的有效机制,包括3种管理模式：省级统筹管理模式、疾控分级管理模式和协会托管管理模式,以及3种参与方式：公开招标、直接委托和购买服务,有效促进了社区组织的广泛参与和目标的完成；(3)项目以“购买服务”的方式,探索以基层机构为依托的艾滋病防治模式,扩大了干预队伍和干预工作覆盖面;(4)项目根据不同场所和不同干预主体,建立了不同的流动人群干预工作模式,如委托工作场所干预模式、委托基层卫生组织干预模式和委托有关社会组织干预模式等,这些因地制宜干预模式,大大提高了流动人群干预的效果。项目积累的经验为今后我国艾滋病防治工作的可持续发展提供了有价值的借鉴。5.项目存在的问题与挑战尽管项目的实施产生了较大成效,但仍然存在着一些问题和挑战,主要包括：(1)项目成果的可持续性问题。包括：①项目执行期间开展的重要活动的可持续性问题；②项目作为一个平台,将CDC、社会组织咨询小组、CBO-SR/SSR等相关组织联系在一起,项目结束后如何寻找新的平台承接项目工作；③项目通过购买服务等方式将基层机构纳入项目执行中,项目结束后如何继续利用基层机构开展工作：④在项目支持下开展起来的MSM人群和流动人群干预工作,项目结束后如何继续开展等。(2)单价成本测算及合理性问题。包括：统一的单价成本和分配比例没有考虑到各地的经济发展水平,没有区分不同类型的人群和不同的干预方式,没有考虑到各地的消费水平和人员工资水平等。(3)各级CDC和CB0的有效配合与协作问题。如部分地区CB0与CDC之间缺乏充分的信息沟通,相互配合不足,某些CBO对CDC缺乏信任等。(4)参与艾滋病防治的社区组织健康发展问题。包括：CBO注册的问题、CBO平衡发展和CBO健康发展问题。评估结论与建议本项评估的主要结论：(1)项目按计划有效运行,实现了既定的目标,项目实施符合项目设计要求,项目设计是合理的和可行的,项目实施是有效的。(2)项目规划设计与中国实施的《艾滋病防治三个五年行动计划》目标相符合,满足中国艾滋病防治需要,项目对中国艾滋病防治工作是及时的和必要的。(3)项目对中国艾滋病防治做出了重要贡献,在项目实施十年间,中国艾滋病防治取得的显著成效与全球基金项目的实施密切相关。(4)评估中也发现了全球基金在决策和管理上对项目的实施产生的消极影响,给实施国家的艾滋病防治工作带来了一定程度的损失。本项评估的主要建议：(1)项目结束后,建议将完全依赖项目支持的地区、机构、组织和干预领域,纳入到本地艾滋病防治工作计划之中,由地方筹集防治经费、技术力量等给予继续支持,保证这些活动的持续开展。(2)在社会组织参与的管理机构层面：建议由国艾办作为国家社会组织参与项目的领导协调机构,并在国艾办或国家CDC内部设置社会组织参与管理机构(小组),统筹全国的社会组织参与工作。在社会组织参与的资金机制层面：建议“实行社会动员基金”和“国家转移支付”两种途径相结合的资金机制,通过招标、孵化器和购买服务的不同方式,支持各种类型的社区组织参与艾滋病防治工作。(3)继续支持和加强基层机构开展艾滋病防治工作,把艾滋病防治工作与国家基本公共卫生服务有机结合,建立基层艾滋病防治长效机制。(4)加大MSM人群综合干预的应用研究,探索更有效的MSM人群干预模式。(5)把流动人群干预工作纳入到国家流动人口基本公共服务均等化项目中,从根本上解决流动人群艾滋病防治服务可及性问题。
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【学位授予单位】：安徽医科大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2016
【分类号】：R512.91
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本文编号：2351011