对中央政府有关幼儿教育政策文件的分析与建议_程晓明

  本文关键词：对中央政府有关幼儿教育政策文件的分析与建议，由笔耕文化传播整理发布。

2014年第1期（总第229期）

StudiesinEarlyChildhoodEducation

学前教育研究

No.1，2014

SerialNo.229

对中央政府有关幼儿教育政策文件的分析与建议*

程晓明**

（《早期教育》编辑部，南京210036）

［摘

要］建国以来，我国中央政府（含部委及以上级别）一共出台了有关幼儿教育的专门文件58

部，体现了如下显著特征：我国幼教事业发展与文件颁布的数量高度相关，文件级别体现出国家对幼教事业的关注程度；幼儿教育文件的法律位阶不高，大多是部门法规，有些甚至只是“意见”或“通知”；发文单位较多，说明幼儿教育的社会属性大，需多部门协调管理；有些文件的出台缺少统筹考虑，未能发挥应有的作用；各时代颁布的文件有特定的时代烙印，也体现出各时代发展幼儿教育的中心有所侧重。为更好地促进和保障我国幼教事业的发展，今后应加快幼教立法进程，并着眼于稳定发展和长效管理，建立多部门协同工作的机制。

［关键词］幼儿教育；教育政策；政府文件

一、问题提出

现代行政学之父伍德罗·威尔逊认为公共政策是由政治家即具有立法权的人制定的而由行政人

[1][2]

托马斯·代伊（TomasR.Dye）认为公共政策就是政府选择去做或不做某事。员执行的法律和法规。

幼儿教育政策是国家公共政策的一个组成部分，关系着千家万户的切身利益，也直接影响着下一代的成长。建国以来，我国颁布了很多幼儿教育方面的政策文件。但是，究竟颁发了哪些文件？这些文件对当时幼儿教育事业的发展起到了什么作用？它们的长期效应又如何？这些文件存在哪些不足？目前对这些问题还少有研究，需要予以加强，因为对这些问题的研究不但可以厘清我国幼儿教育政策的流变脉络，而且有助于为今后的事业发展寻找明晰的政策思路。

二、研究对象的选取

在我国，政策是通过文件形式颁布的，所以研究政策必须研究政府文件。为了寻找建国以来中央政府（含部委及以上级别）颁布的幼儿教育文件，笔者查阅了《中华人民共和国幼儿教育重要文献汇

[3]

等文本资料，并在教育部网站上以“学前教育”“早期教育”“幼儿教育”作为关键词进行搜索。为编》

防止遗漏，本研究还在《国家教育委员会关于公布废止与自行失效规章及规章性文件目录的通知》（1989年8月7日）和《教育部关于废止和宣布失效一批规范性文件的通知》（2011年2月24日）这两批废止和失效的文件目录中进行核查。最终统计结果显示，自新中国建立以来至2013年4月，我国中央政府（含部委及以上级别）一共出台了58部与幼儿教育直接相关的专门文件。①

收稿日期：２０１３－５－３０；作者修改返回日期：２０１３－８－２６

＊本文系教育部哲学社会科学重大攻关项目“学前教育体制与机制改革研究”（批准号：１０ＪＺＤ００３５）的阶段性研究成果＊＊通讯作者：程晓明，《早期教育》编辑部主任

三、研究对象的分类

笔者根据文件的功能和作用，将检索到的58部文件分为事业发展、专业规范、行为了论述方便，

政管理、师资建设、安全卫生、园舍建设、玩具教具、布置工作八类，具体见表1。

表1中央政府有关幼儿教育政策文件的分类

序号1234

文件名称

全国托幼工作会议纪要

关于发展农村幼儿教育的几点意见关于进一步办好幼儿学前班的意见关于加强幼儿教育工作的意见

颁发机关

中共中央、国务院转发教育部国家教委

国务院办公厅转：国家教委、国家计委、财政部、人事部、劳动部、建设部、卫生部、物价局国家教委、国家计委、民政部、建设部、国家经贸委、全国总工会、全国妇联国家教委

国务院办公厅转发11部委国务院财政部、教育部财政部、教育部教育部教育部教育部教育部

教育部、全国妇联教育部教育部国家教委国家教委国家教委教育部教育部教育部

教育部、卫生部、内务部

颁布时间1979.101983.91986.61988.8

类别事业发展事业发展事业发展事业发展

56789101112131415161718192021222324252627

关于企业办幼儿园的若干意见

全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见关于幼儿教育改革与发展的指导意见关于当前发展学前教育的若干意见关于建立学前教育资助制度的意见

关于加大财政投入支持学前教育发展的通知关于开展0~3岁婴幼儿早期教育试点工作有关事项的通知

幼儿园暂行教学纲要（草案）幼儿园暂行规程（草案）

关于幼儿园幼儿的作息制度和各项活动的规定关于在幼儿园教学汉语拼音、汉字和算术的通知城市幼儿园工作条例（试行草案）幼儿园教育纲要（试行草案）幼儿园工作规程（试行）

关于改进和加强学前班管理的意见幼儿园工作规程

幼儿园教育指导纲要（试行）

关于规范幼儿园保育教育工作，防止和纠正“小学化”现象的通知

3~6岁儿童学习与发展指南关于幼儿园几个问题的联合通知

1995.91997.72003.12010.112011.92011.92012.41951.71953.31956.111960.71979.111981.101989.61991.61996.32001.72011.122012.91956.21956.111987.101989.9

事业发展事业发展事业发展事业发展事业发展事业发展事业发展专业规范专业规范专业规范专业规范专业规范专业规范专业规范专业规范专业规范专业规范专业规范专业规范行政管理行政管理行政管理行政管理

关于组织幼儿教育义务视导员进行视导工作的办法教育部

关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示国务院办公厅转发国家教委

幼儿园管理条例

序号28293031323334353637383940414243444546474849505152

文件名称

学前班工作评估指导要点

关于加强民办学前教育机构管理工作的通知幼儿园收费管理暂行办法学前教育督导评估暂行办法

关于做好全国学前教育管理信息系统建设运行和维护工作的通知

幼儿园工作人员服务规程（草案）关于幼儿园教师考核的补充意见全日制、寄宿制幼儿园编制标准（试行）

全国幼儿园园长岗位培训指导性教学计划（试行草案）

颁发机关

国家教委教育部

发改委、教育部、财政部教育部教育部教育部国家教委

劳动人事部、国家教委国家教委

颁布时间1996.12007.92011.122012.32012.81951.81986.101987.31996.11996.12011.92011.122012.22012.92013.21980.101985.121991.61994.122010.92012.51987.91988.71992.122010.1

类别行政管理行政管理行政管理行政管理行政管理师资建设师资建设师资建设师资建设师资建设师资建设师资建设师资建设师资建设师资建设安全卫生安全卫生安全卫生安全卫生安全卫生安全卫生园舍建设园舍建设玩具教具布置工作

全国幼儿园园长任职资格、职责和岗位要求（试行）国家教委

关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知关于公布2011年幼儿教师国家级培训计划项目方案评审结果的通知幼儿园教师专业标准（试行）关于加强幼儿园教师队伍建设的意见幼儿园教职工配备标准

托儿所、幼儿园卫生保健制度（草案）托儿所、幼儿园卫生保健制度关于加强幼儿园安全工作的通知托儿所、幼儿园卫生保健管理办法托儿所、幼儿园卫生保健管理办法托儿所、幼儿园卫生保健规范托儿所、幼儿园建筑设计规范城市幼儿园建筑面积定额（试行）幼儿园玩教具配备目录

关于推荐全国学前教育工作先进地区有关事项的通知

关于成立教育部学前教育三年行动计划推进工作领导小组的通知

关于学前教育三年行动计划报送情况的通报

关于推荐教育部学前教育专家指导委员会的通知

教育部、财政部教育部、财政部教育部

教育部、中央编办、财政部、人力资源部教育部卫生部、教育部卫生部

国家教委办公厅卫生部、国家教委卫生部、教育部卫生部

城乡建设环境保护部、国家教委国家教委、建设部教育部教育部

535455565758

教育部教育部教育部教育部教育部

2011.32011.52011.62012.42012.122013.4

布置工作布置工作布置工作布置工作布置工作布置工作

关于开展全国学前教育宣传月活动的通知

关于举办学前教育三年行动计划网络巡展的通知

关于开展2013年全国学前教育宣传月活动的通知教育部

注：事业发展类，指以促进幼教事业规模扩大为目的；专业规范类，指以规范幼儿园教育教学行为为目的；行政管理类，指有关幼儿园的行政管理规定；师资建设类，指对教师和园长的资格与培养培训提出要求的文件；安全卫生类，指幼儿园卫生保健方面的规范；园舍建设类，指幼儿园房舍和场地建设方面的文件；玩具教具类，指幼儿园设施配备方面的规范；布置工作类，指时效性明确的单项工作部署。

四、分析和讨论

从表1可以看出，在建国以来所颁布的幼教文件中，事业发展类11部，专业规范类12部，行政管理类9部，师资建设类10部，安全卫生类6部，园舍建设类2部，玩具教具类1部，布置工作类7部。对这58部文件进行分析，可以发现如下特点：

（一）幼教事业发展与文件颁布的数量高度相关，文件级别体现出国家对幼教事业的关注程度在这58部专门文件中，“文革”前17年共7部，“文革”是真空期，“文革”后至1989年有15部，1990年至1999年有10部，2000年至2009年有3部，2010年以来有23部。

2520151050

“文革”前

“文革”

“文革”后至1989

1990至19992000至20092010

以来

图1文件数量的年代分布

文件发布有两个高峰时期：“文革”后至1989年、2010年至现在。在这两个时从图1可以看出，

期，不仅文件数量多，而且文件的级别也高，显示出中央政府对幼儿教育的高度重视。在前一个高峰时期，中共中央和国务院转发了《全国托幼工作会议纪要》，，还有国务院办公厅转发的《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》。在后一个高峰时期，国务院发布了《关于当前发展学前教育的若干意见》。这三份国务院级别的文件直接引发了我国幼教事业的两次大发展。由于幼儿教育是一个牵涉面很广的社会事业，仅靠教育系统的力量远远不够，必须得到国务院的支持，统筹各方力量来支持幼儿教育事业。这两个时期全国幼儿教育获得了大发展。1976年时，全国在园幼儿1395万人，到1990年，在园幼儿1972万人，增长41.3%。[4]2012年，全国在园幼儿3686万人，比2009年增加1023万人，增长32%。[5]

除了“文革”的特殊时期之外，文件发布的低谷时期出现在2000年至2009年。这段时期正是我国幼教事业发展的低谷时期，各地大量出现变卖幼儿园、政府甩包袱的情况。文件只出台三部，也证明政府不够重视幼儿教育，“十五”期间制定的幼儿教育发展目标是到2005年全国学前三年幼儿受

[6]教育率达到55%，比1995年的2711万少了48万人。但是没有完成。[7]2009年在园幼儿2663万人，[8][9]而同时期全国人口从121121万增加到133474万，净增人口1.24亿，足见这段时期事业滑坡情况

十分突出。以至于到2010年，各地“入园难”已经成为严重的社会问题。

此外，从文件分类情况来看，有关事业发展的文件共11部，其中“文革”后至1989年颁布了4部，2010年以来颁布了4部，其余年代各为1部或2部，也印证了事业发展与文件颁布的数量及文件级别有高度相关。

（二）幼儿教育文件的法律位阶不高，大多是部门法规，有些甚至只是“意见”或“通知”

上述58部文件的颁发机关中，由教育部（国家教委）独立颁发的有36部，由卫生部或卫生部与教育部（国家教委）联合颁布的有5部，由国家教委与建设部联合颁发的有2部，由教育部与财政部

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