美国农场合作金融法制化与我国农村金融体制建设

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理论前沿

美国农场合作金融法制化与我国农村金融体制建设李超民

　　内容提要:全面研究美国1987年《农业信贷法》和1971年《农场信贷法》与其农场信贷体系的法制化、农场合作金融法制的明晰与具体化过程,我们可以发现90年来美国农场信贷体系发展的经验:农场合作金融体制建设必须有明确而连续的政策目标;要不断完善并规范农场合作金融制度,同时保证其合作性质;农场合作金融法律的修订和农场信贷体系运行机制的完善,应突出支持农场金融发展和农场经济发展的思想;强化农场信贷体系的经营稳健性,避免金融风险;强化农场信贷体系和合作金融机构的公司治理和管理,避免机会主义行为,确保农场信贷体系的支农职能正常发挥,最终推动信贷流向农村。这些对我国当前农村信用社金融改革有着重大的借鉴意义。

关键词:农场　合作金融　法制化　体制演变

李超民,上海财经大学副教授,经济学博士。

美国农场信贷由商业银行、农场信贷体系(FCS)和农业部农场服务署(FSA)提供。其中,农场信贷体系是由借贷人拥有、提供相关业务的合作金融机构,成立于1916年,分支机构遍及美国50个州和波多黎

〔1〕各,目前总资产约12000亿美元左右。美国1971年《农场信贷法》规定,农场金融机构主要由农场信贷

银行、联邦土地银行协会、农产信贷协会、合作社银行等组成,受农场信贷署管辖,服务对象是农牧民和水产养殖业主,以及为农业从事的加工和营销、农村住房、农场经营、农业水产和公共设施合作社、从事国际贸易的国内外实体。1998年的农场金融机构中,农场信贷体系贷款占21%,贷款对象主要是退休型农场、大型和超大型农场;商业银行数量占48%,占全部农场贷款的44%-54%;农场服务署贷款主要针对小农场,并为其他借贷机构提供担保,只占6%。大型和超大型农场贷款占农场贷款总量的43%,其中从银行的贷款只有41%,两类农场贷款之和占农场服务署贷款的55%,农场服务署贷款占小农场总借款的52%,而

〔2〕小农场贷款的31%来自农场服务署,35%来自商业银行。因此,尽管农场信贷体系作用在下降,但是在

美国农场金融中其作用仍无法替代,成为美国农业部最主要的金融支农工具之一。

现今我国的农村合作金融体系正处在改革的进程中,农村信用社面临的问题,如法制不健全、目标〔1〕AmericanBankersAssociation,TheFarmCreditSystemShouldbeIncludedinGSERegulatoryRestructuringLegislation,April2005,4.〔2〕这些数据参见RobertA.Hoppeed.,StructuralandFinancialCharacteristicsofU.S.Farms:2001,FamilyFarmReport,AgricultureInformationBulletinNo.768,May2001,55。美国农场按照年销售收入分成四类,即小型家庭农场、大型家庭农场、超大型家庭农场和非家庭农场,其中小型家庭农场又进一步细分为有限资源型、退休型、居民或生活型、农耕职业/低销售型、农耕职业/高销售型等几种。参见USDAEconomicResearchService,ERSFarmTypologyforaDiverseAgriculturalSector,AgricultureInformationBulletinNo.759,September2000。农场类别的规定参见7CFRParts761-769,而农场类别的变化往往对不同信贷机构的业务造成冲击,并招致反对,如美国银行家协会就以公开信方式对农场信贷署7CFR761.2节修订小型农场定义表达不满。参见JosephPigg,Re:ProposedRule;RegulatoryStreamliningoftheFarmServiceAgency'sDirectFarmLoanPrograms;7CFRParts761through769;69Fed-eralRegister,No.26,6056,Feb9,2004,美国银行家协会网站,April8,2004。

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《环球法律评论》　2006年第6期

定位不明、金融风险大、治理结构不完善、宏观管理错位等在美国农场信贷体系的历史上也曾长期存在,但随着农场经济的发展和立法的不断修改和完善,逐步得到了解决,因此,美国农场信贷体系的经验和法制化过程,对于建设我国的农村合作金融体系具有重大借鉴意义。

一　1987年《农业信贷法》与美国农场信贷体系的法制化

美国现行农场信贷法规主要包括《农场和农村共同发展法》、1971年《农场信贷法》、1936年《农村电气化法》、《农业贷款的妥协、调整和取消(1942年法)》和《取消农村发展规定与2002年农场安全和农村投资法关联》,其中对美国农场信贷体系发展意义最大的是1987年《农业信贷法》和1971年《农场信贷法》,前者规定了美国农业金融的基本职能和组成,后者则对美国农场信贷体系与各机构的运作规则进行了严格规范。

美国农场信贷体系前后大致分为三个发展阶段。

第一和第二阶段以大萧条时期为界,1912年,美国接受了1908年提出的建立农场合作信贷体系的建议。1916年《联邦农场贷款法》设立了12个土地银行提供农场不动产长期贷款,后来并开始发放农户抵押贷款。1923年,根据《农业信贷法》成立了联邦中介信贷银行,主要对农牧户发放生产经营信贷,经营农户商业银行票据、农业信贷公司和牲畜贷款公司的票据贴现,同时发放农产品储备信贷。1933年《紧急农场抵押法》规定金融机构有义务帮助土地银行渡过大危机,而1933年《农场信贷法》促成了农产信贷协会和合作社银行的成立,对于解决农户生计和恢复国民经济起到很大作用。到1933年前后,美国农场信贷体系的各种政策功能不断完善,基本满足了农牧户和合作社的生产急需,使农户有了可靠而充分的信贷来源。在农场信贷体系的管理方面,1933年成立了农场信贷署,〔3〕集中加强监督农村危机救助计划,合作社银行也纳入农场信贷署管辖。到1968年,农场信贷体系实现了农户完全所有

〔4〕权、政府资本退出的预定目标。

〔5〕1987年《农业信贷法》是一项具有变革意义的立法,标志着农场信贷体系发展进入第三阶段。

1987年《农业信贷法》规定,农场信贷体系保证借贷人在退股时可以获得等值退款,还保证被清算银行冻结股份的安全。法律强调了个人和集体的还款义务,规定每家银行在单独承担义务的同时,还要共同分担农场信贷署的金融风险。

1987年《农业信贷法》合并了同一金融区的联邦土地银行和联邦中介信贷银行,各个合作社银行和中央合作社银行也合并为全国合作社银行。目前,美国农场合作金融机构只剩下全国合作社银行和圣保罗(St.Paul)区域合作社银行。每个农场信贷区有一个地区合作社银行,和国民合作社银行一起承担把信贷发放到具体合作社的任务。国民合作社银行直接承担对地区合作社银行的贷款,在地区合作社银行的信贷上限之外联合提供信贷业务。

农场信贷体系保险公司董事会的成员包括农场信贷署董事会,在体系内的银行保险基金用完时,承担归还其本息的义务。1987年《农业信贷法》成立了农场信贷体系保险公司、联邦农业抵押公司、联邦农场信贷体系救济会、融资救济公司和联邦农场信贷银行基金公司,共同发挥金融支农作用。其中联邦农业抵押公司主要开展长期农业信贷管理,只要是合格信贷机构,如农场信贷体系金融机构、银行、保险〔3〕Exec.Ord.No.6084,Mar27,1933.

〔4〕分别参见以下文献,FederalCommunicationsCommission,FarmCreditAdministration,U.S.GovernmentManual,389-392,2003-

2004;FarmCreditAdministration,ReportontheFinancialConditionandPerformanceoftheFarmCreditSystem,1998,June25,1999;JimMonke,FarmCreditSystem,CRSReportforCongress,RS21278,UpdatedAug24,2004;JimMonke,AgriculturalCredit:InstitutionsandIssues,CRSReportforCongress,RS21977,Nov18,2004;NeilE.Harl,HistoryandUniqueFeaturesoftheFarmCreditSystem,Choices,20(1)11-14,2005;NeilE.Harl,“HistoryoftheFarmCreditSystem”,AgriculturalLaw,vol.1,Ch.100,2004;TheFarmCreditSystemAmerica'sLeastKnownGSE,,12-1999。

〔5〕TheAgriculturalCreditActof1987(P.L.100-233).

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公司、工商业开发公司、储贷协会、商业融资公司、信托公司、信用社或其他发放农业贷款和为提供农业抵押贷款服务的实体,均可以农业不动产为抵押发放贷款,然后在联邦农业抵押公司二级市场贴现。

成立农场信贷体系救济会的目的,是对本体系及其机构提供救济、保护借贷人股份,恢复金融机构活力,使信贷业务得以延续。依据共同会计准则,当金融机构的股票账面值和权益低于平价面值时,救济会将通过发行优先股维持股票面值,并监督机构的金融状况、经营计划和机构运行,也可通过发行优先股合并金融机构。实际上,优先股促使高成本债务退出信贷市场。而成立融资救济公司是通过发行证券提供资本,解决农场信贷机构的经营困难,融资救济公司承担头5年内利息的支付,融资银行承担第6到第10年利息的一半,从第11年开始的5年,融资银行才承担全部利息,并逐步归还联邦政府利息。而创立联邦农场信贷银行基金公司是通过发行证券进行融资,并由该公司自行决定发行利率。

九十余年来,美国农村金融和农场信贷体系的发展,显示出美国政府通过不断的改革支持手段,恢复农场信贷体系的金融能力和市场主体地位的一贯思路,而且政府管理规范越来越严密,意图最大程度地避免金融风险,同时推动农场信贷体系与全国金融体系的融合,最终体现支持信贷资金流向农村,支持农场发展的意图。

二　1971年《农场信贷法》与美国农场合作金融法制的明晰与具体化

〔6〕1971年《农场信贷法》扩大了农场信贷体系的经营范围,体现了使农场信贷署组织结构和功能

永久化、权利明晰化的思想,成为美国农场信贷政策发展的里程碑。1980年,1971年《农场信贷法》修正案扩大了农场信贷体系对会员借贷户的服务功能和基金来源,增加了贷款目的规定,提高了贷款限制,对于新开办业务和资本结构变化重新授权,扩大了农村信贷体系融资规划权,还允许联邦土地银行参与商业银行贷款。1985年颁布的1971年《农场信贷法》修正案规定:①农场信贷署是农场信贷体系的管理中枢,职能更独立,管理更全方位;②扩大农村信贷管理署的强制管理权;③创立农场信贷体系资本公司,加强融资功能。

2002年,美国再次修订了1971年《农场信贷法》,〔7〕明确该法的目的是推动农场信贷体系走向农户所有,使资金充分灵活流向农村地区,以解决当前和未来的农村金融需求,建立为农牧户及其合作社,为农村居民、农会以及其他依靠农作的实体提供信贷的合作社体系。1971年《农场信贷法》立法的政策目标是:①设计农户合作型农场信贷体系,以改善农牧户收入和福利;②继续鼓励农牧户借贷人参与永久农业信贷体系的管理、控制和所有权,实现农场信贷体系的现代化,并强化它作为农村地区农业信贷和住房信贷手段的权威性;③规定农场信贷体系的利率要有竞争力,使农户贷款获得最大收益。

(一)关于农场信贷机构的信贷行为的规定和限制

1971年《农场信贷法》第一篇规定了农场信贷机构的信贷行为。农场信贷银行拥有23项权利,除有权依法经营、设置公司治理结构、依法借贷与发行有价证券并确定利率外,还可以收购无投票权股票,

〔8〕接受本金融区合作社证券和基金储蓄;进行银团贷款、向联邦储备体系等银行存款、进行投资、接受

捐助给合作社的资本。关于借贷权利,该法规定可以进行不动产贷款和对合作社进行财政援助、经营中间信贷、与其他金融实体联合借贷等,但同时,也对农场信贷银行分支机构和国民银行的融资业务做出一定限制,如借贷总量等,尤其严格规定了农场信贷银行的中间业务,比如信贷投放应当限制在农业和水产业,贷款人应当是不断需要借贷的农业和水产业从业者、且无法从全国性和区域资本市场获得贷款

〔9〕等,并要求收费合理。法律规定的借贷人有三种,即从事农业、畜牧业的农户、畜牧户和渔民,他们都〔6〕FarmCreditActOf1971(P.L.92-181).

〔7〕FarmCreditActOf1971(P.L.92-181).[AsAmendedThroughP.L.107-293,Nov.13,2002].

〔8〕SEC.1.5.[12U.S.C.2013](11).

〔9〕SEC.1.7.[12U.S.C.2015](b)(4)(B).

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《环球法律评论》　2006年第6期

属于农村家庭者。

在1.10-1.13节,1971年《农场信贷法》对于农场信贷银行的信贷业务做出了严格限制。农场信贷银行房地产贷款单笔最高不得超过不动产评估价值的85%,而农场信贷署也可以要求贷款最多为75%,但是,如果贷款由联邦、州或其他政府机构担保,最多可达不动产评估值的97%以内。私人抵押

〔10〕贷款参加保险,上限可超过85%,多保多贷。该法尤其强调不动产贷款的安全问题。对于中间信贷

业务,规定除房地产外,贷款还款期不超过7年-15年。法律尤其对于分支信贷机构的经营做出了严格限定,〔11〕包括农业和水产业、农村〔12〕住房金融、农场经营等三个方面,规定农业和水产业贷款一般用于农渔产品的加工和运销,在申请人的个人经营资本不足20%时,信贷比例不得超过银行总贷款的15%。对农村住房金融,贷款主要针对单亲家庭购买中等价格住房及其附属物,但是该类贷款不超过银行总贷款的15%。规定农场信贷银行要对生产信贷协会、信用社和金融机构进行评估,并按照以下水平承担贷款保险费:项　目

(1)

(2)

(3)(A)

(3)(B)

(4)不包括政府保证贷款的年平均贷款本金年平均贷款本金联邦政府担保的年平均贷款本金各州政府担保的年平均贷款本金政府资助企业(GSE)担保年平均贷款本金费　率0.00150.00250.000150.00030.0015

对于房地产融资,规定农场信贷银行可以通过联邦土地银行协会或者信托公司、储蓄机构、其他金融机构发放信贷。而贷款户不通过联邦土地银行协会,应可以通过购买银行发行的股票获得贷款。

在对农场信贷银行的税收方面,1971年《农场信贷法》规定联邦、各州、各市和当地对农场信用银行及其资本、储备、资本与储备的收益和由此产生的收入都不得征税,农场信贷银行的抵押品也不征税。但是,对其拥有的不动产应征收赋税。

(二)关于农场信贷协会金融功能的规定

1971年《农场信贷法》第二篇规定了包括农产信贷协会和联邦土地银行协会在内的农场信贷协会的法律地位。10个农产品或者畜牧、渔业生产者,由地区农场信贷银行和农场信贷署备案,即可组成农产信贷协会,并获得法律地位。农产信贷协会拥有21项基本权利,〔13〕其权利受本地区农场信贷银行和农场信贷署约束。除了一般权利,农产信贷协会可以认购和购买银行股票,向银行和其他农产信贷协会捐助资本,经农场信贷银行同意投资协会基金、买卖和约、向农场信贷银行借贷、进行联合贷款、接受提前支付、提供收费性服务、对农村信贷银行的贷款进行支持、与其他农村信贷银行分担贷款和损失等。农产信用合作社的资本金有严格规定,〔14〕每个农产信用社需有自有资本金,年末盈余按照如下顺序进行分配,即先平衡资本账户,再建立并维持盈余账户,总量水平由农场信贷银行决定。年末的净盈余可以股份、参股证书或现金形式分配。盈余应当按照交易量向客户分配。

农场信贷协会的中短期贷款主要用于农牧渔业的加工和营销、农村居民的住房融资和农场相关经营项目,当农牧渔业户自有资金不足20%时,农场信贷协会贷款不得超过15%。农村住房融资主要面〔10〕由于不动产价值变化对银行经营影响很大,玉米带和西北地区最受美国政府关注。20世纪90年代,该地区地价上涨幅度超

过全国平均水平35%,平均增长5.9%,全国只有4.4%,20世纪80年代该地区给FCS带来很大损失。参见T.HaroldDer-rick,U.S.AgriculturalRealEstateTrends,1994-1999,FCAOfficeofExamination,1999,5。

〔11〕SEC.1.11.[12U.S.C.2019].

〔12〕这里所指的农村地区是不超过2500人居住的城市和乡村。SEC.1.11.[12U.S.C.2019](b)(3).

〔13〕SEC.2.2.[12U.S.C.2073].

〔14〕SEC.2.3.[12U.S.C.2074].

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