对影子银行加强监管的国际金融法制改革

  本文关键词：对影子银行加强监管的国际金融法制改革，由笔耕文化传播整理发布。

对影子银行加强监管的

国际金融法制改革

袁达松＊

内容提要：２００８年金融危机的产生与游离于监管体系之外的影子银行的崩溃密不可分。在后危机时代，国际社会金融监管改革中很重要的一个方面即是加强对影子银行的监管。美欧等发达金融体已纷纷采取多种改革办法加强对其监管。以金融稳定理事会为代表的国际组织亦对影子银行监管进行研究，并形成了相关建议。影子银行对金融体系带来的主要威胁是系统性风险和监管套利，改革现有金融监管法制的重点也在于此。我国应当积极参与此方面的国际金融法制改革，并适时加强国内的法制建设。

关键词：国际金融法　影子银行　金融监管

——影子银行一、金融危机暴露的监管盲区—

２００８年发端于美国的金融危机肆掠全球，导致大量的金融机构纷纷倒闭，整个金融体系受到了严重的冲击。危机爆发后，各国纷纷进行反思。人们不禁要问，，美国在经历２０世纪３０年代的大萧条之后，已经从中吸取教训，建立了一套完善和严密的金融监管体系，为什么还会爆发如此严重的金融危机？美国经济学家克鲁格曼解开了谜底：从未受到过监管的机构—影子银行而非

１〕危机爆发后，美国国会设立的金融危机调查委员备受监管的传统银行，是这场危机的核心。〔

会专门针对２００８年金融危机的成因进行调查，最终也认定：对影子银行监管的失误，成为此次

２〕危机爆发的重要原因。〔

在危机爆发之前，美国金融体系的结构发生了根本性的变化。影子银行迅速崛起并成为与传统银行平行的金融体系，甚至在资金规模上一度超过传统银行体系。这一点可用下表来显示：＊北京师范大学法学院副教授。

本文是作者主持的教育部人文社会科学研究青年项目：“后危机时代的金融监管法制变革研究”（１０ＹＪＣ８２０１４３）的阶段性成果。

〔，刘波译，中信出版社２美］保罗·克鲁格曼：《萧条经济学的回归和２１〕［００８年经济危机》００９年版，第１５３页。〔２〕ＳｅｅＦＣＩＣ，ＦｉｎａｌＲｅｏｒｔｏｔｈｅ　ＮａｔｉｏｎａｌＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎｏｎｔｈｅＣａｕｓｅｓｏｔｈｅＦｉｎａｎｃｉａｌａｎｄ　ＥｃｏｎｏｍｉｃＣｒｉｓｉｓｉｎｔｈｅＵｎｉｔｅｄ　　　　　　　　　　　　　　ｐｆｆ　　

，：／／／／／＿ＳｔａｔｅｓＪａｎｕａｒ２０１１，ａｖａｉｌａｂｌｅａｔｈｔｔｆｃｉｃ－ｓｔａｔｉｃ．ｌａｗ．ｓｔａｎｆｏｒｄ．ｅｄｕｃｄｎ＿ｍｅｄｉａｆｃｉｃ－ｒｅｏｒｔｓｆｃｉｃ＿ｆｉｎａｌ．２７，　　ｙｐｐｐ　

＿ｒｅｏｒｔｆｕｌｌ．ｄｆ．ｐｐ

对影子银行加强监管的国际金融法制改革

表一：传统银行与影子银行资金规模比较（单位：万亿美元

）

、回购协议、纯证券借贷、资产支持证券发注：影子银行资金包括商业票据以及其他短期借贷（银行承兑）

行人责任以及货币市场共同基金资产。

３〕资料来源：根据美联储发布的资金流动报告整理。〔

表二：美国金融体系结构机构

存款机构（商业银行、储

贷协会及信用合作社）

影子银行体系金融业内占比（％）ＧＤＰ占比（％）２００２００７００８００９０１０００２００７００８００９０１０２２２２２２２２２２４．０２．１５．９５．９６．５８．３７．８０９．０１２．６１３．６２２２２８９１２１．４３．５４．５０．９９．３８．５０３．９０３．３０．８３．１２２２１７１９８

４〕注：根据国际货币基金组织发布的２金融系统稳定评估报告》整理。〔０１０年美国《

但是，影子银行这一庞大的金融体系却在金融监管体系之外运行，监管部门并未如同监管传统银行一样对影子银行采取有效监管措施。不受监管的影子银行体系个体性风险加上其迅速膨胀的规模，成为引发美国整个金融系统风险的重要因素。

２００７年次贷危机的爆发导致影子银行系统的流动性出现问题，并进一步触发了影子银行自我强化的资产抛售循环。最终结果类似一场大规模的银行挤兑，它造成影子银行系统类似于２０世纪３０年代传统银行系统的崩溃。影子银行体系中，最具影响力的华尔街五大投资银行，三家（贝尔斯登、雷曼兄弟和美林证券）破产或被收购，两家（高盛和摩根士丹利）由投资银行回归传统银行控股公司而被置于美联储的严密监管之下。此外，大量的对冲基金、私募股权基金等影子银行机构纷纷倒闭，包括拍卖利率证券和资产支持商业票据等影子银行的创新工具和产品元气大伤甚至从市场上消失。次贷危机对影子银行体系产生了巨大冲击，而影子银行体系的特殊性又加剧了危机的恶化，并波及到传统银行体系。最终，一场全面的金融危机在美国乃至全球蔓延开来。

危机爆发后，影子银行—一个长期潜伏在金融体系内的庞大体系，开始成为国际社会关注的焦点。游离于监管体系之外的影子银行不仅存在于美国，同时也存在于诸多其他国家。加强对影子银行的监管，成为后危机时代国际金融监管法制变革的重要方面。〔〕，Ｆ３〕参见前引〔２ＣＩＣ报告，第３２页。

〔，４〕ＳｅｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓＰｕｂｌｉｃａｔｉｏｎｏＦｉｎａｎｃｉａｌＳｅｃｔｏｒ　ＡｓｓｅｓｓｍｅｎｔＰｒｏｒａｍ　Ｄｏｃｕｍｅｎｔａｔｉｏｎ—ＦｉｎａｎｃｉａｌＳｓｔｅｍ　Ｓｔａｂｉｌｉｔ　　　　　　ｆ　ｇｙｙ

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法学研究２０１２年第２期

二、影子银行及其金融监管

（一）影子银行的内涵与特点

）是在过去３影子银行（ｓｈａｄｏｗｂａｎｋｉｎ０多年中发展壮大起来的，但直到２００８年金融危机　ｇ

爆发，人们才开始认识和重视到它。影子银行或影子银行体系是对传统银行体系以外的各种信用中介集合的一种形象称呼，并非法律概念。这一术语一般认为是由美国太平洋投资管理公司执行

）于２董事麦卡利（ＭｃＣｕｌｌｅ００７年首次提出，意指游离于监管体系之外的，与传统、正规、接ｙ

５〕尽管还存在诸如“受监管的商业银行系统相对应的金融机构。〔平行银行系统”（ａｒａｌｌｅｌｐ

６〕或“７〕的称呼，但目前国际社）〔准（类）银行实体”（ｓｓｔｅｍ）〔ｎｅａｒ－ｂａｎｋｅｎｔｉｔｉｅｓｂａｎｋｉｎ　ｙｇ　

会通用的还是影子银行或影子银行体系这一术语。

尽管影子银行的称呼已为国际社会所广泛使用，但是目前并未形成对它的统一、清晰的定义。现有关于影子银行的研究资料对影子银行概念的介绍，大都是以描述性分析代替严谨定义。例如，美国纽约联邦储备银行发布的报告《影子银行》对此的定义是：从事期限、信用和流动性转换，但不能获得中央银行提供的流动性担保或是公共部门提供信贷担保的金融中介，包括财务

）、信贷对冲基金、公司、资产支持商业票据通道、有限目的财务公司、结构化投资工具（ＳＩＶｓ

８〕货币市场共同基金、融券机构以及政府支持企业等。〔

在我国，学者对影子银行也未形成一致性意见。有从狭义角度进行定义的，即将影子银行限定为传统银行之外的实体，认为影子银行是指“履行银行职能、逃避银行监管的类似银行的实

９〕也有从相对宽泛的角度进行定义的，将影子银行限定为包括传统银行在内的金融实体，。〔体”

认为“影子银行是指通过高度杠杆操作持有大量证券、债券等复杂金融工具，但却无足够资本及复

１０〕也有人将相关实体和工具或产品都囊括进影子。〔杂的监督机制在背后作为支撑的金融中间机构”

银行体系内，认为影子银行是指“游离于传统银行体系之外，从事类似于传统银行业务的市场型

１１〕。〔非银行机构，这些机构和相关产品形成的市场统称为影子银行体系”

出现上述众说纷纭状况，一方面是因为影子银行是一个新生的概念，人们对它的认识尚不够深入，并且由于各国的金融体系结构和监管政策不一致，导致在不同的国家中影子银行呈现的状态存在差异，另一方面影子银行机构及其活动本身非常复杂，随着金融创新和监管环境变化等因素而不断发展。因此，影子银行的概念难于清楚统一地界定。从有效防范金融风险和实现监管的有效性角度出发，本文认为，采用最宽泛的定义，将影子银行界定为“涉及传统银行体系之外的〔，Ｔ：／／／／／／５〕ＳｅｅＰａｕｌＭｃＣｕｌｌｅｅｔｏｎ　Ｒｅｌｅｃｔｉｏｎｓ，Ｓｅｔｅｍｂｅｒ２００７，ａｖａｉｌａｂｌｅａｔｈｔｔｗｗｗ．ｉｍｃｏ．ｃｏｍＥＮＩｎｓｉｈｔｓＰａｅｓ　　　　　ｙｐｐｐｇｇｆ

ＧＣＢＦ％２０Ａｕｕｓｔ－％２０Ｓｅｔｅｍｂｅｒ％２０２００７．ａｓｘ．ｇｐｐ

〔，６〕时任美国纽约联邦储备银行总裁的盖特纳在２００８年的一次讲话中就使用了平行系统的概念。ＳｅｅＴｉｍ　Ｇｅｉｔｈｎｅｒ　

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〔全球金融稳定报告》里面便是使用准（类）银行实体的概念。Ｓ７〕国际货币基金组织在其２００８年１０月发布的《ｅｅ

ＩＭＦ，ＧｌｏｂａｌＦｉｎａｎｃｉａｌＳｔａｂｉｌｉｔＲｅｏｒｔ：ＦｉｎａｎｃｉａｌＳｔｒｅｓｓａｎｄ　Ｄｅｌｅｖｅｒａｉｎａｃｒｏ－ＦｉｎａｎｃｉａｌＩｍｌｉｃａｔｉｏｎｓａｎｄ　　　　　　ｙ　ｐｇｇ，Ｍｐ

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〔，Ｔ，Ａ，Ｓ８〕ＳｅｅＺｏｌｔａｎＰｏｚｓａｒｏｂｉａｓＡｄｒｉａｎｄａｍ　ＡｓｈｃｒａｆｔａｎｄＨａｌｅＢｏｅｓｋｈａｄｏｗ　ＢａｎｋｉｎｔａｆｆＲｅｏｒｔＮｏ．４５８　　　　　　　ｙｙｙｐｇ，Ｓ　

（），／／＿／ＦｅｄｅｒａｌＲｅｓｅｒｖｅＢａｎｋｏｆＮｅｗ　ＹｏｒｋＳｔａｆｆＲｅｏｒｔｓＪｕｌ２０１０，ａｖａｉｌａｂｌｅａｔｗｗｗ．ｎ．ｆｒｂ．ｏｒｒｅｓｅａｒｃｈｓｔａｆｆｒｅｏｒｔｓ　　　　　　　　ｐｙｙｇｐ　

ｓｒ４５８．ｄｆ．ｐ

〔，《影子银行体系与金融危机》审计与经济研究》２９〕杜亚斌、顾海宁：《０１０年第１期。

〔〕王晓雅：《，《次贷危机背景下影子银行体系特征及发展研究》生产力研究》２１００１０年第１１期。

〔〕周莉萍：《，《影子银行体系的机制及其脆弱性》金融市场》２１１０１０年第１０期。

对影子银行加强监管的国际金融法制改革

，涵盖传统银行之外的影子银行机构、应用影子银行方法的传统银实体及业务的信用中介体系”

行机构以及影子银行工具或产品，相对而言较为合理。

影子银行的运作机制与传统银行极其相似。在它的运行过程中，也有三个主要参与方：投资者、非银行信贷中介机构（影子银行机构）与借款方。影子银行从投资者那里吸收资金形成其负债，并将这些资金提供给借款人形成其资产。从法律的角度来看，影子银行不同于传统银行的特点主要体现在两个方面：

第一，影子银行从事信用中介活动但不吸收存款，它是从证券市场上获得资金供应。相应地，影子银行与资金的提供方—证券市场上的投资者之间的权利义务受证券法律的调整，而不受银行法律的调整，这使得影子银行在吸收资金链条上具有先天的脆弱性。一方面，证券市场本身

，在银行法律中通行的关于存款保护的相关法律制度，如存款保充满风险并且推崇“风险自担”

险制度和中央银行最后贷款人制度，不适用于证券市场中的投资，这使得投资者的资金供应并不稳固。另一方面，影子银行与投资者之间的证券交易，往往还发生在证券法律监管的薄弱环节：影子银行开发出各类复杂多样的金融衍生产品，向投资者兜售，大都在监管较少、信息披露制度不完善的场外市场交易。因此，投资者对于风险的识别和掌握程度极为有限，对影子银行无法形成有效的约束。总之，相比于传统银行，影子银行更容易受到挤兑和资金溃逃的打击。

第二，影子银行及其活动不受监管或所受监管较小。不受监管存在三种情况：首先，法律上的不受监管，即影子银行运行于法律监管豁免条款之内。其次，监管状态不明所导致的不受监管，即影子银行的机构及活动基于其创新性而处于法律尚未识别的领域，在新的针对性法律出台之前，依据现有法律无法确定其监管状态因而游离于监管体系之外。最后，事实上的不受监管，即法律设定了相关禁止性要求但现实中仍存在的违反法律规定运行但尚未为监管部门所监控到的“。当然，最后一种情况本质上属于法律的执行问题。所受监管较小，表明现有法律对影子银行”

影子银行已有监管规定，但是相比于影子银行机构及其活动可能导致的风险，现有的监管力度远远不够，无法控制相关风险。总之，相比于传统银行，影子银行不受审慎性监管。因此，影子银行可以将从投资者那里吸取的资金投资于大量风险高、流动性较低的长期资产，并且通过高杠杆率的运用，以获得高额收益。而对于传统银行而言，相关银行法律是禁止其进行高杠杆率、高风险的投资的。这意味着，影子银行能够使用同样多的资本从事更加高收益的业务活动，但同时也暴露于更大的风险之中。

（二）对影子银行疏于监管的危害性

尽管在２００８年金融危机之前，很少有人关注影子银行，但是它确实像幽灵一样存在于金融体系之中，并逐渐成为与传统商业银行并驾齐驱的另一个银行系统，对整个金融体系造成严重威胁。

金融稳定理事会（ＦＳＢ）于２０１１年４月发布的一项报告认为，影子银行所带来的系统性风险

１２〕和监管套利是最大也是最需要予以关注的威胁。〔

１．系统性风险

影子银行的系统性风险与其运作方式密不可分。影子银行采取借短贷长的方式进行运作，从证券市场上获取短期资金投资于高风险、流动性低的长期资产。这种运作方式使其承担着市场风险、信用风险以及流动性风险。由于运行在监管体系之外，因而影子银行无法获得法律设置的安全网（如存款保险制度和中央银行最后贷款人制度）的保护，这使得它们在面对挤兑时不堪一〔〕Ｆ／１２ＳＢ，Ｓｈａｄｏｗ　ＢａｎｋｉｎｃｏｉｎｔｈｅＩｓｓｕｅ，Ａｒｉｌ１２，２０１１，ｐｖａｉｌａｂｌｅａｔｗｗｗ．ｆｉｎａｎｃｉａｌｓｔａｂｉｌｉｔｂｏａｒｄ．ｏｒ．３，ａ　　　　ｐｙｇｇ：Ｓｐｇ　

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