我国金融监管制度供给过剩的法经济学分析?
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我国金融监管制度供给过剩的法经济学分析
作者：王煜宇
来源：《现代法学》2014年第05期
摘 要：
中国金融监管存在显著的制度供给过剩。金融监管制度供给过剩会增加交易成本，不符合效率原则。从法经济学的角度分析，中国金融监管制度供给过剩的原因在于金融监管供给与需求不匹配、权力监管模式下监管机关的粗放型制度供给以及金融监管的行政化。改变金融监管制度供给过剩的状况，应当引入金融监管的成本收益理念和问责机制，将金融监管由权力监管向市场化监管转变，并合理处理金融创新与金融监管的关系。
关键词：金融监管制度；供给过剩；法经济学；市场化；成本收益
中图分类号：DF438
文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.05.06
一、问题的提出
金融监管制度供给理论是以制度供给为重点的制度变迁与创新理论的重要内容。从制度供给角度看，新制度经济学认为制度供给主要依赖于创新主体的形成及其相互间的协调与共同努力 诺思认为制度创新要形成两级创新主体，即初级行为主体与次级行动主体，并认为制度创新需要两级行为主体相互配合与共同努力。
、知识基础与创新成本、社会各既得利益集团的权力结构或力量对比等因素，除此之外，还必须考虑到诸如统治精英或上层决策者的政治经济成本收益在制度变迁中的重要作用。 更具体的论述，请参见：速水佑次术郎，弗农·拉坦.农业发展的国际分析[M].郭熙保，张进铭，等，译.北京：中国社会科学出版社，1999：265.
在这一背景下，社会利益集团权力结构的力量对比及其制度供给的成本收益比较成为制度供给的前提条件，制度供给不再仅仅是一个需求诱致的过程，而是一个强制性的过程。这种制度供给的主要表现形式为：外在行为规则、程序性规则和具有特定目的的专门指令。中国金融监管制度供给无疑符合上述特征。由全国人大及其常委会、国务院、金融监管部门（一行三会）颁布金融法律法规是中国金融监管制度供给的主要方式。
根据梯伯特（Teaboat）定理梯伯特定理是由公共财政学家梯伯特提出并证明的，其内容为：如果允许自由移民，那么在一般均衡状态下，各国政府所实行的制度将与其监管的人民的
偏好相匹配。这意味着，一个坏政府将找不到臣民来统治。引申到金融方面则为：如果资本可以自由流动，那么在一般均衡状态下，各国金融监管当局所推行的制度将与其管理的资本偏好相匹配。这意味着，一个监管不善的当局将找不到“臣民”（资本）来监管。，金融监管制度供给必须与监管机关所监管的资本偏好相匹配，必须因需而供。由于政府对金融监管资源的分配与金融市场对监管制度的需求相去甚远，，强制性金融监管制度供给会造成不必要的监管（监管过度）即供给过剩问题，这一问题在我国现行金融法律制度体系中显得尤为突出。以金融机构监管制度供给为例，在市场准入方面，除了通过《商业银行法》进行规制外，还通过《主办银行管理暂行办法》、《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》、《村镇银行管理暂行规定》、《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》、《中资商业银行行政许可事项实施办法》等20多部规章从注册资本、净资产率、高级管理人员资格、税前营业收入、现金流量、法人治理结构等多方面进行重复规制
除《商业银行法》、《主办银行管理暂行办法》、《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》、《村镇银行管理暂行规定》、《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》、《中资商业银行行政许可事项实施办法》之外，还包括《企业集团财务公司管理办法》、《征信机构管理办法》、《中资商业银行行政许可事项实施办法》、《证券投资基金托管业务管理办法》、《外资银行管理条例》、《贷款公司管理暂行规定》、《金融租赁公司管理办法》、《融资性担保公司管理暂行办法》、《保险公司管理规定》、《信托公司管理办法》、《小额贷款公司管理办法》、《期货公司管理办法》、《证券公司监督管理条例》、《汽车金融公司管理办法》、《货币经纪公司试点管理办法》、《典当行管理暂行办法》、《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》、《证券公司进入银行间同业市场管理规定》等。
；在具体业务如负债业务经营上，除了《银行业监督管理法》第18条、第19条，《商业银行法》第3章的原则性规定外，国务院还在《储蓄管理条例》、《个人存款账户实名制规定》、《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施》等行政法规中进行了详细规范；此外，中国人民银行（以下简称人民银行）和银行业监督管理委员会（以下简称银监会）还通过《人民币单位存款管理办法》、《通知存款管理办法》、《教育储蓄管理办法》等名目繁多的部门规章对其加以管制。金融监管制度供给过剩增加交易成本，不符合效率原则。金融监管机构在没有能力采取针对性监管的情况下，通过加大监管资源的投放，供给大量可能本不需要的监管制度来实现金融市场的安全与稳定，会给金融市场带来诸如监管资源配置劣化、监管资源供非所求和监管成本加大等危害，浪费金融监管资源，并且更易滋生权力寻租和腐败。
对于金融监管制度供给过剩，我国学者主要研究其制度变迁、理论逻辑和抽象问题例如：江曙霞等在《中国金融制度供给》（2007）中从中国金融制度变迁的经济学解析，制度初始禀赋、政府效用函数与中国金融制度供求非均衡分析等方面，探讨了中国金融制度供给的基础理论；仲伟周等在《我国金融监管制度演进的非均衡分析及其政策含义》（2012）中认为，我国当前的金融监管制度存在过度行政干预与监管寻租现象、市场准入的过度限制等制度供给过剩问题；李成等（2009）也从理论上认为，当前我国金融监管体制存在“功能性供给不足”和“制度性供给过剩”双重失衡的问题，认为过度干预是监督制度供给过剩的重要原因。
，很少结合我国现有的金融法律法规进行实证分析。因此，有必要在金融监管制度供给理论研究的基础上，结合我国现有金融法律法规体系，从法经济学角度解释金融监管制度供给过剩的现象，为提高我国金融监管制度供给效率和完善我国金融监管法律体系提供有益借鉴。
二、金融监管制度供给过剩的法经济学分析
金融监管制度供给过剩的根本原因在于监管制度的供给不是由金融市场的需要决定，而是由政府根据自己对金融市场的判断予以制度资源投放。这种间接性强制性的制度投放模式，导致在政府决策的过程中，政府的倾斜性保护、监管机构的部门利益、监管机构但求无过的监管心态以及权力寻租等因素都会对制度供给造成影响，形成监管制度供给过剩。本文主要从非需求导向型的监管模式、权力监管模式下粗放型的制度供给和金融监管行政化三个方面进行分析和说明。
（一）非需求导向型的监管模式
对金融市场来说，政府对其发展的最大贡献就是为市场供给制度基础，最大的损害则是对市场进行任意干预和不适当的管制[1]。供给—需求分析是对金融监管制度进行经济分析的基本方法。正如萨缪尔森和诺德豪斯所说：“供给—需求分析是经济学所提供的最有用的工具之
一。” （参见：保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯.经济学（下册）[M].高鸿业，等，译.北京：中国发展出版社，1992：635.） 金融监管的制度需求，主要来源有监管对象的高风险性，信息不完全、不对称，以及自然垄断和外部性等，其监管的目的在于防范金融风险，保障金融安全，矫正市场失灵，提高资源配置效率。金融监管的制度供给，主要来源有三个方面：一是源于长期的积累；二是源于某一重大的突发事件；三是源于政府对监管制度供给的认识和分析。金融监管制度的供求关系最理想的状态应该是监管制度均衡，即每一方都同时达到价值最大化而趋于持久存在的相互作用形式[2]。金融监管制度供求关系可以根据经济学中一般产品市场的供求均衡模型，构建其供求均衡模型，如图1所示。
图1：金融监管制度的供求均衡
在图1中，纵轴C表示金融监管制度的成本，横轴Q表示金融监管制度的数量，曲线a和曲线a′表示金融监管制度供给，曲线b 和曲线b′表示金融监管制度需求。金融监管制度供给曲线由于受监管制度成本的直接约束，将随着管制成本的增加而递减，表现为曲线a′向曲线a的移动；金融监管制度需求曲线只受管制成本的弱约束，随着管制数量的增加而上升，表现为曲线b向b′的移动。金融监管制度的供给曲线a和需求曲线b在D点达到均衡，表明政府面对金融监管制度需求，在可承受的监管制度成本时提供合理的监管制度供给。在D点的左侧，金融监管制度的供给大于需求，表明监管制度供给过剩，需要放松监管，甚至取消部分监管，以实现供求均衡；在D点的右侧，金融监管制度的需求大于供给，表示政府未能满足部分金融监管制度的需求，这就要求政府积极创造条件，提供相应的监管制度，从而使金融监管制度供求趋于均衡。
金融监管制度供求市场与一般商品市场不同，一般商品市场上市场主体会同时作用于供求双方而自动实现供求均衡，而在金融监管制度供求市场上，由于监管制度成本对监管制度需求的调节作用较弱，金融监管制度供求均衡主要通过政府单方面调节金融监管制度供给来实现，政府在实现金融监管制度供求均衡中具有主动地位和核心作用[3]。我国的金融监管制度主要是按照公共利益理论
金融监管的公共利益理论主要由斯蒂格勒提出，其基本思想体现在两个方面：一方面，积极鼓励政府参与银行的经营和管理，实现对金融的直接控制；另一方面，通过增强政府金融监管的权力，发挥政府在金融监管中的作用，可以弥补市场失灵所带来的问题。
设计，这导致我国的金融监管部门拥有相当高的监管权力。我国金融监管制度供给模式为政府主导型强制性制度变迁，这直接决定和影响了我国金融监管制度供给的内容架构。
一方面，我国政府主导型的金融监管制度供给模式偏重于对金融机构的制度供给，而缺少对金融市场基础制度和其他金融市场参与者（如投资者和债权人）的制度供给。以农村金融监管为例，1979年以来，监管制度供给主要集中于对农业银行、农业发展银行、农村信用合作社、农村合作基金会、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行、小额贷款公司等农村金融机构的反复调整上 “尽管1979年以来，主管金融机构、国务院、人民银行通过和颁布了为数不少的与农村金融相关的《规定》、《办法》和《文件》，但这些《规定》、《办法》和《文件》大多是应急性的、暂时性的，其内容要么是对农村金融机构功能性质业务范围的不断反复调整，要么是对某一农村金融组织的断然取缔，要么是“新型农村金融机构”的一哄而上。”（参见：王煜宇.农村金融法制化：国际经验与启示[J].农业经济问题，2011，（8）：102-109.）
，制度供给以新设、合并、撤销农村金融机构以及不断变更农村金融机构的性质定位与经营范围为主，针对农村金融市场培育和农村金融需求主体的制度供给长期缺位[4]。另一方面，非需求导向型监管制度供给模式下金融监管制度供给过剩的重要表现，是政府对金融微观业务的过度干预。例如，在商业银行信贷业务方面，除了在《贷款通则》、《贷款风险分类指引》、《商业银行贷款损失准备管理办法》、《商业银行并购贷款风险管理指引》等13部规范性文件中进行综合性规范外，还区分对公授信、对私授信、不良资产三个方面，在《商业银行授权、授信管理暂行办法》、《银行开展小企业授信工作指导意见》、《汽车贷款管理办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》、《金融企业呆账准备提取管理办法》、《金融企业呆账核销管理办法》等35部规范性文件中进行了极为详细的规定。非需求导向型金融监管模式下金融监管制度供给过剩将加剧监管寻租与监管套利，影响金融市场运行效率，积聚金融风险。
（二）权力监管模式下粗放型的制度供给
稀缺资源的种类和分布状况、行政权力的有效使用影响着财富的创造[5]。金融监管作为一种法律行为，也应该为社会创造更多的财富。波斯纳认为，所谓“财富”是指一切有形无形的
本文关键词：我国金融监管制度供给过剩的法经济学分析，由笔耕文化传播整理发布。
本文编号：82790
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