横向模式是什么意思_四轨制和六规制_论金融法制的横向规制趋势

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DOI:10.16094/j.cnki.1005-0221.2009.02.012

论金融法制的横向规制趋势

杨　东

摘　要　21世纪以来,英德日韩等国金融法制出现了从纵向金融行业规制到横向金融商品规制的发展趋势。2006年日本将《证券交易法》改组为《金融商品交易法》,把证券、信托、金融期货、金融衍生品等大部分金融商品进行一揽子、统合性的规范,构建了一个横向化、整体覆盖金融服务的法律体系。金融危机爆发后,美国也深刻认识到其纵向监管机构对不断创新的金融商品缺乏横向统一规制的问题。本文考察国际金融法制的横向规制趋势,从金融商品和金融业的横向规制两个角度,对日本《金融商品交易法》的适用范围、行业规制、行为规制、投资者种类、自律规制机关等内容进行全面分析,进而探讨我国应对金融横向规制趋势的法律对策。关键词　金融法制　横向规制　金融商品　统一监管作者杨东,中国人民大学法学院副教授。

　　21世纪以来,金融业混业经营成为无法阻挡的潮流,混业经营格局下的金融创新商品的多样化又进一步促进混业经营。美国次贷危机爆发后,无论是破产重组或被收购,还是主动申请转型,各大独立投资银行纷纷回归传统商业银行的怀抱,开始

①

全面组建金融控股公司。这似乎又回到了1929年以前美国的混业经营模式,但这绝不是历史简单的

机构的纵向割据造成的。美国的金融混业综合监管和金融商品的横向统一规制已经落后于欧洲和亚洲

②

的一些国家。

2006年,日本制定了《金融商品交易法》,

“吸收合并”了《金融期货交易法》、《投资顾问业法》等法律,彻底修改《证券交易法》,将“证券”的定义扩展为“金融商品”的概念,最大限度地将具有投资性的金融商品、投资服务作为法的规制对象,避免产生法律的真空地带,构筑了从销售、劝诱到资产管理、投资顾问的横向的、全方位的行业规制和行为规制的基本框架,从以往的纵向行业监管法转变为以保护投资者为目的的横向金融法制。这是大幅改变金融法律体系的“金融大爆炸”改革,融合判例法和成文法的制度,从而成就了目前世界上最先进的证券金融法制之一。其以保护投资者为目的的横向金融法制的制度设计,较好地平衡

重复,而有着更深层次的意义。2008年3月31日,美国财政部正式公布了《现代化金融监管架构蓝皮书》,计划通过短期、中期、长期三个阶段的变革最终建立基于市场稳定性、审慎性、商业行三大监管目标的最优化监管架构,主旨就是将多头分业监管格局收缩为混业综合监管格局,将授予美联储综合监管金融机构的权力。美国政府已经认识到次贷危机爆发的重要肇因就是对不断创新的金融产品缺乏有效监管,而缺乏有效监管的原因主要是各监管

本文得到中国人民大学科学研究基金项目“次贷危机对金融控股公司法制的影响及我国的应对策略”(项目编号:22382008)资助。①2008年美国次贷危机的总爆发导致了华尔街传统投资银行的独立券商模式的终结。2008年3月美国第五大投行贝尔斯登被摩根大

通收购,9月15日美国第四大投行雷曼兄弟被迫申请破产保护,其资产分别被日本野村证券、英国巴克莱银行收购。同样遭受次贷危机重挫的美国第三大投行美林,则同意让美国银行以500亿美元全面收购。美国第一大投行高盛和第二大投行摩根士丹利主动申请转型为银行控股公司。

②参见张波:《次贷危机下的美国金融监管体制变革及其启示》,载《金融理论与实践》2008年第12期。

论金融法制的横向规制趋势

协调了金融创新和金融监管的关系,在此次美国金融海啸席卷全球时,日本的金融体系未受太大影响。日本继受和创造金融法制的经验,值得包括我国在内的其他大陆法系国家的借鉴和参考。

面对金融危机,我国也需要大力推进金融体制改革,金融衍生产品的发展和金融混业经营的趋势

将对我国金融监管模式和金融法制提出新的挑战。此次危机虽未对我国的金融安全和金融体系造成大的影响,但从长远战略来看,探讨金融商品的横向统一规制、资本市场统合立法问题,具有重要意义。

一、国际上金融法制的横向规制趋势

　　近年来以英国、德国、日本、韩国等国家为代表,金融法制出现了从纵向的金融行业规制到横向的金融商品规制的发展趋势,出现了根据单一监管者的功能性监管模式来重新整理和改编原有的多部与金融市场、资本市场相关的法律而将传统银行、保险、证券、信托等金融投资业整合在一部法律中的趋势。英国率先于20世纪80年代中期开始第一次金融大变革,其于1986年制订了《金融服务法》;20世纪90年后期又进行了第二次金融大变革,并于2000年通过了《金融服务与市场法》。该法中的“投资商品”定义包含“存款、保险合同、集合投资计划份额、期权、期货以及预付款合同等”。通过金融变革,伦敦金融市场的国际地位日益加强。德国通过2004年的《投资者保护改善法》对《证券交易法》进行修改,导入新的“金融商品”概念,对“有价证券、金融市场商品以及衍生品交易等”作了界定,并通过修改《招股说明书法》导入投资份额的概念,将隐名合伙份额等纳入信息披露的对象。欧盟2004年4月通过的《金融工具市场指令》引入了“金融工具”概念,涵盖了可转让证券、短期金融市场工具、集合投资计划份额和衍生品交易。欧盟内部则出现了金融服务区域整合,欧盟成员国的金融法制也逐渐呈现横向化和统一化趋势。

战后一直学习美国金融证券法制经验的日本从20世纪80年代开始关注英国的金融法制建设,在随后的证券法修改中不断学习英国和欧盟的经验,早在1998年就成立统一横贯的监管机构:金融监督厅。在完善统一金融法制的方面,日本一直努力构筑以各种金融商品为对象的横向整合的金融法

③

制。其对金融商品进行横向规制的金融体系改革始于1996年桥本龙太郎首相的“金融大爆炸”。此后,日本的金融法制改革如同一个三级跳,第一跳是2000年制定的《金融商品销售法》,第二跳是2006年制定的《金融商品交易法》,第三跳就是在不久的将来制定真正大一统的金融法制即日本版的《金融服务与市场法》,存款、保险商品将真正纳入一部法律中,实现横向规制的最终目标。

日本2006年《金融商品交易法》由四个支柱组成。第一个支柱是投资服务法制部分。具体而言,导入集合投资计划的概念,横向扩大了适用对象(证券种类、金融衍生品)的范围,与之伴随业务范围的扩大、金融商品交易业者的横向规制、以及根据投资者的属性和业务类型而进行规制的差异化等。第二个支柱是指信息披露制度的完善。具体包括季报信息披露的法定化、财务报告等相关内部治理措施的强化、要约收购制度以及大量持有报告制度的修改等。第三个支柱是确保交易所自律规制业务的正常运行。第四个支柱是对市场操纵行为等加大了征收课征金(罚款)的处罚力度。《金融商品交易法》虽内容复杂,但其特点又可用“四个化”来简单概况:适用对象和业务范围、行业规制、行为规制等的“横向规制化”;规制内容的“灵活化”;信息披露的“公正化·透明化”;对违法

③行为处罚的“严格化”。其中,“横向规制化”是

该法的最大特点。

韩国在亚洲金融危机中遭受重创,在国际货币基金组织援助和影响之下,1998年4月韩国成立了单一的金融监管机构:金融监督委员会。2003年,韩国政府也开始推进统一金融法的制定,2005年

参见[日]松尾直彦:《关于部分修改证券交易法的法律等》,载《Jurist》2006年第1321期。

法学家　2009年第2期

韩国政府发表了将《证券交易法》、《期货交易法》及间接投资资产运用法等资本市场相关法律统一为《关于金融投资业及资本市场的法律》(简称《资本市场统合法》)的制定计划。2007年7月3日,韩国国会通过了能够引起韩国金融业“大爆炸”的《资本市场统合法》,并于2009年2月4日正式施行。该法整合了与资本市场有关的15部法律中的6部,其余的法律将一并修改。该法将分为证券、资产运营、期货、信托等多头板块的资本市场整合为一,旨在激励各金融机构自我改革和创新,增强韩国对外国金融机构的吸引力,其推出必将给韩国资本市场带来革命性的变化,并预示韩国金融业整合

④

期的到来。

尤为突出,韩国的《资本市场统合法》在2007年迅速推出,很大程度上是受到日本2006年《金融商品交易法》的影响。而受到日本韩国的影响,我国台湾地区也正在紧锣密鼓地进行资本市场统合法的制定工作,计划于2009年12月1日提交立法机关,并预计2010年4月通过2011年11月开始实施。

纵观各国或地区金融法制的横向规制或资本市场统合立法,一个最重要的立法原则即是由现行的商品类、金融业者规制转换成对“经济实质相同的金融功能”进行“统一规制”的功能性规制。现行资本市场相关金融规制法律的特征是以“对象商品”或“金融业者”的概念形态或种类为基础的商品类、机构类规制。这种规制在如今迅速变化的金融市场环境中日趋不能适应。因此高度集中统一的金融监管体制应从现行的商品类、机构类规制转换成对“经济实质相同的金融功能”进行“统一规制”的功能性规制。为了贯彻这种功能规制原则,各国金融法制的横向规制先将金融投资商品、金融投资业、客户等根据经济实质进行重新分类,以金融投资商品(证券、衍生商品)、金融投资业(买卖、中介、资产管理业等)、客户(专业投资者、

⑤业余投资者)为标准进行分类。以下分别从金融

韩国《资本市场统合法》和日本《金融商品交

易法》本质上相同,都是金融投资服务法,不是真正大一统的金融统合法,尚未达到英国的《金融服务与市场法》的阶段。但日本、韩国的经验告诉我们,统一金融监管机构的建立和统一金融法制的制定,是一个循序渐进的过程。股权分置改革完成后,我国资本市场逐渐进入与国际接轨的正常发展时期。我国是当今世界上唯一实行分业经营的大国。从分业经营走向混业经营,从分头监管走向统一监管,是我国金融业和金融法制发展的必然方向。我们可以考虑借鉴日本和韩国的经验,分阶段加以推进。韩日两国中日本的金融法制改革的经验

商品的横向规制和金融业的横向规制两个角度,诠证日本《金融商品交易法》的横向规制特点。

二、金融商品的横向规制

　　《金融商品交易法》的目的在于统一规范投资商品或者具有投资性质的各类金融商品,投资者保护是其根本目的和立法核心,其本质实际上是投资

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服务法。与许多成文法国家相同,日本《证券交易法》对证券的定义较为狭窄,不包括很多投资产

的真空地带,《金融商品交易法》以《证券交易法》的对象范围即“有价证券”和“金融衍生商品”为基础,最大幅度地横向扩大了法律适用对象的范围。

1.有价证券的范围的横向扩大

日本此次修法,虽然将“证券”的定义扩展为“金融商品”的概念,但并未对“金融商品”做出严格定义,《金融商品交易法》第2条仍是“有价

品。此次修法,日本将“证券”的定义扩展为“金融商品”的概念,以适应近几年来金融商品和投资服务不断创新发展的现实环境。为了避免产生法律

近几年,韩国金融监管机构为了提高金融机构的竞争力,致力推进包括监管机构及法规在内的金融改革,引进巴塞尔《新资本协

议》,推出《资本市场统合法》等都是为推进改革做出的努力,这将对韩国金融市场的发展带来深远的积极影响,但也有可能加剧金融市场的不稳定。参见李准晔:《韩国金融监管体制及其发展趋势》,载《金融发展研究》2008年第4期。

⑤参见许凌艳:《金融监管模式的变革及资本市场统合法的诞生》,载《社会科学》2008年第1期。⑥参见[日]黑沼悦郎:《金融商品交易法入门》(第二版),日本经济新闻社2007年版,第15页。

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论金融法制的横向规制趋势

证券”的定义。《证券交易法》第2条规定了证券法相关的各种概念的定义,特别是以列举的方式规定了有价证券的定义。1991年的证券交易审议会报告书参考美国的证券概念,提倡导入“广义的有价证券”概念,即作为有价证券的定义,在个别列举之外,设置概括性条款。日本金融改革的一个主要内容就是对《证券交易法》的有价证券的概念重新定义。但1992年的修改并没有导入“广义的有价证券”的概念,仅完善了个别规定以对应证券化相关商品。1998年的修改对定义条款进行了全面的修改,扩大向投资者提供的商品类型适用公正的交易规则,构建了方便投资者购买的投资环境。此次将“证券”的定义扩展为“金融商品”的概念,但仍未导入“广义的有价证券”的概念,未对“金融商品”做出定义,只是对有价证券的范围进行了横向扩大。在日本金融厅金融审议会金融分科会上,也曾探讨根本修改“有价证券”概念,但考虑到世界上主要国家特别是大陆法系国家仍在使用“证券”或“有价证券”概念,且“有价证券”概念长期以来已被日本社会广泛接受,

“有价证券”

这一用语也被其它法律大量引用,如修改将会影响向国会提交修改法案等情况,《金融商品交易法》

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仍然延续了“有价证券”的概念。

6抵押证券; 1 7具有①1至⑨、 21至 51的性质的外国证券、证书; 8外国贷款债权信托的受益证券; 191期权证券、证书; 0预托证券、证书; 21政令中指2

定的证券、证书。该法第2条第2款是关于未发行证券、证书的权利而视为有价证券的规定(准有价证券)。具体有以下这些权利:①信托受益权;②外国信托的受益权;③无限公司、两合公司的社员权(只限于政令规定的权利);④外国法人的社员权中具有③性质的权利;⑤集合投资计划份额;⑥外国集合投资计划份额;⑦政令指定的权利。

相比《证券交易法》,《金融商品交易法》中的有价证券(包括准有价证券)中增加了抵押证券(原由抵押证券法规制)、信托受益权(原由信托法规制)、集合投资计划份额等。《证券交易法》中有价证券的信托受益权仅限于投资信托、贷款信托、资产证券化法中特定目的信托的受益证券等,但在《金融商品交易法》中其它的信托受益权均作为准有价证券,无遗漏地横向扩充了适用对象范围。

《证券交易法》把有价证券分为发行证券、证书的权利和未发行证券、证书的权利,之所以如此区分,是因为考虑到表示为证券、证书的权利的流动性较高的缘故。但2009年7月之后日本的无纸化法即《关于公司债、股份等过户的法律》(2004年6月9日公布)的不发行股票制度开始全面实施,股票电子化后通过账册的过户就实现股份的转让,股份的流动性大大增强。将权利表示为证券、证书流动性高的立法理念已过时。因此,《金融商品交易法》仍依据是否具有证券、证书来分类有价

01

证券,被批评是一种古董式的陈旧做法。

2.导入集合投资计划的定义

把集合投资计划份额列入有价证券的范围内,是为了各种基金适用《金融商品交易法》的概括性规定,是此次修改的最大亮点之一。近年来在日本依据合伙合同的基金的投资对象已经扩展到了各个领域,个别投资对象已不在投资者保护的框架内。因此,迫切需要对依据合伙合同的各类投资基金予

与《证券交易法》相同,《金融商品交易法》

把有价证券分为两类:发行了证券、证书的权利(有价证券)和未发行证券、证书的权利(准有价证券)。该法第2条第1款规定的有价证券包括:①国债;②地方债;③特殊债;④资产流动化法中的特定公司债券;⑤公司债;⑥对特殊法人的出资债券;⑦协同组合⑧金融机构的优先出资证券;⑧资产流动化法中的优先出资证券、新股认购权证书;⑨股票、新股预约权证券;⑩投资信托、外国投资信托的受益证券; 1投资法人的投资证券、投资法人债券、外国投资法人的投资证券; 2借贷信1托的受益证券; 31特定目的信托的受益证券; 4信1

⑨

托的受益证券; 5商业票据(1commercialpaper);

参见[日]神崎克郎:《日本战后50年的金融、证券法制》,马太广译,载《法学杂志》2000年第2期;马太广:《日本证券法的最新修改》,载《法学杂志》1999年第3期。

⑧与我国的合作社相类似。

⑨商业票据是一种以短期融资为目的、直接向货币市场投资者发行的无担保票据。0同注⑥,第22—23页。1

⑦

法学家　2009年第2期以法律规制。

对于不断创新的多样化的集合投资计划,需要打破原有的纵向规制法制,构建着眼于运作或流动化构造功能的横向法制。其理由如下:第一,在日本,集合投资计划是“金融大爆炸”之后应成为金融领域主流的“市场型间接金融”的主角,完善其法制是当务之急。第二,集合投资计划一般是销售给普通投资者,从投资者保护的角度出发,需要对计划的组成和运营进行横向覆盖的法制化和制度建设。第三,投资者人数较多,容易产生集体行动的问题,需要解决这个问题的法制基础和制度建设。第四,原有的法制是纵向不全面的,其内容也不充分,产生了诸多不便和障碍。因此,需要对集合投资计划加以横向全面的根本意义上的制度建设和法

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制完善。

集合投资计划的基本类型有两种:一种是资产管理型,即从多数投资者筹集资金进行各种资产管理运作;另外一种是资产流动型,即特定的资产产生的现金流加以组合然后卖给多数的投资者的构造。从历史上、经济上、实务上来说两者都是不同种类的类型,因此需要制定横向覆盖的规则体系,

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包括交易规则、市场规则、业者规则等。在进行集合投资计划的法制完善时,有一个根本问题需要解决:不管计划的私法上形态(公司、信托、合伙

31 等)如何,是否课以相同的交易规则。《金融商品交易法》解决了这个问题,通过直接列举和导入

三个标准:①金钱的出资,具有金钱等的偿还的可能性;②与资产或指标等相关联;③期待较高的回报,承担风险。集合投资计划的定义以此标准为基础,在《金融商品交易法》第2条第2款第5项规定:集合投资计划是指民法上的合伙、商法上的隐名合伙、投资事业有限责任合伙、有限责任事业合伙、社团法人的社员权以及其它权利,享有通过金钱出资进行的事业而产生的收益分配或该出资对象业务相关的财产分配的权利。集合投资计划的定义主要由三个要件构成:①接受投资者金钱的出资、支出,②利用出资、支出的金钱进行事业、投资,③具有将该事业所产生的收益等向出资人进行分配

51 的相关权利。上述条件均具备的权利,无论采取

何种法律形式和进行何种事业,均属于集合投资计

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划份额而成为该法的适用对象。

3.金融衍生商品的横向扩大

近年来,随着金融商品的多样性发展,钻法律间空隙进行欺诈的事件在日本也频频发生。日本传统的以行业区分的纵向金融监管体制,已逐渐不能迅速应对新型金融衍生商品、混业经营和多种新型金融商品所引发的问题。特别是2003年日本进行外汇交易的机构投资者蒙受了巨大损失,成为社会关注的大问题,虽然此后紧急修改了《金融期货交易法》,将外汇交易纳入规制范围内,但也未能达到充分保护金融消费者利益的目的。因此,《金融商品交易法》的一个重要课题就是如何尽可能地扩大金融衍生商品的规制对象范围。对此,日本金融厅金融审议会金融分科会第一部会的“中间报告”提出:不论原资产如何,均可作为适用对象。但如果完全不限定金融衍生商品的原资产而做出概括性定义,其适用对象的范围则不明确,又会产生过度规制的问题。为避免过度规制,从保护投资者的角

了“集合投资计划”的概念,最大限度地把几乎所有具有投资性的金融商品和投资服务纳入适用对

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象,进行统一规制。

2005年12月22日日本金融厅金融审议会金融分科会第一部会报告“为实现投资服务法(暂定)”中,对作为《投资服务法》对象的金融商品设定了

参见[日]神田秀树:《完善集合投资计划法制的思路》,载《关于集合投资计划的工作报告书》,野村资本市场研究所2006年版,第39页。

2同注 1 1,第42页。

3美国的《联邦投资公司法》,不管私法上的形态如何,要求设置boardofdirectors或者40%以上都是外部董事。这也是横向化的交易1 规则。

4其实质是参考了美国证券法相关的联邦最高法院的判例,并进行了成文法化。其着眼于经济性的实质内容而不是着眼于法的形式1

的概念。导入集合投资计划的概念后,日本法形式上仍维持“有价证券”的概念,但是其概念的内容以“结构性”和“投资对象性”为目标发生了实质性的变化,至此,可以说日本20年前开始讨论、16年以来《证券交易法》修改没有完成的所谓“广义的有价证券”的概念终于得以实现。

5参见[日]松尾直彦:1 《一问一答———金融商品交易法》,商事法务2006年版,第91页。6参见[日]花水康:1 《集合投资计划的规制》,载《商事法务》2006年第1778号。

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  本文关键词：论金融法制的横向规制趋势，由笔耕文化传播整理发布。