吴平:生态文明建设要算好自然资源这本账

  本文关键词：中国绿色国民经济核算研究报告2004，由笔耕文化传播整理发布。

　　生态平论

　　十八届三中全会提出 “探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。编制自然资源资产负债表实际上是核算自然资源资产的价值及其变化，摸清“生态家底”，全面反映经济发展的资源环境代价和生态效应。自然资源资产负债表是自然资源资产的“记录仪”，是资源精细管理与生态风险管控的 “对账本”，是判定生态文明建设成效的 “裁判员”，是倒逼经济发展模式转变的“推进器”，对于生态文明建设，将起到基础性数据支撑、关键性决策依据、科学性成果判定的作用。

　　建立资源资产账本，摸清“生态家底”

　　自然资源是指一切天然存在且有利用价值，可提高人类当前和未来福祉的自然环境因素。自然资源资产负债表是指用资产负债表的方法，将全国或一个地区的所有自然资源分类并进行价值核算而形成的报表。它通过核算自然资源资产的存量及其变动情况，全面记录当期（期末－期初）自然和各经济主体对自然资源的占有、使用、消耗、恢复和增值活动，进而评估当期自然资源实物量和价值量的变化。因此，自然资源资产负债表的直接功能是为了建立自然资源资产的“账本”，摸清“生态家底”及其变动情况。

　　对自然资源进行核算的历史可以追溯到二十世纪七十年代。1978年，挪威最早开始了资源环境核算，其环境账户以国民经济投入产出为模型，为决策者评估能源交替增长提供参考依据。随后芬兰、法国、美国等国家先后进行了自然资源核算的实践。上世纪九十年代以来，依据可持续发展的理念，联合国、欧盟委员会、国际货币基金组织、经济合作与发展组织、世界银行等组织致力于环境与经济综合核算体系（SEEA）的理论研究和实践应用，相继发布了SEEA（1993）、SEEA（2003）、SEEA中心框架（2012）等重要报告，制定出环境—经济账户的国际统计标准，正式把自然资源与环境等要素纳入国民经济账户。2012年后，各国都在SEEA中心框架下结合本国实际探索编制具有本国特色的自然资源资产负债表。

　　我国的自然资源核算研究始于二十世纪八十年代中后期，有学者翻译国外关于自然资源核算的研究报告，开展相关课题研究，并发表系列文章，呼吁开展资源核算工作。1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》要求“在所有国家中建立环境与经济一体化的核算系统”。随后，“建立一个综合的资源环境与经济核算体系”被列入《中国21世纪议程》。2001年，国家统计局以重庆市为试点，开展资源环境核算，并于2003年试编《全国自然资源实物量表》。2004年，国家林业局和国家统计局联合开展中国森林资源核算。国家统计局与国家环保总局于2006年联合发布《中国绿色国民经济核算研究报告2004》，其指出2004年因环境污染造成的损失占当年GDP的3．05％。

　　近年来，一些地方开始了探索编制自然资源资产负债表。2014年5月，贵州省率先将编制自然资源资产负债表列入地方性法规。2015年，深圳市以生态保护为重点的大鹏新区和以工业发展为重点的宝安区，，推出了我国首个县区级自然资源资产负债表；浙江湖州市以森林资源和水资源为重点，河北承德市以森林资源为重点，陆续推出了市级自然资源资产负债表。2015年，国家在内蒙古呼伦贝尔市、浙江湖州市、湖南娄底市、贵州赤水市、陕西延安市等5地开展了编制自然资源资产负债表试点工作。

　　助力生态治理与发展转型

　　作为以制度保护生态环境、建设生态文明的战略举措，自然资源资产负债表能够摸清自然资源资产的“家底”，全面反映某一时期自然资源资产负债的变化情况，为自然资源的高效配置提供数据支撑；明确自然资源资产所有者权益和管理者的责任，为领导干部自然资源资产离任审计及政府生态环境绩效评价提供量化依据；促进改善环境治理和生态修复制度，倒逼经济发展模式向以绿色GDP衡量的可持续发展方式转变。

　　第一，厘清自然资源资产的存量、变化及负债情况，为自然资源有效配置和利用提供基础。通过记录自然资源资产的数量与质量以及生态资产的占用、消耗、恢复和增值情况，自然资源资产负债表可以为自然资源资产管理提供数据支撑，揭示各类主体对自然资源的占有使用情况及负担程度，评估区域环境承载力和生态环境风险，有助于建立和实施自然资源有偿使用制度、生态补偿制度和环境监测预警制度等，使自然资源得到更加高效的配置和利用。

　　第二，为地方政府及其领导干部的政绩考核提供参考依据，引导地方政府治理生态环境。在编制自然资源资产负债表的基础之上，可以将对地方政府的考核与本地区自然资源资产负债差额挂钩，并作为评价地方政府治理成效的重要标准，推进资源环境由被动管理转向主动治理。资产负债表还可以成为领导干部实行自然资源资产离任审计的依据，若官员任期内监管不力而造成自然资源资产贬值过多，将不被提拔甚至被问责，促进各级领导干部树立正确的政绩观。

　　第三，扭转资源消耗大、环境污染严重的传统发展方式，推动经济结构与发展模式的转型。编制自然资源资产负债表后，投入产出分析就不仅限于直接投入的土地、矿产、水等资源，而是推广到一切与之相关的自然资源及其变动情况。资源损耗、环境污染、生态损害都将削减生态资本，从而缩减社会财富。因此，出于增加净资产减少负债的考虑，政府将会裁减自然资源消耗高的工农业而增加高新技术产业，以增加绿色GDP，从而实现经济结构的转型和发展方式的转变。

　　攻克编制难点，算好自然资源资产账

　　从各地编制自然资源资产负债表的实践来看，编制工作存在着诸多难点。

　　首先，支撑资产负债表的基础统计数据难以全面、准确、及时获取。自然资源包括水、土地、森林、矿产和野生动植物等众多领域，而且生态环境系统复杂，对这些自然资源资产进行评估统计比较困难。已有的自然资源资产统计制度不够系统、完善，统计工作手段滞后，基础数据既无法保证质量，又难以确保时效。一些地方的编制实践表明，除土地资源数据外，其他数据长期缺失、时效性差、难以快速收集。

　　其次，自然资源资产价值化的规范模式尚未统一。定价有利于不同资源、不同地区之间的统一比较。但鉴于自然资源资产种类众多、用途广泛、因素繁杂，价值随着生产力的变化会发生巨大改变，还需考虑资源消耗、环境退化、稀缺性等诸多因素，自然资源资产的价值评估工作非常复杂。成本法、市场法、收益法、意愿法各有其优缺点，不管是理论界还是实务界在选择自然资源资产估价方法时很难达成共识。

　　再次，负债内涵外延不明确。有观点认为，负债是自然资源被开采、耗费后减少的价值。另有观点主张负债应该被定义为把自然资源维持在某个规定水平之上的成本。地方试点对于负债内容的实践也不尽相同。浙江湖州市将负债项定为资源耗减及其造成的环境损害，而河北承德市则将资源过耗、环境损害和生态破坏三个部分列入负债核算。

　　最后，编制过程的协同共享机制尚未健全。虽然国家试点文件确定统计部门为牵头单位，但是统计部门与水利、林业、矿产、土地、环保、规划等自然资源管理部门之间仍存在指标口径、分类标准、数据共享等方面的不统一。许多地方编制资产负债表的过程中，往往是将资产负债表交由国土局、环保局、水利局、水文局等相关部门填写，缺乏统筹协调机制和监管办法，而且还存在一些没有部门过问的 “空白地带”，严重影响资产负债表数据的一致性、准确性和全面性。

　　为了克服编制中存在的困难，科学规范地编制自然资源资产负债表，可以从如下几个方面着手。

　　第一，加大专项投入力度，创新数据可得技术，完善自然资源资产统计制度。明确自然资源资产的统计对象、范围、频率、方式，确保统计的基础数据质量过关，加强大数据、卫星遥感、地质勘探、地理信息系统建模等创新技术方法的应用，增加自然资源资产的实物数据的可得性，同时进行动态监测，把握特定时间、空间自然资源的变化。

　　第二，价值化采取循序渐进、因“类”制宜的策略予以推进。对特定区域、容易定价的自然资源，在充分考虑自然资源的经济、生态和社会价值的基础上，可以根据影子价格模型、CGE模型、边际机会成本模型、市场估价模型等定价方法予以确价。对于不同种类的自然资源采取不同的经济模型予以价值化，根据自然资源市场交易的发展状况，借鉴已成功定价资源的经验，逐步推广。以水资源为例，不同类的水质量不同，使用价值和生态价值亦存在差异，相应的，Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类水和Ⅳ、Ⅴ类水可以分别根据饮用水水源地取水价格和工农业用水资源费来予以定价。再如，矿产资源可以根据其消耗成本定价。

　　第三，统一负债概念，明确负债类别。一致的负债概念有利于规范自然资源资产负债表的编制。确定负债含义时，不仅需考虑到现有已发生的自然资源资产价值减损或功能下降，同时也应将未来有可能继续发生的损耗和退化、治理所需要的投入成本纳入其中。至于负债的类别，则应该在进行基础分类的同时，针对自然资源资产所不同的损耗情况，进行多级分类，以全面反映地区自然资源利用及其社会影响状况。

　　第四，健全不同部门之间的协同共享机制。国家统计局应当尽快出台关于自然资源资产的统一指标、分类及数据标准等文件，避免部门间继续出现数据、指标等难以匹配的问题，搭建跨部门的信息协调及工作协同的平台，协调各相关部门的职能，为全面开展自然资源资产核算和自然资源资产负债表编制提供有力的组织保障。

　　（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）

  本文关键词：中国绿色国民经济核算研究报告2004，由笔耕文化传播整理发布。