生态文明视角下的国土空间底线管控：“双评价”与国土空间规划监测评估预警
发布时间：2021-07-30 13:26
生态文明新时代下的空间规划体系对国土空间底线管控提出了明确要求,"双评价"与国土空间规划监测评估预警是底线思维的体现。研究"双评价"与国土空间规划监测评估预警在国土空间底线管控中的作用和地位,通过国土空间规划"一张图"实施监督信息系统的建设,对二者的联系及其相互作用进行体现,构建二者的联动方式,服务于国土空间底线管控及治理的全过程"。双评价"与国土空间规划监测评估预警共同组成底线管控的两个阶段,前者是开展底线管控的基础,后者是底线管控的路径和手段,两者皆是生态文明新时代下国土空间规划底线管控的重要工具,需以国土空间规划"一张图"实施监督信息系统为基础加强两者的有机结合。
【文章来源】：自然资源学报. 2020,35(10)北大核心CSSCICSCD
【文章页数】：13 页
【部分图文】：
监测评估预警逻辑关系
图1为“双评价”的基本工作流程，评价工作大致可分为三个阶段：包含前期的工作准备，中期的本底评价与结果校验，以及后期的综合分析和成果应用。其中本底评价涉及对生态、土地、水、气候、环境等自然资源要素的评价，评价过程中依据底线约束、生态优先的原则，在优先识别生态保护极重要区的基础上，综合分析农业生产和城镇建设的合理规模与适宜程度。可以看出，在生态优先的评价前提下，某地区的生态约束条件决定了资源环境承载能力的上限，而国土空间开发适宜性则是在承载边界内的资源环境约束下形成的，这种约束也反映出承载力与适宜性的内在本质特点。从逻辑关系上来看，承载力评价是适宜性评价的基础前提，适宜性评价是承载力评价的扩展延伸[17]，两者都以农业生产、城镇建设等涉及国土空间开发利用的人类生产活动为起点展开评价。前者的出发点是对自然资源环境的保护，通过识别自然资源禀赋特征，在保护生态的前提下计算区域未来能承载人类生产建设的规模上限。后者的出发点是对国土空间的开发利用，通过分析资源禀赋与社会经济条件的优劣，判断区域未来进行国土空间开发的适宜程度，这体现出“双评价”的内在统一性。承载力评价与适宜性评价并不是独立或者割裂的，其本质是开发与保护的关系，开发要以保护为前提，保护是为了更好地开发，因此承载力评价与适宜性评价实质上是为了明确国土空间开发与保护的边界。基于此识别国土空间开发保护目标，确定空间发展容量、国土空间开发利用的底线与极限，从而达到支撑国土空间规划编制的目的。“双评价”之所以成为国土空间规划编制的关键基础层，与其在国土空间规划编制中的地位和作用密切相关。各级国土空间规划编制需建立在对国土空间开发利用现状与问题充分掌握与了解的基础上，并以此为依据制定相关规划决策，而这需要充分借助“双评价”的评价成果[23]。
“双评价”与监测评估预警的联系如图4所示，在规划编制的前期，需要依托“双评价”的成果来辅助编制工作，尤其是规划指标分解。编制成果在审批通过后，最重要的工作便是规划实施，该阶段需要通过监测评估预警来对规划实施情况进行监督监管。一方面是发现实施过程中是否有违反国土空间开发保护利用的行为，并通过及时预警制止违规行为，确保底线不被突破；另一方面基于对国土空间开发利用现状的评估报告，调整和完善国土空间规划编制，为国土空间底线管控提供依据。国土空间规划编制很大程度上依赖于“双评价”成果的支撑，监测评估预警的重点指标也是基于“双评价”成果确定。以三条底线为例，在规划编制阶段，“双评价”中生态保护重要性、城镇开发适宜性与农业生产适宜性评价成果分别为生态保护红线、城镇开发边界以及永久基本农田划定提供基础依据，进而支撑了生态保护红线面积、生态空间内土地利用开发强度、永久基本农田面积、耕地保有量、城镇空间内开发强度等规划指标的分解（表1）。这些与“三线”相关的规划指标是国土空间底线管控，即监测评估预警的重点对象，通过对指标的动态监测，及时发现突破边界的行为并进行预警。此外基于长期的监测数据，也可以发现区域承载力与适宜性的变化，生成评估报告，而以监测评估报告调整完善规划编制的同时，也是在对“双评价”成果的反馈修正。因此，可以说监测评估预警工作是对“双评价”进行更新完善的间接参考依据，这也反映出“双评价”并不是静态的阶段性工作，应随着监测评估预警的结果而调整和完善其技术方法体系以及评价对象和内容。图4“双评价”与监测评估预警关联关系
【参考文献】：
期刊论文
[1]国土空间规划视角下产业结构与土地利用结构相互关系研究——以新疆乌鲁木齐市为例[J]. 徐馨裔,刘志有,董露,李慧,党海涛,宁静. 生态经济. 2020(04)
[2]“双评价”结果在长沙市国土空间规划中的应用探索[J]. 李彦波,邓方荣,罗逍. 规划师. 2020(07)
[3]“双评价”成果在县（区）级国土空间规划中的应用思路与实践[J]. 白娟,黄凯,李滨. 规划师. 2020(05)
[4]新时代国土整治与生态修复转型思考[J]. 王军,应凌霄,钟莉娜. 自然资源学报. 2020(01)
[5]“双评价”在国土空间规划中的定位与实施探讨[J]. 祁鹿年. 江苏城市规划. 2020(01)
[6]美丽中国与国土空间规划关系的地理学思考[J]. 陈明星,梁龙武,王振波,张文忠,余建辉,梁宜. 地理学报. 2019(12)
[7]治理现代化目标下国家空间规划体系的变迁与重构[J]. 张京祥,夏天慈. 自然资源学报. 2019(10)
[8]统一国土空间用途管制制度的思考[J]. 林坚,武婷,张叶笑,赵晔. 自然资源学报. 2019(10)
[9]国土空间规划中的承载力反思：概念、理论与实践[J]. 郝庆,邓玲,封志明. 自然资源学报. 2019(10)
[10]新时代国土空间规划的十大关系[J]. 董祚继. 资源科学. 2019(09)
本文编号：3311487
【文章来源】：自然资源学报. 2020,35(10)北大核心CSSCICSCD
【文章页数】：13 页
【部分图文】：
监测评估预警逻辑关系
图1为“双评价”的基本工作流程，评价工作大致可分为三个阶段：包含前期的工作准备，中期的本底评价与结果校验，以及后期的综合分析和成果应用。其中本底评价涉及对生态、土地、水、气候、环境等自然资源要素的评价，评价过程中依据底线约束、生态优先的原则，在优先识别生态保护极重要区的基础上，综合分析农业生产和城镇建设的合理规模与适宜程度。可以看出，在生态优先的评价前提下，某地区的生态约束条件决定了资源环境承载能力的上限，而国土空间开发适宜性则是在承载边界内的资源环境约束下形成的，这种约束也反映出承载力与适宜性的内在本质特点。从逻辑关系上来看，承载力评价是适宜性评价的基础前提，适宜性评价是承载力评价的扩展延伸[17]，两者都以农业生产、城镇建设等涉及国土空间开发利用的人类生产活动为起点展开评价。前者的出发点是对自然资源环境的保护，通过识别自然资源禀赋特征，在保护生态的前提下计算区域未来能承载人类生产建设的规模上限。后者的出发点是对国土空间的开发利用，通过分析资源禀赋与社会经济条件的优劣，判断区域未来进行国土空间开发的适宜程度，这体现出“双评价”的内在统一性。承载力评价与适宜性评价并不是独立或者割裂的，其本质是开发与保护的关系，开发要以保护为前提，保护是为了更好地开发，因此承载力评价与适宜性评价实质上是为了明确国土空间开发与保护的边界。基于此识别国土空间开发保护目标，确定空间发展容量、国土空间开发利用的底线与极限，从而达到支撑国土空间规划编制的目的。“双评价”之所以成为国土空间规划编制的关键基础层，与其在国土空间规划编制中的地位和作用密切相关。各级国土空间规划编制需建立在对国土空间开发利用现状与问题充分掌握与了解的基础上，并以此为依据制定相关规划决策，而这需要充分借助“双评价”的评价成果[23]。
“双评价”与监测评估预警的联系如图4所示，在规划编制的前期，需要依托“双评价”的成果来辅助编制工作，尤其是规划指标分解。编制成果在审批通过后，最重要的工作便是规划实施，该阶段需要通过监测评估预警来对规划实施情况进行监督监管。一方面是发现实施过程中是否有违反国土空间开发保护利用的行为，并通过及时预警制止违规行为，确保底线不被突破；另一方面基于对国土空间开发利用现状的评估报告，调整和完善国土空间规划编制，为国土空间底线管控提供依据。国土空间规划编制很大程度上依赖于“双评价”成果的支撑，监测评估预警的重点指标也是基于“双评价”成果确定。以三条底线为例，在规划编制阶段，“双评价”中生态保护重要性、城镇开发适宜性与农业生产适宜性评价成果分别为生态保护红线、城镇开发边界以及永久基本农田划定提供基础依据，进而支撑了生态保护红线面积、生态空间内土地利用开发强度、永久基本农田面积、耕地保有量、城镇空间内开发强度等规划指标的分解（表1）。这些与“三线”相关的规划指标是国土空间底线管控，即监测评估预警的重点对象，通过对指标的动态监测，及时发现突破边界的行为并进行预警。此外基于长期的监测数据，也可以发现区域承载力与适宜性的变化，生成评估报告，而以监测评估报告调整完善规划编制的同时，也是在对“双评价”成果的反馈修正。因此，可以说监测评估预警工作是对“双评价”进行更新完善的间接参考依据，这也反映出“双评价”并不是静态的阶段性工作，应随着监测评估预警的结果而调整和完善其技术方法体系以及评价对象和内容。图4“双评价”与监测评估预警关联关系
【参考文献】：
期刊论文
[1]国土空间规划视角下产业结构与土地利用结构相互关系研究——以新疆乌鲁木齐市为例[J]. 徐馨裔,刘志有,董露,李慧,党海涛,宁静. 生态经济. 2020(04)
[2]“双评价”结果在长沙市国土空间规划中的应用探索[J]. 李彦波,邓方荣,罗逍. 规划师. 2020(07)
[3]“双评价”成果在县（区）级国土空间规划中的应用思路与实践[J]. 白娟,黄凯,李滨. 规划师. 2020(05)
[4]新时代国土整治与生态修复转型思考[J]. 王军,应凌霄,钟莉娜. 自然资源学报. 2020(01)
[5]“双评价”在国土空间规划中的定位与实施探讨[J]. 祁鹿年. 江苏城市规划. 2020(01)
[6]美丽中国与国土空间规划关系的地理学思考[J]. 陈明星,梁龙武,王振波,张文忠,余建辉,梁宜. 地理学报. 2019(12)
[7]治理现代化目标下国家空间规划体系的变迁与重构[J]. 张京祥,夏天慈. 自然资源学报. 2019(10)
[8]统一国土空间用途管制制度的思考[J]. 林坚,武婷,张叶笑,赵晔. 自然资源学报. 2019(10)
[9]国土空间规划中的承载力反思：概念、理论与实践[J]. 郝庆,邓玲,封志明. 自然资源学报. 2019(10)
[10]新时代国土空间规划的十大关系[J]. 董祚继. 资源科学. 2019(09)
本文编号：3311487
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