欧盟排放交易体系对我国民航业发展的影响及应对措施研究

【摘要】 为了减缓国际民航业碳排放日益增加给全球气候变化带来的不利影响，欧盟宣布自2012年1月1日起推行其在2008年修改通过的指令2008/101/EC，将所有在欧盟机场起飞和降落的航班纳入到欧盟排放交易体系中。而后，在国际社会强大的压力下，欧盟宣布暂停实施指令2008/101/EC，但不包括欧盟境内的航空公司。虽然欧盟已经做出了让步，但其仍然没有放弃对指令2008/101/EC的实施。欧盟的这一单边主义行动给全世界敲响了警钟，国际航空排放给全球气候变化带来的影响日益明显，国际社会采取行动措施迫在眉睫，需要有一个领导者带领各国制定统一规则。但不是在欧盟的领导下，而是在国际民用航空组织的框架下，通过协商谈判获得的统一措施，才能被各国政府普遍接受和广泛实施。民航业作为我国重要的运输行业，在社会生活中，尤其是对外交往中扮演着越来越重要的角色。我国民航业的发展具有起步晚、发展快、潜力大的特点。处于高速发展期的我国民航业，如果同发达国家的航空公司适用同一套标准进行减排，本身就是非常不公平的。发达国家在绿色能源技术、新能源技术上遥遥领先。发达国家的航空业已经日趋饱和，增长缓慢，所形成的历史排放量巨大，从而获得免费的碳排放配额自然就很多。此外，发达国家的航空器型号老旧，稍加改进即可明显减少碳排放量。相反，我国民航业的新能源和绿色能源技术处于起步阶段。我国航空业的发展空间巨大，对于历史排放量，显然是不够的。另外，我国民航业都采用的是世界先进水平的航空器，排放水平已经是很低了，采用一般技术手段减少排放收效甚微。所以，将像我国这样的发展中国家的民航业纳入欧盟排放交易体系本身就是极其不合理的。本文通过对指令2008/101/EC在制定主体、内容、制定程序的分析，寻找到与现行国际环境法、国际航空法、国际习惯法的相容性。确定该指令的合法性与合理性，并从协商谈判、国际诉讼、WTO争端解决三个角度结合我国民航业现阶段的发展现状力图寻找到在新形势下我国民航业实现可持续发展的应对措施，进而得出结论。本文认为，第一，指令2008/101/EC中规定将航空器碳排放的全部航程纳入到管制范围，违反了《芝加哥公约》中的领空主权原则和国际习惯法中的公海自由原则。第二，指令2008/101/EC不加区分的将发展中国家的航空公司也纳入到管制的范围违反了《联合国气候变化公约》和《京都议定书》项下的“共同但有区别责任原则”，使得原本不承担减排义务的发展中国家承担了更大的减排义务。第三，通过分析欧盟一意孤行不顾国际社会的强烈反对强行推进其碳排放交易体系的行为，可见欧盟对领导全球温室气体减排事业急切的心情。虽然欧盟承诺指令2008/101/EC暂停对非欧盟籍航空公司的适用，并答应在2013年秋季召开的国际民用航空大会讨论全球统一的温室气体减排措施，但是如果会议无法达成统一的意见，欧盟将继续恢复指令2008/101/EC。从欧盟的表态上来看，其仍未放弃采用单边行动解决全球问题。况且《京都议定书》各缔约方承诺的减排期已经届满，国际社会仍未形成一个新的具有法律拘束力的统一文件，导致在后《京都议定书》时代，国际气候变化政策存在极大的不确定性。所以，我国作为发展中国家，同时也是排放大国，应该审时度势，抓紧完善相关立法，建立国内碳排放交易体系，保护正在上升期的民航业。 

一、欧盟排放交易体系（EU ETS）概述

（一）欧盟排放交易体系的产生背景

1.《联合国气候变化公约》及《京都议定书》

《联合国气候变化框架公约》确立了共同但有区别的责任原则、充分考虑发展中国家的具体需要和特殊情况原则、预防原则、促进可持续发展原则和开放经济体系原则。其中，最重要的“共同但有区别的责任原则”规定了各缔约方均有义务采取行动保护全球气候，但发达国家要负历史责任和现实责任，理应承担更多的义务，使温室气体排放回到1990年的排放水平，并且向发展中国家提供技术和资金援助。而发展中国家的首要任务是发展经济、消除贫困，其次是编制国家信息通报，制定并执行减缓和适应气候变化的国家计划等。可以说，这是目前为止在国际环境领域中影响最大、涉及面最广、意义最为深远的国际性法律文件。同时，公约也奠定了应对气候变化国际合作的法律基础，是最具权威性、普遍性、全面性的国际框架，凝聚了国际社会共识，是开展国际合作的基础。

由于《联合国气候变化框架公约》只是一般性的指导文件，，没有具体的减排目标，更没有对温室气体的减排问题作出具体性规定，所以，公约本身没有法律约束力。于是，公约缔约方会议通过“柏林授权”开始了一系列谈判，最终在 1997 年日本京都通过了世界上第一个带有法律约束力的国际环保协议—《京都议定书》。《京都议定书》的核心内容是为附件一缔约方（发达国家和经济转型国家）明确规定了第一承诺减排的定量目标和时间表，即在2008-2012年期间，六种温室气体的排放量要比 1990 年的排放水平减少 5.2%。而《京都议定书》允许欧盟作为一个整体承担8%的减排量。同时，《京都议定书》也引入了三个灵活的履约机制：“联合履约（JI）”、“清洁发展机制(CDM)”、“排放贸易(ET)”，可以说这是《京都议定书》有效平衡各缔约方利益和实现有效减排的一个创举，既兼顾了发达国家确保经济稳定增长的需求，也考虑到了发展中国家缺乏资金和环保技术的现实。

（二）欧盟排放交易体系的主要内容与基本规则

1. 欧盟排放交易体系的主要内容

欧盟排放交易体系是欧盟气候政策的核心组成部分。它以总量控制交易为基础，力求以最低的经济成本实现减排，同时，它也是世界上第一个参与国家最多的排放交易体系。欧盟排放交易体系涵盖了欧盟28个成员国以及冰岛、列支敦士登和挪威的主要能源消费和排放的企业。例如，炼油厂、炼钢厂、水泥厂、玻璃厂、造纸厂、化工厂等 11000 个能源密集型的企业。然而，并不是所有这些企业都会被列入到排放交易体系中来，只有那些排放量是可以测量、报告、并准确认证的企业，并且要达到一定规模才可能成为减排的对象。到目前为止，该系统已经涵盖了欧盟排放温室气体总量的45%。

欧盟碳排放贸易体系从时间上被划分为四个阶段：第一阶段（2005-2007年），第二阶段（2008-2012 年），第三阶段（2013-2020 年），第四阶段（2021-2028年）。第二阶段的时间跨度正好与《京都议定书》首次承诺的时间保持一致。《京都议定书》要求，从 2008 年到 2012 年，欧盟二氧化碳等 6 种温室气体年平均排放量要比 1990 年的排放量低 8%，为了帮助其成员国履行减排承诺，获取运用总量交易机制减排温室气体的经验，欧盟制定了排放交易体系，并于2005年初试运行，2008年初开始正式运行。

2. 欧盟排放交易体系的运行机制

（1）总量控制交易模式

同世界上其他的排放交易体系不同，欧盟所采用的是总量控制交易模式（cap and trade）。总量控制交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量或逐年降低的前提下，内部各排放源之间通过货币交换的方式相互调剂排放量，实现减少排放量、保护环境的目的。欧盟排放交易体系覆盖28个主权国家，考虑到每个国家的经济发展水平、体制制度、产业结构等方面存在现实的差异性，所以，在排放量的确定上，为了有效平衡各成员国之间和欧盟的利益冲突，同时又能按照计划完成减排目标，欧盟并不预先确定排放总量，而是由各成员国自己先决定排放量，只是各成员国提出的排放量要符合欧盟排放交易指令的标准，并需要通过欧盟委员会审批，然后汇总形成欧盟的排放总量。

二、欧盟将民航业纳入排放交易体系的合法性分析

（一）欧盟排放交易体系的相关法案及指令

欧盟为了构建其气候政策框架自 2003 年开始进行一系列以排放交易体系为核心的立法,形成了一整套具有强制执行力的法律文件。最具典型的是 2003年 10 月欧洲议会和欧盟理事会通过的 2003/87/EC 指令，首次通过立法建立欧盟范围内的排放交易体系，全称为“建立欧盟温室气体排放许可贸易体系并修订欧盟议会指令96/61/EC”，包括前言、正文33个条款和5个附件3大部分。随后在 2004 年 10 月通过指令 2004/101/EC，在《指令 2003/87/EC》中加入了关于将《京都议定书》中的项目机制纳入 EU ETS 体系中的内容。同年 12 月又通过了280/ 2004/EC及2216/2004/EC指令，主要内容是建立国家电子登记注册系统以记录和跟踪 EUA 的签发、持有、转让和注销。2008 年 11 月，在欧盟内部的一片争议声中通过了指令2008/101/EC，该指令正式将民航业纳入欧盟排放交易体系，规定从2012年1月1 日起，覆盖所有进出欧盟和欧盟内部的航班，任何国家的航空公司的航班都将受到排放交易体系的管制。2009年4月，最后通过2009/29/EC指令进一步改进和延伸欧盟排放交易体系，包括制定第三阶段配额上限和配额拍卖等。

在欧盟的众多指令中，指令 2008/101/EC 的出台遭到了来自国际社会的强烈批评。2011年8月，中国多家航空公司以及美国航空公司、新加坡航空公司、泰国航空公司等20多家中外航空公司的代表在北京发表《共同声明》，反对欧盟单方面将民航业纳入欧盟排放交易体系。2012年2月，在莫斯科举行的有关民航业碳排放问题的国际会议上，包括中国、俄罗斯、印度在内全球29国政府发表联合宣言，联合抵制欧盟收取航空碳税。同时，经过国务院授权，中国民用航空局向国内各航空公司发出指令，“未经政府有关部门批准，禁止中国境内各运输航空公司参与欧盟排放交易体系，禁止各运输航空公司以此为由提高运价或增加收费项目。”由此可见，指令 2008/101/EC 在国际航空领域是非常不受欢迎的，究其原因还要从它管制的内容上探究。

（二）将民航业纳入欧盟排放交易体系的立法背景

尽管目前民航业的碳排放总量仅占全球碳排放的 2%（包括国内和国际航线），但增长速度却很快。根据国际民航组织（ICAO）2010 年的报告显示，国际航空排放占全球航空排放的 62%，而且正以每年 3%-4%的速度增长。随着民航业的迅速发展，民航业排放量在1990—2006年间增长了将近一倍，增长速度为全球各行业之首。其中来自发达国家和新兴经济体的国际航班碳排放量增长迅速。欧盟提交给联合国《气候变化框架公约》秘书处的报告显示，其民航业的碳排放在 1990—2003 年期间增长了 73%，如果不采取有效措施，到 2012年将比1990年的排放量增加150%。1欧盟认为，国际民航组织领导的民航业减排议程并没有取得明显进展，欧盟应该首先采取行动。在此背景下，就产生了引起争议的指令2008/101/EC。

另外有一点值得警惕的是，欧盟通过排放交易体系所建立的全球最大的碳汇市场不仅可以在欧盟范围内进行碳配额的交易，而且可以与世界其他交易体系进行交易，例如，已经实施成功对接的挪威二氧化碳总量交易体系和正在谈判中的澳大利亚排放交易体系。虽然欧盟排放交易体系的开放性和包容性有益于全球碳汇市场的繁荣和发展，但也在一定程度上反映了欧盟争夺未来环境贸易中领导地位的野心，欧盟不顾国际社会的反对急于采取单边行动推进其环境政策的进程，希望能够按照欧盟的现有模式建立国际碳汇市场秩序，从而通过手中的“环保牌”影响国际贸易和国际环保事务都是不现实的。

三、争端解决机制研究...............13

（一）协商谈判.............13

（二）国际诉讼.............13

（三）诉诸 WTO争端解决机构.............16

四、欧盟将民航业纳入EU ETS 对我国民航业发展的影响............19

（一）我国民航业的发展现状..........19

（二）将民航业纳入欧盟排放交易体系对我国民航业的不利影响.............19

五、新形势下我国民航业实现可持续发展的应对措施...............22

（一）深化双边谈判协商............22

（二）积极参与国际气候谈判...................23

五、新形势下我国民航业实现可持续发展的应对措施

（一）深化双边谈判协商

根据欧盟的监测，在 1990-2006 年间，民航业的温室气体排放量增长趋势十分明显。对于参与到欧盟排放交易体系的行业总排放下降了4%，而不受监管的民航业的排放却增加了96%。尽管过去40年来民航业的能效提高显著，但这仍然远不足以弥补民航业的快速发展所带来的排放增加。欧盟寄希望于将其排放交易体系发展成为全球排放交易体系的楷模，从而主导全球碳经济的走向，这一点从欧盟强行推进其单边主义行动上来看已经不言自明。欧盟在环保领域的积极作为，尤其要求发展中国家强制减排，特别是对于我国的要求完全没有考虑到发展中国家的实际情况。如果我国开始盲目的推行减排温室气体，将可能严重制约国民经济的发展，我国从改革开放初期所确立的实现经济和社会长期发展的目标将受到严峻挑战。所以，为了避免贸易战和国际诉讼的不确定性，有条件的接受欧盟的方案不失为明智之举。尽管欧盟在单边行动中的表示出态度强硬，但是也并非没有谈判的余地。

欧盟是我国第一大贸易伙伴和进口第一大来源地区，而中国也是欧盟的第二大贸易伙伴（仅次于美国）和进口主要来源国，双边年交易额超过 3 万亿人民币。关系如此密切的双方面对任何一次贸易争端都应该谨小慎微，而任何一次报复和反报复都会使自己深受其害，有损于双方经济利益的单边行动所产生的损失都是双方难以承受的。

结论

本文通过对欧盟排放交易体系的主要内容和主要规则的分析获得了对指令2008/101/EC的概括性认识。并将其同现行的国际环境法、国际航空法、国际习惯法的相关规则比对研究，从而可以得出结论：欧盟一意孤行实行单边主义行动的本质是要在全球范围内推行欧盟已经运行成熟的排放交易体系，以便获得全球温室气体排放的领导权，通过对碳价格的制定，控制整个未来全球范围内的排放交易市场。这从欧盟不仅将航空业纳入其排放交易体系，而且正在制定指令将全球海运业也纳入其排放体系中就可以得出结论。

我国民航业应该以此为启示和警醒，对外联合共同利益国家坚决抵制欧盟的相关碳排放交易指令，积极参与国际气候变化谈判，坚决支持《京都议定书》授权的国际民用航空组织框架下的协商，争取未来制定温室气体减排规则的话语权。对内加强和完善相关环境立法，建立国内碳排放交易体系，不断积累实践和理论经验以应对日益紧迫的节能减排压力。值得庆幸的是，欧盟暂停了碳减排交易指令的实施，这为建立我国特有的环保体系和环保标准赢得了宝贵的时间。

由于作者的水平有限，本文仅限于对相关法条、指令、报告的字面分析和研究，缺少对数据的分析和比较，而数据恰恰是在争端解决中说明问题的最有利证明，特别是在WTO规则下，举证责任中数据的综合运用会对案件的走向起到决定性的作用。作者会在日后的学习中重视数据的收集和分析，将相关理论运用到实践中，并用实践的经验促进理论的发展。

参考文献（略）