长宁县农村公益性水利工程管理模式改革研究

  水是生命之源、水是生产之要、水是生态之基,是农业生产的命脉,在“三农”(农业、农村、农民)中,水利发挥着至关重要的作用。近年来,由于全球大气变化、极端天气称出不穷。水量时空分布不均,加之我们蓄水性工程缺乏,造成水资源日益缺乏的形势日渐严峻,用水矛盾日益严重,就更加突显出水利基础设施的作用和地位。新中国成立以来,虽然国家也很重视农村水利建设,不断加大了对水利基础设施建设的投入力度,但是由于农村水利工程因为国家政策、体制方面的原因主要实行集体管理的模式,很显然,目前这种集体管理模式已不能适应市场经济条件下农业科学、持续发展的需要,加之长期以来的重建轻管等思想的影响,致使许多过去已经建成的水利工程无人管理或管理不到位,老化失修的现象日益严重,阻碍了农业生产和农村发展。特别是长宁县作为丘区县和传统农业县,只有抓好水利建设工作,才能为长宁加快发展和科学发展,早日实现建设“四个长宁”的目标提供水利保障。因此,在加大水利投入和加快水利工程建设的同时,将建设、管理、养护同步实施,加快我国农村公益性水利工程管护模式的改革,提高现有各种水利工程的使用效率和寿命,进一步实现各种水利工程的全面利用,充分发挥农村水利工程效益,从而促进农业、农村的生产发展和经济的可持续性,具有十分重要的意义。出于这个目的,本文通过以长宁县为例,运用公共产品的理论,认真对农村公益性水利工程进行了分类,并对其特征进行了分析,对其存在的问题、困难和成因进行了探讨,查找其原因所在,并结合长宁县农村公益型水利工程的运行管理情况,就怎么样加强和完善农村公益型水利工程的管护,改革农村公益型水利工程的管理模式,提出了加大政府投入、多渠道筹集资金、拓宽管护资金来源,加快体制改革、推动产权改革、创新管护运行机制体制等。以解决现在普遍存在的“重建轻管”、“有人建无人管”的现象,从根本上解决农村公益型水利工程存在的县级水管单位“管不到”、乡镇政府“管不了”、村社农户“管不好”的问题。达到提高农村公益型水利工程的使用效率,延长使用寿命,发挥充分效益,实现水资源的可持续利用推动农业经济又好又快发展。 

第1章绪论

【学位级别】：硕士

1.1研究背景

水利是农业生产的命脉，在“三农”（农业、农村、农民）中，水利发挥着至关重要的作用。水是生命之源、水是生产之要、水是生态之基，水利基础设施建设是丘陵地区环境保护和农业生产的命脉。长宁县作为丘区县和传统农业县，只有抓好水利建设工作，才能为长宁加快发展和科学发展，早日实现建设“四个长宁”的目标提供水利保障。近年来，水资源日益缺乏的形势日渐严峻，水量时空分布不均，丘陵地区用水矛盾日益严重，就更加显出水利基础设施的作用和地位。我们意识到：管好水，用好水和建设好水利基础设施对于全面提升农业生产能力、改善农村生态环境和增加农民收入起着举足轻重的作用。2011年，中央一号文件出台了《加快水利改革发展的决定》。决定明确指出：加大公共财政对水利基础设施建设的投入，农村水利事业作为农业生产发展的重要支撑，被摆上了党和国家事业发展的首要位置，明确提出了中央和地方各级政府要重视水利建设，推动水利跨越式发展，从根本上扭转水资源日益枯竭、水利设施建设滞后的问题。

新中国成立以来，虽然国家也很重视农村水利建设，不断加大了对水利基础设施建设的投入力度，但是由于农村水利工程因为国家政策、体制方面的原因主要实行集体管理的模式，很显然，目前这种集体管理模式已不能适应市场经济条件下农业科学、持续发展的需要，加之长期以来的重建轻管等思想的影响，致使许多过去已经建成的水利工程无人管理或管理不到位，老化失修的现象日益严重，阻碍了农业生产和农村发展。就目前的情况来看，全国范围内的各种农村公益性水利工程大多具有一下特点：一是点多面广，二是欠账太多，三是种类繁多，四是标准偏低，五是全面吃紧的特点。这些特点造成了我们的小型水利工程“先天不足，后天失调，难以为继，浑身是病”的局面，虽是历史形成，如不改变即不能适应和满足现代农业生产和国民经济社会的发展，成为我国农村经济可持续发展的一个主辜制约因素。农村公益性水利工程管理工作没有做到与建设同步推进，特别是县级以下的基层水利管理模式不够完善，水利人才队伍建设相对滞后，从而制约了我国水利事业的发展。因此，在加大水利投入和加快水利工程建设的同时，将建设、管理、养护同步实施，加快我国农村公益性水利工程管护模式的改革，提高现有各种水利工程的使用效率和寿命，进一步实现各种水利工程的全面利用，充分发挥农村水利工程效益，从而促进农业、农村的生产发展和经济的可持续性，具有十分重要的意义。

1.2选题意义

加快水利基础设施建设是水利工作的主要内容之一，是改善农村农民生存环境，生产和生活条件，促进农村脱贫致富奔小康，确保粮食安全的必备工程。同时也是一项情系农村群众的德政工程、民心工程。当前农业和农村经济发展已进入城乡统筹，科学发展，建设现代农业，构建和谐社会的薪新时代。

纵观历史长河，人类的发展一直与治水、兴水密不可分，从大禹到李冰，从京杭运河到都江堰，从南水北调到三峡工程。我们可以看到，无论在那个朝代，哪一个时期，都很重视水利的建设。因为水利建设与人类的生存和发展密不可分，除了水是人类生存的必须品外。水利工程还能防灾减灾，抗御自然灾害；能改善环境。提高农民生产、生活能力和水平。因此，它具有很强的公益性、基础性、重要性。但是我们的农村水利基础设施在规划建设和管理使用时，项目利益主体之间存在不少问题，具体表现为：一是县（市）级水行政主管部门管不过来。随着这些年中央不断加大对水利的投入，各地都存在工程点多面广，人员缺少，想管理好但是又管不过来的现象；二是乡镇人民政府管不了。乡镇一级政府由于自身财政情况不好，且维护稳定与发展的压力大。缺乏专门经费，对水利工程投入不足或无法投入，所以管不了；三是村社一级组织管不好。村委会和生产社等村社级组织由于面临着缺钱、权、人的困境，管理更多的是凭责任心。加之近年农村外出务工人员较多，农村劳动力缺乏现象严重，组织投工投劳进行公益性水利工程建设和维修比较困难，加之而农户之间、农户与村社、与政府之间产权责任不清，没有人愿意花心思去维护。使村社一级也对农村水利工程的建设和维护力不能及，管不好。这些问题己经严重影响到了我们农田水利工程的建设和维护、生存和发展，如果不马上采取相对应的措施加以解决，必然将会影响我国农业生产、农村经济发展甚至于整个社会的稳定。因此，要解决上述的问题，我们就必须对现行水利工程管理模式进行必要的改革，使之适应新形势下市场经济的要求，适应我国改革发展的要求。

第2章理论基础和公益性水利工程的分类及特性分析

公共产品理论对公益性水利工程属性的讨论建立在公共产品理论基础之上。社会产品具有有用性，即在使用的过程中给人们带来利益。但是不同性质的产品有不同范围的受益人。社会产品根据在消费上的不同性质可以将其分为私人产品、混合产品以及公共产品；公共产品是指整个社会可以共同使用的产品；私人产品是与公共产品相对立的概念；有些产品兼有公共产品和私人产品的某些性质，这类产品称为混合产品或广义的准公共产品。

2.1公共产品理论及特征

农村水利工程归属于公共产品的范畴，是公共产品的一个非常重要分类，为了给后文研究农村水利基础设施的管理提供必要的理论支持，我们对公共产品的相关理论进行一些研究和分析。而资源配置理论作为市场经济研究公共产品的前提，把社会产品分为私人产品、公共产品和混合产品（或准公共产品）。美国境界学家保罗萨谬尔森为真正现代意义上的公共产品研究进行了系统定义。在他所著的《公共支出的纯理论》一书中，对公共产品进行了准确定义，他提出：“任何人消费公共产品都不会影响他人对这种物品消费并导致这种物品消费的减少，也就是说，任何人对此类物品的消费量都是与其消费总量是相等的。”他还指出，公共产品应该具有三个基本特征，即：消费的非竞争性、非排他性和效用的不可分割性，公共产品应同时满足以上三个特征条件。萨缪尔森对当代公共产品理论所作出的巨大贡献，为公共产品的研究奠定了坚实基础。后人在他研究的基础上，不断推陈出新，创新研究，极大的丰富了公共广品研究成果。

此外，还有具有代表性且应用比较广泛的布坎南“俱乐部理论”，在他发表的《俱乐部的经济理论》一书中，布坎南将介于私人物品和公共物品之间的物品定义为“倶乐部物品”。他认为，萨缪尔森提出的公共产品的定义属于“纯公共产品”，局限性太大，而在私人产品和纯公共物品之间，还存在一种叫做“混合商品”或“准公共产品”的东西，布坎南将其叫做“俱乐部产品”。他提出，一部分人能消费，而另一部分人被排除在外的一类产品就叫做俱乐部产品。布坎南提出的“俱乐部理论”，通常是指在政府没有强制干预下，处于私利的一类公共产品的个别消费者，通过协商并且自愿的方式，，达成某种联合供给的约定，用来解决部分公共产品供给问题。在满足某些假定条件后，这种方式就能够实现个人私利的最大化，并且还能够使集体利益实现最大化，从而实现集体利益和个人利益最大化的双赢。

2.2水利资产的特性分析

一般来说，水利资产我们把它定义为一些通过采取多各种人工措施，达到对水资源管理、治理、控制、调节、保护和开发的目的，在其过程中所建成的能实现上述目的而形成水利设施。而对于一些水行政主管部门拥有的作用于业务和福利改善的资产，在这里我们不进行研究。而水利资产的具体表现形式则是水利工程，以其物理形态存在。

2.2.1水利资产的类型及特征表现

水利资产受其投资的规模和建设的周期以及受益范围的不同的影响，表现出一定的多样化和层次化。按照经济学的分析，以消费特征来划分，社会产品可分为私人物品和公共物品两大种类。而按照不同的受益特性，我们又将水利资产分为三大类，非公益型、公益型和准公益型三大类。

1.非公益型水利资产及其主要的特征

一般来说，在其功能上，是由水利产权主体单位独自利用，在效益发挥上，是由其产权主体单位单独享受的资产，我们将它称之为非公益型水利资产。非公益型水利资产一般来说，具有以下的特征：第一，产权具有排他性。按照“谁投资、谁所有”的原则，由于这种类型的水利基础设施大多是由业主按照自己的想法建设，因此，该投资人就对此水利资产具有相对独立的产权，就是该水利资产的产权拥有者或者投资主体；第二，效益享受具有排他性。由于该资产是产权拥有者所有，并独立享受其效益，并使用其功能，因而第三方或其他人排除在外，或者通过一定的方式，比如对产权成本核算，并通过一定的收费将其他人员则没有权利享受该资产带来的效益。目前，非公益型水利资产在我国的水利资产体系中，占有一定位置，但是不是主要的且不是很突出，仅占很小部分。

第3章长宁县农村公益性水利工程概况..........16

3.1长宁县自然地理及社会经济状况........16

3.1.1长宁县自然地理情况.........16

3.1.2长县社会经济状况........16

第4章公益性水利工程管理模式改革的对策建议.........30

4.1转变政府职能，完善产权制度改革.........30

4.2加强基层水利服务体系建设........31

第4章公益性水利工程管理模式改革的对策建议

4.1转变政府职能，完善产权制度改革

政府职能转变是指各级人民政府在一段时间内，根据本区域经济社会发展需要，转移与变化自己所发挥的功能和所担负的职责、作用的范围、方式、内容。实现政府职能转变，首先要搞清楚政府哪些应该管好，哪些应该放权，哪些应该规范。水利工程管理模式改革必须要处理好政府与市场的关系。

对于公益性水利工程项目，政府主要负责组建、监督项目法人；筹措公益性部分建设资金；协调项目外部环境；监督资金使用并审计；建立良性竞争的设计、招投标、监理、施工等建设市场；行使工程质量政府监督职责，确保工程安全。就小型水利工程产权制度改革而言，政府的职能应主要体现在：

1.明晰产权，保护产权。落实深化农田水利工程管护模式的任务，核心是明晰水利工程产权。农田水利工程的产权明确以后，应严格按照谁拥有工程产权，谁负责养护的原则，工程的日常管护由工程产权的拥有者来负责，并落实工程日常管护工作的具体内容，通过明确水利工程管护单位，配备相应的管理人员，配置管护所需要的设施设备，并健全相关管护制度、落实管护责任。通过法律的形式来确定产权归属，从而保护产权拥有者的既得利益，使切实做好水利工程的管护工作。

以长宁县的渠道为例来说明产权改革取得的成效。如长宁县桂花村下堪石河堰确权给桂花村委会后，组织受益农户进行筹资投劳，对石河堰进行清游，现己恢复建设时的灌面，对农民的增产增收起到了一定的促进作用。

结论

本论文在导师的悉心指导下，以长宁县公益性水利工程管护模式改革为例，利用公共产品理论及水利资产特性分析，对公益性水利工程管理模式进行了研究，并结合自己所学的管理学、经济学、水利学等方面的基础理论和专业知识，针对我国农村公益性水利工程管护的现实情况，通过仔细调查、研究我国目前在农村公益性水利工程管理模式上存在的问题，得出了以下结论：

第一，我国农村水利投入严重不足，发展总体滞后。由于我国体制及历史原因，农村水利欠账较多，关乎民生的基础设施仍然落后，管理模式存在如下问题：一是现有水利工程老化失修导致保障能力不足；二是投入不够引起管护资金缺乏；三是管护主体不明造成管护责任落实不到位；四是农民参与水利工程意识淡薄；五是基层水管单位人员思想意识存有缺位；六是公益性水利工程建设与工程管理脱节。

第二，把握水利工程管理模式改革方向。水利工程经营管理中存在很多问题，改革就是解决这些问题的唯一途径，利用“三架马车”来解决管理模式上存在的问题就成为一个良好方法。基层水利服务体系具有建设农村公益性水利工程、管护农村公益性水利工程和承担农村水利工程调度运行的职能作用，是水利直接服务于“农业、农村、农民”的主体力量，在保障国家粮食安全中发挥着越来越重要的作用。基层水务站能在县级水行政主管部门的领导下，负责农村水利工程的技术指导及建设、运行、维护、管理工作，减小了县级水行政主管部门的工作压力；同时指导乡镇农民用水户协会及村级水管员幵展相关工作，协调涉水事务及农村水事纠纷的调节。农民用水户协会是在政府指导下成立的具有独立法人的非盈利组织，承担直接受益的农村水利工程的建设、管理和维护责任，使他们拥有用水的决策权。通过法律把相关产权确权给用水户协会，将水利工程的管理权回归农民，使农民自己有主人翁的精神和态度来管理、维护、改造农村公益性水利工程，也有利于协调和处理各种水事纠纷。

公益性水利工程管理模式改革目前仍处于摸索和实践阶段，管理模式存在的问题很多，改革实践过程中也遇到很多新的问题。在今后很长一段时期内，政府、农民应进一步解放思想，转变陈旧的思维观念，积极探索新的办法，为农田水利工程的管理提出切实可行的实施方案，是建成的水利工程能长期、稳定、可持续发挥应有的效益。在写作过程中，由于木人自身理论和实践方面的知识掌握不够，在创作中难免会出现一定的偏差。对于不足的地方，还请各位老师和专家批评指正，以便对论文进行完善。今后，笔者将继续关注农村水利工程管理模式改革这一问题，积极探索，进行更深入、更细致的研究为农村水利服务。

参考文献（略）