统一的多民族国家教案_在世界多民族的历史_社会建设视野中的城市社区治理和多民族参与 南京廖华

  本文关键词：多民族参与，由笔耕文化传播整理发布。

勇将前者称为断裂论，后者称为嵌入论，并试图发展出一种他称之为“粘连模式”的国家与社会关系解释。他认为，在城市社区中，通过具有国家代理人色彩的居委会这一中介层和缓冲层承担的对上“化解”和对下“驱动运作”的双重功能，使“国家”和“社会”在日常运作中达到妥协，彼此赋予对方象征性认可。(12)事实上，上述论断都是基于个案经验材料得出的，而中国城市社区的存在本身就是多元而变动的，具有深刻的复杂性。在学理层面上的抽象并不能很好地解决“普遍性”问题。

而在社区治理的实践中，依据主导力量的不同，当前存在三种基本的社区治理模式：行政主导型社区治理模式；社区自治型社区治理模式和政府与社区合作型的社区治理模式。(13)通过几年的实践总结和经验概括，社区治理的各种模式探索都已在现实中出现，如上海模式、石家庄模式、沈阳模式、江汉模式等。这些典型模式对推进我国社区建设具有巨大的贡献，但是对于社区建设的目标——实现社区自治——来说仍存在一定不足。从多民族参与城市社区治理的角度来看，以往的研究中，无论是理论层面的探讨还是实践层面的行动，都忽视了将城市社会建设重要主体和对象的少数民族群体纳入讨论中来，而多将城市社区中生活的人群视为无民族差异的“居民”；或者将城市社区中的“民族”视为政治概念，简单地主观地采取政府主导社区建设模式，以维护社会的稳定。但这种社区治理模式的单一化，往往缺乏对多民族社区中多元民族主体性的足够尊重和重视，仍以计划经济时代的社会管理思维开展行政性很强的治理，更容易造成政府与多民族社区的对立。在社区建设动员过程中，将各民族视为一体的“居民动员”逻辑，忽视了社区中各少数民族历史地和实践地形成的民族意识和组织结构特征，从而导致了动员失败，甚至伤害到民族情感，导致城市社区中民族关系的紧张。近年来在城市社区中频发的民族冲突事件，日益暴露出社会建设和社区治理思维中民族参与理念的缺失。

三、走向社区自治：实现多民族参与的城市社区治理格局

(一)历史地具体地看问题

面对中国城市发展的历史与现状，我们要认识到，任何社区的景观与关系结构都是历史地形成的。社区建设要从原有基础出发，要“了解社区中原有的社会

组织、人际关系，要分出各种性质的组织，各种层次的关系”。(14)在此基础上，具体地进行社会治理的改革与创新。

从景观和性质角度对我国当前城市社区进行分类，大致可以分为单一式单位社区、混合式综合社区、传统式街坊社区和房产开发的物业管理小区等。(15)从民族结构的角度进行社区分类，则可以分为单一民族聚居社区、多民族社区。多民族社区又可分为某民族为主导的社区和多元民族共存社区等；这些多民族社区还可根据地域分布，分为民族地区的多民族城市社区和非民族地区的多民族城市社区等。其中，与单一民族聚居区相比，由于多民族社区中民族结构的异质性强，社区中各民族居民在互动与交往中发生冲突的可能性更大，后者更应成为当前社会建设和社区治理中民族问题解决的重点区域。

不同社区类型中的治理问题具有不同的特征。在当前社区治理中普遍使用的“国家—社会”或“国家—市场—社会”分析框架往往忽视国家、市场和社会的各自分层以及多维层次与类型中的多元互动关系，从而屏蔽掉了概念背后隐藏的差异性和真实性，使我们的研究缺乏对现实情况的全面认知和有效解释。基于此，邓正来曾提出将“国家与社会模式”和“阶级分析模式”结合以克服单一模式解释力不足的问题。(16)这种理论结合的方式效度虽然有待商榷，但它启示我们，可以在前两个模式的基础上整合“族群政治分析模式”等理论视角，综合运用多元模式进行社区治理中民族问题的分析和解决。要考虑到正式组织(街道办事处、居委会)之外的民族性非正式组织(如宗教组织、同乡组织、民族团体等)对社区中少数民族的社会整合功能并充分予以重视和运用，以更加有效地开展治理资源动员；更要将民族关系、民族文化和民族意识作为多民族社会建设的重要影响因素，在互相理解、互相尊重、和平共处的基础上，积极构建平等、团结、互助的城市社区民族关系。

(二)形成多元主体治理的权力格局

中国现行的社区治理体制是行政型管理体制，以党委和政府领导，由民政部牵头，将社区建设纳入城市建设的总体规划。中央要求各级政府和党委的“一把手”亲自抓社区建设，把社区发展作为考核各级部门政绩的一个重要标准。可以说，社区建设得到前所未有的关注并且取得突飞猛进的发展，并不是因为自治组织发育成熟、居民民主参与意识提高的结果，也不像西方国家一样是自下而上“顺

理成章”的结果，而完全是通过自上而下的行政力量来推动的。在参与社区建设的过程中，政府超越了应有的职能和权限，扮演的不只是“导航者”和“掌舵人”的角色，实际上也执行了“划桨人”的职能。

伴随社区建设的深入开展和政府机构的“放权”与职能转移，街道办事处的政府职能膨胀，居委会的行政化色彩有更加明显的趋势，自治性质无法落实。政府在社区中的职责不清，习惯或留恋于为民做主，干预基层自治，过度介入社区建设，，使城市自治组织难以发挥作用，违背了社区自治这一社区建设运动的目标和初衷，从而出现行动目的与行动结果的吊诡。

基层行政权力事实上自社区建设以来处于不断增强的过程，但与此同时，社区主体却正在发生多元变化，以至社区治理结构的中心逐渐偏离传统的行政垂直系统，向扁平方向发展。①随着市场经济的发展，各类社会中介组织也在社区内出现和成长。其中包括通过政府采购或其他形式进入社区而承担了部分街道不需要也没必要承担的社区生活社会化服务的家政、医疗、日常消费、老年服务、教育、就业、卫生服务等机构，以及日渐增多的以社区公共服务为目标的各类 NGO等，还包括了民族社团、宗教团体等民族结合的非正式组织。这些现象表明了国家、市场与社会进一步分化的趋势。

治理理论认为，在多元化的社会中，政府不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构，只要它行使的权力得到了公众的认可，就可以成为各个不同层面上的权力中心。城市本来就是多元文化并存，各民族文化碰撞、冲突与交融并存的社会空间，多元主体共同进行治理的格局是实现城市社区自治的前提和保证。多民族社区不应将多元民族群体和民族文化看成社区治理的负担，而应当将其视为建设具有特色社区文化和形成独特社区认同的宝贵资源。在多元一体文化治理思想的引导下，多考虑不同民族风俗习惯、语言历史、文化禁忌的差异性，在社区治理过程中充分尊重民族多样性和治理主体的多元性，让多民族的社区居民个体和民族性的社会组织都能参与纳入到社区治理中。

(三)建构具有自我管理能力的社区自治组织结构

社区要实现良性自我管理，社区自治组织结构的设置将起到重要作用。多民族社区应当更多地动员各民族共同参与社区规划、服务和日常事务的组织和管理中来。

1.厘清社区居委会定位

作为居民自治的制度化和结构化载体，居委会是当前实现社区居民自我管理的重要社会组织力量。1954年12月第一届全国人大常委第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》中首次将居委会纳入社会治理组织格局。《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众自治组织。”1989年12月由全国人大常委会通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第2条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”同时第8条规定：“年满十八周岁的本居住地居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”；第7条规定：“居委会主任、副主任和委员共五至九人，多民族居住地区，居民委员会中应当有人数较少的民族的成员。”明确规定了多民族社区中少数民族参与社会治理的法律地位和权利，更着重指出多民族社区的居委会中应有少数民族成员。

但由于历史形成的原因，居委会在人员结构和组织性质方面并没有达到法律要求。长期以来，居委会民主选举程序多未得到科学设置和严格执行，尤其是多民族社区中少数民族的选举权和被选举权以及在居委会中的比例，更是没有得到落实。在组织性质方面，虽然法律规定居委会是基层群众性自治组织，但实际上它的存在一直是国家的一些中心任务在社区基层落实的具体操作力量，成为计划体制下国家权力在城市基层延伸的意志形式和载体。这种模式承续至今，淡化了居委会的自治意味。(18)当前政府对居委会的持续控制，延续了居委会对政府资源的依赖，使社区内资源也得不到有效的整合和利用。大量实证研究表明，我国城市居委会组织的行政化倾向明显。这样，居委会整天忙于应付行政事务，对各民族居民的具体需求和状况了解不足，切实的社区管理和公共事务服务也就跟不上。而居委会在居民中自治组织的认同感降低，将得不到包括少数民族群体在内的社区居民参与自治的支持，进一步将居委会推向政府组织。如此循环，自治就进入困境。

居委会作为具有法律保障的基层自治组织，将在未来的社区自治之路中扮演重要角色。社区行政化是社区自治的障碍，但是在当前情况下，让社区离开政府依靠完全实行自治也是不可能的。当前的社区自治不是不需要政府的介入，而是

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