新型城镇化背景下少数民族城镇化问题探索

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新型城镇化背景下少数民族城镇化问题探索

一、问题的提出
２０１２ 年底，中国城镇化率达到 ５２畅５７％，仅从数值标准看，中国已步入初级城市型社会。 另一方面，中国快速城镇化的背后是人口和地区发展的不平衡。 按国家统计局的数据，２０１２ 年上海城镇化率已达 ８９畅３％，而八个民族省区（内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆、贵州、云南、青海）除内蒙古外城镇化率均低于全国平均水平。 其中，贵州、云南等省城镇化率不到 ４０％，最低的西藏城镇化率只有２２畅７１％。 民族人口的城镇化水平也有差距。
按第六次人口普查数据， 汉族的城镇化率为５２畅８７％，少数民族的城镇化率为 ３２畅８４％，其中湖南、甘肃、海南、新疆、贵州、云南、西藏、四川等省少数民族人口的城镇化率低于 ３０％。 分民族看，东乡、傈僳、布朗、拉祜等 ２７ 个民族的城镇化水平在 ３０％以下，最低的傈僳族人口城镇化率只有１０畅７６％。 在少数民族聚居区的城市中，少数民族人口所占比例也较低。 新疆少数民族人口比重达５９畅９％，乌鲁木齐市少数民族人口为 ２７畅４％，其它２１ 个地、县级城市中少数民族人口比例平均为３８畅５％。 在民族地区，少数民族聚居的地区城镇化率 相对 较 低。 青海 西宁市 城 镇 化 率 达 到６３畅７％，而海 北 藏 族 自 治 州、海 南 藏 族 自 治州、果 洛 藏 族 自 治 州的城镇化率均不到 ３０％。
从城镇人口的区域分布上看，中国的城镇化目前呈现出少数民族人口比重越高，城镇化水平越低的特点。
就城镇的地域分布情况看，也呈非均衡发展状态。 ２０１１ 年末，中国共有６５８ 个建制城市，其中直辖市４ 个、副省级城市 １５ 个、地级市 ２６９ 个、县级市３７０ 个，还有建制镇１９６８３ 个。 其中直辖市和副省级城市民族地区没有一个；地级市民族地区占１７畅１ ％，县级市为１６畅５％。 从建制镇的分布状况看，呈现出“三多三少”的分布特点，即大城市近郊、川坝河谷区、交通沿线多；山区半山区、林牧区、少数民族聚居点少，很多少数民族聚居区存在着成片的城镇分布空白区。 此外，城市经济发展水平也存在显著的地域差异。 除少数资源型城市外，ＧＤＰ较高的城市主要集中在长三角、珠
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数目增加（Ｕｒｂａｎ Ｇｒｏｗｔｈ）；城市生活的社会和行为特征的扩展（Ｕｒｂａｎｉｓｍ）。
前二者是直接的城镇化过程，强调数量，后者是间接的城镇化过程，强调质量。
［３］在早期，人口向城镇集中的直接过程是城镇化的全部含义。 现在，城镇化已被广泛视为一种影响深远的社会经济过程，它既包括人口向城镇的集中以及城镇空间的扩大过程，也包括城市文化、生活方式、价值观念的扩散过程。 在城市化提速过程中，中国的政策导向明显倾向于人口和城镇的数量扩张，城镇的文化内涵、市民的生活结构、社会意识等人文方面的内容则被明显忽略。
新型城镇化强调重视城市的内涵式发展，包括产业结构与人口结构的协调、城市生活环境的改善、空间结构的调整等。 城镇化模式的转型同时也意味着中国的城镇化开始进入一个新阶段。 该阶段以强化公共服务、改善民生为主要任务，对城镇化的评价标准也有新的变化，即更侧重可持续发展指标、社会公平指标、社会融合指标、生活质量指标以及幸福指数等。

（三）新的制度设计
城镇化涉及社会、政治、经济的诸多方面，城镇化模式的转型需要设计相应的配套制度予以推动。 现有的制度安排已经难以适应新型城镇化的发展需求，需要做大的调整和创新，李克强总理在十二届全国人大一次会议记者会上的讲话中强调：城镇化是一个复杂的系统工程，会带来经济和社会深刻的变化，需要各项配套改革去推进。
［４］这些改革涉及户籍、住房、社会保障、财税以及行政体制等。 在这个意义上，新型城镇化也是一系列制度创新的战略平台。

（四）新型城镇化对少数民族城镇化的要求
评价城镇化的指标大致可区分为两类：城镇化数量和城镇化质量。 城镇化数量表现在城镇数量、城镇规模、城镇化速度、人口城镇化率等方面；城镇化质量反映的是既定城镇化数量情况下所能满足城乡居民生产、生活和生态需求的优劣程度。
从构成要素看，城镇化质量又可分为人口城镇化质量、经济城镇化质量、社会城镇化质量和空间城镇化质量。 其中人口城镇化质量是以外来农民和流动人口的市民化以及城乡人口均衡发展为表征；经济城镇化质量以产业结构优化、经济低碳、绿色发展为表征；社会城镇化质量以城市基本公共服务体系完善、社会和谐稳定为表征；空间城镇化质量则以城市布局合理、生活空间方便舒适、生态空间山清水秀为表征。
［５］新型城镇化强调提升城镇化的质量，并以人的城镇化为轴心展开战略设计。 少数民族的城镇化具有自己的特点，既要注重数量，也要提升质量。 它应包括三个方面的内容：一是少数民族地区的城镇化；二是少数民族人口的市民化；三是少数民族城镇发展模式的适宜性和可持续性。 无论从城镇化的数量指标还是发展质量、推进效率和协调程度上看，少数民族的城镇化与新型城镇化的要求存在很大差距，其中最突出的问题是城镇化的质量低下，发展模式缺乏可持续性，且与民族的文化生态并不契合。

三、少数民族城镇化与新型城镇化的背离

（一）城镇化数量与质量脱节
经济学研究表明，要实现较好的社会经济效率、资源运用和环境保护效果，一个镇的最低人口规模应达到 ５ 万人。 由于我国 ２０ 世纪 ８０ 年代推行小城镇战略，建镇指标相对宽松，少数民族地区，人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口等地非农业人口不足 ２０００ 人也可建镇。 民族地区镇的数量虽然迅速增加，但规模普遍偏小。
一般建制镇平均非农人口大多在 １０００ －６０００ 人，有的建制镇常驻人口不足千人，仅相当于内地一个村落，形成了所谓的“袖珍型城镇”和小规模特色。 比如，２０１２ 年西藏山南地区行署所在地泽当镇非农业户口仅 ３０２ 人，云南省平均每镇非农人口不足２０００ 人，新疆镇区人口规模在５０００ 人左右的小城镇所占比例高达 ７３％。 城镇人口过少导致基础设施建设缺乏动力，产业规划难以展开，部分城镇经济出现畏缩萧条的景象。
城镇化主要以二、三产业特别是第三产业的发展为支撑。 第六次人口普查数据显示，除朝鲜族、回族等个别民族的就业重心偏重于第二、第三产业外（朝鲜族为 ５３％，回族为 ４０％），，大部分少数民族的经济活动均以第一产业为主。 苗族、东乡族、傈僳族等从事第一产业的人口比重均超过９０％，这些民族的工业化实际上还没有启动。 从工业化和城镇化的协调程度上看，民族地区的城市大多处于不协调或同步落后的恶性循环状态。
［６］由于城镇化大多处于起步阶段，民族地区目前的重点在于推动人口向城镇聚集，产业和城镇化的协调问题还未受到重视。 很多地方出现所谓“有城无市，有场无市”和唱“空城计”的现象。 比如，鄂尔多斯市耗资 ５０ 多亿元、历时 ５ 年建设的新城“康巴什”工业区没有工业，住宅区人烟稀少，被外界戏称为“鬼城”。 由于缺乏特色支撑产业，民族地区城镇的可持续发展能力较差。 据 ２０１３年发布的枟中国城镇化质量综合评价报告枠排序情况看，前２０ 位中民族地区城市只有 ２ 个，后 ２０ 位中民族地区城市有９ 个（占４５％）。
②城乡居民收入比是反映城镇化质量的一个负向指标。 即城乡居民收入差距越大，城乡协调程度和城镇化质量越低。 从近 １０ 年的情况看，大多数民族省区的城乡收入差距普遍高于全国平均水平，其中贵州、云南、广西等省区的城乡收入差距更为明显。 有些省区的城乡差距呈扩大趋势（表１）。 另据国家统计局对民族八省区农村住户的抽样调查，民族自治地方农村贫困人口占同期全国农村贫困人口比重高达 ５４畅３％，且该比例呈逐年上升趋势。
［７］（Ｐ．５８）
（二）产业结构偏离制约城市可持续发展
尽管工业化水平整体滞后，但由于国家对少数民族地区的投资主要集中于采掘、冶金、原材料等重化工业领域，使得许多原本处于农牧经济状态的民族地区形成了以高资本比例和高技术为特征的重工业为主的工业结构和以资源的低度开发为中心的工业发展模式。 从民族地区工业产值结构看，重工业比重普遍较高，呈现出典型的资源型工业结构特征（表 ２）。 中国城市产业结构中轻重工业比平均为１∶１５，民族地区资源型城市克拉玛依、鄂尔多斯、霍林郭勒、石嘴山、六盘水、个旧等轻重工业比平均为 １∶２１畅２８，最高的霍林郭勒轻重工业比高达１∶７５畅９。 从现状看，资源开发所导致的大气污染和生态破坏已成为这些城市面临的主要环境问题。 生态恶化使一些以自然环境为基础的少数民族特色经济难以为继。 以资源采掘、原料加工为主的城市产业结构与农业之间的产业关联度低，吸纳农业劳动力数量有限，增加了流动人口城镇化的难度。 比如，鄂尔多斯市少数民族人口比重为 ９畅９％，包头仅为 ６畅２５％。 此外，由于煤炭、石油等资源的不可再生性，很多矿产资源性城市还面临着严峻的产业转型问题。

（三）民族流动人口难以融入城市社会
城市的社会融合问题经常用来指城市生活圈外部迁移而来的居民。 由于城市生活方式和农村存在巨大差异，农村迁移人口适应和融入到城市生活中是一件很困难的事情。 相反，还很容易被隔离在城市生活之外。 社会学家甘斯（ＨｅｒｂｅｒｔＧａｎｓ）将美国都市外来少数族裔移民定义为＂民族村落居民”（Ｔｈｅ ｅｔｈｎｉｃ ｖｉｌｌａｇｅｒｓ），他们无法充分融合到都市的生活方式之中，日常生活中也很少走出邻里关系的小圈子，“尽管他们生活在城市，却孤立于大多数城市设施之外，除了工作场所，与城市并无重要接触。”［８］中国少数民族流动人口接近 ３０００ 万。 由于语言、宗教等文化差异，少数民族流动人口不仅面临因城乡文化差异带来的城市适应问题，还要克服因民族文化差异带来的就业和文化适应问题。
目前，我国许多城市都出现了特定少数民族聚群而形成的特殊社区，这些社区与城市中其他社区在经济、文化和生活方式上差异明显，成为城市中的族群“孤岛”。 在市民化的过程中，少数民族流动人口缺乏城市 ……（未完，全文共11791字，当前仅显示4140字，请阅读下面提示信息。）

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