在“新常态”下切实保障少数民族权利

　　习近平总书记指出：“‘十三五’时期，我国发展面临许多新情况新问题，最主要的就是经济发展进入新常态。”认识新常态，适应新常态，引领新常态，既是当前和今后一个时期我国经济发展的逻辑，又是我国进一步发展少数民族事业的背景。在新常态下发展少数民族事业，关键在于切实保障少数民族权利。　　

　　2016年是“十三五”的开局之年，也是国际人权两公约——《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》在联合国大会通过50周年。我国经济发展新常态的各项特点相互关联，与此相适应，少数民族的权利保障是一项整体性和全面性的法治工程，经济、社会、文化和政治权利相互融合、相互沟通，最终成为少数民族实现中国梦的人权基础。

　　第一，在经济增长速度从高速增长转为中高速增长的背景下，切实保障少数民族的经济权利。

　　改革开放30余年来，我国经济的高速增长，主要是依靠以珠江三角洲、长江三角洲、环勃海经济圈为代表的东部沿海非民族地区的拉动作用。全国GDP增速从2012年开始回落。而就在这一年，贵州以19.3%的GDP增长率领跑全国；改革开放排头兵上海的GDP增速仅为4.72%，列全国倒数第一；经济大省浙江、广东的GDP增速分别列倒数第二、第三位。这就意味着在“十三五”期间，中西部民族地区对全国经济中高速增长的贡献率将进一步提升，新丝绸之路经济带有望成为一个新的经济增长带。保障少数民族的经济权利，是调动少数民族积极性、引导他们投身参与民族地区经济增长活动的前提。同时，民族地区的经济增长又为少数民族经济权利的实现提供物质保障。保障少数民族的经济权利，着重要维护三项具体的权利：

　　一是财产所有权。无恒产者无恒心。产权界定不清、物权保障不力，致使在等量产出的条件下，生产要素的投入成本远低于科技创新的开发成本，传统经济增长模式的高能耗和高污染不可避免。在新常态下，少数民族实现经济可持续发展，首先要尊重和保护财产所有权。这里的财产不仅涉及少数民族个人所有的收入、房屋、生活用品等消费性财产，还包括集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性财产。前者是少数民族维持生命延续、民族繁衍的物质基础，后者是少数民族发展区域经济、改善生活水平的必要条件。因此，要依托《物权法》、《土地管理法》、《森林法》等配套规范，，明确财产的权属关系、边界范围、转让条件和征收程序，提升财产所有人主动捍卫其合法权益的能力，从而实现民族地区自然资源的有序开采、合理开发和循环利用。

　　二是经营自主权。我国改革开放以来的经济实践证明，市场经济高速增长离不开对经营自主权的保障。2014年底，国家发改委和中央编办专门出台文件规定，“属于企业经营自主权的事项，一律不再作为企业投资项目核准前置条件”，这表明国家对经营自主权的基本立场。就少数民族而言，《民族区域自治法》也有“扩大民族自治地方生产企业对外贸易经营自主权”的相关规定。在新常态下，经营自主权有待进一步扩大。在主体方面，这项经济权利的享有者不仅包括企业法人，更应当扩大为少数民族共同体。民族村落、社区甚至民族乡对其集体所有的经济资源同样享有自主经营的权利。在内容方面，自主经营的领域不仅包括对外贸易和对外贸易，更应当扩大到微观经济的一切领域。推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，就是将清单以外的领域依据“法无禁止即可为”的原则由市场主体自主抉择。

　　三是劳动就业权。长期以来，我国民族八省区的贫困发生率普遍高于全国平均水平，而直接将维系生活所需的粮食、衣物等物资或现金分发给少数民族贫困人口的慈善式扶贫并不能彻底改善基本生活条件。从“输血式”扶贫开发转变为“造血式”扶贫开发，其间不可或缺的环节是实现民族地区的有效就业。《经济、社会和文化权利国际公约》规定：“本公约缔约各国承认工作权，包括人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利，并将采取适当步骤来保障这一权利。”因此，我国中西部地区的投资建设要与当地人口的就业相同步，尽可能吸收项目所在民族地区的劳动力，避免掠夺式的资源开发。

　　第二，在经济结构不断优化升级的背景下，切实保障少数民族的社会权利。

　　经济结构的优化升级在产业结构上表现为服务业比重增加，在消费结构上表现为新型城镇化推动的需求结构变化，在城乡结构上表现为城乡差距的缩小。新常态下的民族工作既要使少数民族和民族地区的发展能够跟得上经济结构升级的步伐，又要使经济结构升级的福利分配给少数民族人口，这就落实到少数民族社会权利的实现问题上。

　　据日本宪法学家芦部信喜考证，社会权利是进入20世纪之后，基于社会国家（福利国家）的理想，为了特别保护社会性、经济性的弱者，实现实质的平等，而受到保障的人权。参与市场经济的主体在形式平等和机会平等之下存在各种差异，这种差异有可能是天赋、性别、年龄等自然因素造成的，也可能是产业、区位、政策等人为因素导致的。各种因素的交杂使部分少数民族人口处于社会性或经济性的弱势地位。为了弥合形式平等与实质不平等之间的鸿沟，就应当切实保障少数民族的社会权利。《经济、社会和文化权利国际公约》要求每一缔约国尽最大能力，采取措施，以便用一切适当方法，逐渐达到相关权利的充分实现。保障少数民族的社会权利，就是避免少数民族因为生理疾病、社会排斥、自然灾害等原因而无法维系适足的生活水准，主要包括三项内容：

　　一是保障适足的食物和饮水。少数民族贫困人口大多数是自身缺乏发展能力，或者居住在不宜生存的地方，“直过民族”就是一个典型。落实精准扶贫就是通过针对性措施，落实到每一个尚未实现温饱的家庭，帮助他们解决生存问题。此外，干旱地区和水源污染地区的少数民族获得安全饮水也应当纳入国家的扶贫开发项目。

　　二是保障适足的住房。保障适足住房的权利不应该将住房仅仅理解为一种商品，而是一种居住在安全和有尊严的地方的权利。家用电力、燃气、排水设施的可获得性，家庭支付住房费用的能力，建筑本身的安全性，住房与民族文化习惯的相适性等具体细节，都应当成为改善居住条件的衡量指标。城镇化的有序推进首先要保证新兴城镇人口的住房权利。

　　三是保障基本的医疗。必要的医疗援助和初级保健、孕妇的产前护理和产后保健、向所有需要者普遍提供艾滋病治疗等，是基本医疗的核心内容。在新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险全覆盖的基础上，改善民族地区儿童、产妇、残疾人、精神病患者和自然灾害受害者的医疗条件将是下一步工作的重点。确保少数民族尤其是陷于贫困的少数民族在公共物品获得方面的权利公平、机会公平、待遇公平，是全面建成小康社会的应有之义。

　　第三，在经济发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动的背景下，切实保障少数民族的文化权利。

　　创新驱动发展是经济发展新常态的特征之一，而创新离不开文化教育领域的权利保障。《经济、社会和文化权利国际公约》规定“人人有受教育的权利”。在基础教育方面，贵州、甘肃、青海和西藏等文盲率较高的民族省区在普及义务教育的基础上，对未接受或未完成义务教育的成年人，应尽可能鼓励和推进针对性的初等教育。少数民族的基础教育还要处理好本民族语言文字与国家通用语言文字的关系，前者是族群认同、文化传承的载体；后者是少数民族在非民族地区实现就业的基础。在职业教育方面，民族地区要坚持因地制宜、按需办学的原则，结合当地具有民族特色的医药、服饰、食品、旅游、建筑等领域的开发，探索建设适合少数民族和民族地区发展需要的职业学校，通过与行业、部门、地区之间的合作，培养能够满足创新产业要求的高素质劳动者和中等专门人才。在高等教育方面，少数民族预科班和少数民族高层次骨干人才培养计划等针对少数民族的政策有助于少数民族获得入学机会，少数民族在校生的奖学金和民族地区高校教员的物质条件，也应不断加以改善。在文化事业方面，国家保障少数民族语言文字在行政司法、新闻出版、广播影视、文化教育等各领域的合法使用，公共文化服务的投资也要向民族地区倾斜。

　　第四，在经济建设面临新的挑战，潜在风险显性化的背景下，切实保障少数民族的政治权利。

　　经济新常态下，收入差距、环境污染、食品安全以及腐败问题都有可能成为社会不安定因素，而这些问题与民族事务交织在一起，将成为民族地区经济建设的显性风险。化解风险不能仅靠事后补救机制，更应当事先加以预见和防范。这就要求切实保障少数民族的政治权利，使其积极参与国家事务和社会事务的管理，在全面推进依法治国的进程中整合、维护和实现少数民族的权益。尤其是在关系切身利益的劳动就业、医疗卫生、社会保障和环境保护等民生问题上，少数民族既有权利分享经济和社会发展的成果，又有权利参与经济和社会发展的决策活动。

　　《公民权利和政治权利国际公约》赋予每个公民参与公共事务的权利。除了普遍的选举权与被选举之外，少数民族的政治权利体现在政治生活的各个方面。例如，民族自治地方在制定自治条例和单行条例，省、自治区、直辖市和设区的市在制定涉及少数民族关系的地方性法规和地方政府规章时，应当通过协商、听证、征求意见等方式，保障少数民族参与地方立法活动的权利。再如，社会治理要发挥市民公约、乡规民约、团体章程等社会规范的积极作用，富有民族特色的民间法就是一种典型的非国家性社会规范。在不与国家强行法相抵触的情况下，少数民族通过民间法实现行为约束、权益维护和争端化解的行为也应当予以认可和尊重。

　　【本文系国家社科基金项目“‘多民族国家’解决民族问题的宪法回应机制研究”（15BMZ001）的阶段性成果。】