我国西部民族地区巨灾保险立法探析

     摘要：我国西部民族地区多处于自然条件恶劣、灾害类型繁多及灾害发生频率较高地区。自然灾害的发生已成为西部民族地区经济社会可持续发展的一大障碍。从巨灾保险立法角度出发，在考察西部民族地区自然灾害实际情况基础上，探讨我国西部民族地区巨灾保险立法的必要性和可行性，提出了我国巨灾保险立法的若干建议，以促进西部民族地区社会经济与生态环境保护的协调发展。

    关键词：西部；民族；巨灾；保险

 

    一、我国西部民族地区自然灾害基本情况及救济措施的选择

    我国是世界上自然灾害发生概率较高并且损失最为严重的少数国家之一，特别是近年来我国西部民族地区的自然灾害频繁发生。自2008年以来，“5.12”汶川地震、玉树地震、舟曲特大山洪泥石流等重大自然灾害均发生在西部民族地区，造成该地区人身和财产的巨大损失，严重影响我国西部民族地区社会的和谐稳定发展。

    （一）我国西部民族地区自然灾害的基本情况
    1.自然灾害发生的区域性

    受全球气候变化的影响，西部民族地区的极端气候现象频繁发生，这是引发自然灾害的最主要原因之一。根据联合国统计资料，全世界在20世纪共发生过54次最为严重的自然灾害，其中，在我国境内发生的重大自然灾害就有8次，且多数发生在我国西部民族地区。[1]（P65-70）例如，在西北民族地区，根据近30年的气候数据统计显示，西北民族地区气候暖湿化现象已使该地区内陆湖水位上升、河流的径流量增加，最典型的表现为自1987年以来青海、西藏、甘肃和新疆的冰川大面积融化和退缩，增加了冰川洪水灾害和泥石流灾害的发生概率。在西南民族地区，由于该地区地质地貌的复杂多样性也使该地区自然灾害的发生表现出显著的区域性。

    2.地质灾害频繁

    地质灾害主要包括地震和泥石流。西部民族地区多处于地震活动带，这种特殊地质构造决定了该地区的地质灾害发生频率高于其他地区，特别是地震灾害的发生尤为突出且造成的损失巨大。截止2014年5月15日，国家民政部救灾司统计数据显示，我国共发生4至5级地震16次，多分布于西部民族地区，如西藏的尼玛县，青海的海西州，新疆的于田县等。另外，由于地震和新构造运动的影响，西部民族地区的泥石流灾害也颇为严重。

    3.自然灾害造成的损失巨大

    据相关资料统计，在全球54个破坏力特别强、损失特别巨大的灾害中，我国占据了8位。[2]（P3-10）近30多年来，我国的改革开放进程不断深化，经济不断发展，然而，西部民族地区的生活环境却屡遭自然灾害的破坏，我们时常看到洪水肆虐、地震频发等自然灾害给人们的正常生活带来了无法挽回的痛苦和巨大的财产损失。据国家民政部2010年统计资料显示，在2000年至2010年的10年中，由于自然灾害造成的全国经济损失在1000亿元人民币以上，有超过2亿多人受到自然灾害的侵害。[3]根据地质学家和气象学家的预言，由于全球气候变暖，我国已进入一个自然灾害高发生率时期，自然灾害造成的损失总额也呈上升趋势。[4]

    （二）我国西部民族地区自然灾害救济措施的选择

    当前，我国对自然灾害的救济途径主要是公民自救、国家财政救济、社会捐助和一般的商业保险四种途径。

    1.自然灾害的自救

    从国家统计局编制的2013年《中国统计年鉴》中获悉，自2010年起，我国以连续多年国内生产总值位居世界第2位，但直到2012年我国人均国民总收入在214个国家和地区中位于第112位。[5]（P92）我国居民收入的大部分都用于衣食住行的日常开销，许多人抵御灾害的经济能力较低，当自然灾害发生时，很难通过自己的努力予以恢复灾前的正常生活。因此，就我国目前的实际情况而言，自救难以解决自然灾害带来的损失。

    2.政府救济

    自1949年建国以来，我国对自然灾害发生所造成的损失大多通过政府财政拨款实施救济。然而，我们知道自然灾害具有随机性强、损失性大等特点，一旦发生自然灾害，国家很难立刻筹集到足够资金用于救灾，对国家财政而言也是较大的负担。另外，国家财政救济的力量毕竟有限，且只能是低层次和小范围的补偿，故单纯的政府救济模式并不能达到更为理想的目的。[6]

    3.社会捐助

    社会捐助是我国应对天灾人祸的常规手段之一，然而，随着社会的发展，人们的一些观念在发生转变，加之某些社会慈善机构因自身因素频频现出丑闻，这不仅导致了捐款人对慈善机构的不信任，也进一步加剧了社会捐助这种常规手段在灾难面前难以发挥更大的作用。例如，1998年长江流域洪涝灾害，我国政府募集捐助款物高达130亿元，短时间内缓解了受灾地区的紧急状况。但比起2500亿的巨灾损失而言又相距甚远，故期望通过社会捐助来有效化解巨灾风险是不太现实的。[7]

    4.一般的商业保险

    一般的商业保险对自然灾害损失的补偿资金投入较少，且保险范围较为狭窄，受到的约束也较多。如2004年8月12日20时，14号台风云娜在浙江温岭石塘登陆，是1997年以来在国内登陆最猛烈的一次台风。据国家民政部的统计，在台风“云娜”过境的13个小时里，受灾人口1299万人，经济损失181亿元，但一般的商业保险赔付金额仅有10亿元。[8]（P71-75）可见，自然灾害损失难以从一般商业保险中得到有效的转移和分散。

    二、我国西部民族地区巨灾保险立法的必要性和可行性
    （一）我国西部民族地区巨灾保险立法的必要性

    1.巨灾保险立法是西部民族地区社会保障的重要组成部分

    巨灾保险立法是自然灾害救济的法律依据，对西部民族地区的社会保障有积极作用。巨灾保险制度体系的建立是以社会效益优先为原则，重视经济效益，可有效地实现西部民族地区的灾后重建和当地社会经济的进一步发展，是西部民族地区公民权益保障的工具。由于我国是市场经济体制，商业保险公司一般不愿承保风险巨大的自然灾害风险，而巨灾保险借助政府行政权力采用强制性推行方式可使商业保险公司愿意承保自然灾害风险，从而实现灾后救济。

    2.巨灾保险立法是西部民族地区保险法制体系完善的实际需求

    巨灾保险立法在一定层次上可弥补我国西部民族地区保险法制体系的缺陷。近年来，我国西部民族地区的发展有目共睹，但自然灾害频发仍不容忽视。当今世界上许多国家早已建立了较为完善的巨灾保险制度，而我国的巨灾保险制度还未在法律层面给予应有的法律定位，不利于我国西部民族地区经济的进一步发展。因此，巨灾保险立法在一定层次上弥补我国西部民族地区保险法制体系的缺陷，对构建符合我国国情的巨灾保险法律制度十分必要。

    3.巨灾保险立法是建设西部民族地区环境友好型社会的现实要求

    西部民族地区建设和谐生态文化的目的是为民族地区建设生态家园和环境友好型社会服务。[9]（P99-102）笔者认为，巨灾保险法律制度的建立已不再只是保险界问题，它关系到西部民族地区的社会稳定和发展大局。因此，从西部民族地区的长远发展来看，巨灾保险立法是西部民族地区建设环境友好型社会发展战略规划的重要一步，也迫切需要建立完善的西部民族地区巨灾保险法律制度。

    （二）我国西部民族地区巨灾保险立法的可行性

    1.巨灾保险在我国具有一定的先期实践基础

    早在1997年，中国人民银行和中国保险监督管理委员就已开始联合研究地震保险，经过多年的研究，已经为建立巨灾保险制度提供了充分的科学依据和较为完整的政策框架。[10]（P132-137）另外，我国在建国初期就已经开始了巨灾保险制度的实践和摸索，积累了巨灾保险法律制度建立的理论依据和可供参考的实践经验，对当前我国建立巨灾保险法律制度奠定了基础。这些先期的巨灾保险实践活动已在全社会树立起初步的巨灾保险意识，有助于人们积极参与投保，更有利于促进巨灾保险制度在我国的实施，同时，我国巨灾保险的先期实践也验证了巨灾保险立法在我国具有现实意义的可行性。

    2.巨灾保险立法具有技术上的可行性

    我国在保险精算学方面取得的成就，使保险界可以更准确地评估巨灾造成的损失，我国巨灾保险立法提供了坚实的技术基础。同时，我国国内学者的相关研究也为巨灾保险立法积累了宝贵的立法经验，也为巨灾保险业务的拓展起到积极作用。虽然我们目前还不能精确掌握巨灾发生的所有情况，但可以通过理论研究、数据分析为保险行业提供相应的科学依据，充分运用现代保险的技术规避巨灾所带来的损失，将传统不可保的巨灾风险转变为可保风险。随着这些技术的发展，针对巨灾保险的立法也有了科学的技术依据，在立法中，这些技术的有效运用对保险费率的厘定以及投保人与承保人之间的权利义务关系如何处理、协调都将起到正确的引导作用。

    三、我国西部民族地区巨灾保险立法的基本设想
    （一）我国西部民族地区巨灾保险立法目的

    笔者认为，我国西部民族地区巨灾保险立法的目的应当反映巨灾保险法律制度的基本功能和社会价值。西部民族地区的巨灾保险立法虽然在我国处于立法缺失状态，但巨灾保险法律制度作为保险法律体系的一个组成部分，其立法目的与《保险法》的目的具有高度相关性。立法的目的对于法律的顶层设计至关重要，只有在构建法律体系的过程中遵循最初的立法初衷，才能在立法的过程中使西部民族地区巨灾保险更好地运作，更好地完成自身的使命。由于西部民族地区巨灾保险中的各类主体缺乏规范约束，仅依靠市场的发展来疏导各种关系，很难适应我国目前的国情。因此，笔者认为，我国西部民族地区巨灾保险的立法目的应当是调整巨灾保险行为、规范巨灾保险市场、保障投保人的法定利益，保持社会稳定。

    （二）我国西部民族地区巨灾保险立法原则

    1.社会利益优先原则

    巨灾保险立法是为了保障巨灾发生后西部民族地区人们最基本的生活需求，一方面是为受灾群众提供最基本生活保障；另一方面，是为了维护正常的社会秩序。笔者认为，巨灾保险应属于政策性保险，与一般的商业性保险存在较大的差异，从其政策性出发来考虑，其最根本的目的在于巨灾发生时能够及时有效地对被保险人进行赔付，稳定西部民族地区灾情，维护整个社会秩序的稳定，恢复区域经济的发展水平，不至于使西部民族地区陷于恐慌的境地，影响整个社会的发展。因此，在制定西部民族地区巨灾保险法律时，就需要立足于社会利益的维护，设定具体的原则来确立西部民族地区巨灾保险法律制度在维持社会秩序方面的作用。

    2.政府主导原则

    西部民族地区巨灾保险制度具有较强的政策性色彩，在其建立之初，政府应起到最主要的主导作用，政府应当对西部民族地区巨灾保险制度的建设给予财政、政策、法律、行政等方面的切实可行的支持。目前，我国在西部民族地区巨灾保险方面的研究和实践都处于初级阶段，发展相对滞后，这与巨灾风险独有的特点，如发生概率低、涉及面广、损失难评估等有一定关系，也与我国保险公司巨灾业务水平不高有关，导致保险市场在灾害救济中的作用有限。在此情况下，我国更需要通过政府来主导西部民族地区巨灾保险制度的构建，通过各种手段来调整市场在巨灾保险中起到更为灵活的作用。

    3.非营利性原则

    西部民族地区巨灾保险应当具有非营利性，无论从政策性保险的角度出发，还是从巨灾影响社会的稳定角度出发，都应当具有非营利性。通过分析美、日等国有关巨灾保险立法的相关经验，我们可以看到，虽然在此类保险中有商业因素在里面，但大部分国家都实行的是非营利性的经营原则，要求参与巨灾保险的各保险人在巨灾保险费率厘定时应只能包含风险费率和必要的附加费用，不得将预期利润加入保险费率的厘定中。[11]非营利性原则不仅体现了西部民族地区巨灾保险制度的独特性，还更进一步推动了费率厘定的合理化。

    四、结语

    自然灾害是一个社会问题，它的发生不仅对受灾人产生了巨大损失，也对西部民族地区社会的稳定发展构成了威胁。自然灾害的公共性质表明应对灾害必须调动整个社会的力量攻坚克难，共同支持对受灾人的救助以及灾后重建工作。在西部民族地区巨灾保险立法的过程中，我们应考虑如何激发西部民族地区广大群众对巨灾保险的积极参与性，同时，遵循强制性的原则，规定公众的责任与义务，共同承担巨灾风险。

    参考文献：

    [1]刘超.当前制度下我国巨灾及核保险准备金政策研究[J].金融会计，2014，(2).

    [2]孙祁祥，郑伟，孙立明，李海涛，锁凌燕.中国巨灾风险管理:再保险的角色[J].财贸经济，2004，(9).

    [3]刘景鹏.我国亟待建立巨灾保险制度[N].中国保险报，2008-02-27.

    [4]赵慧裙.我国巨灾保险制度何时建立[N].中国保险报，2008-01-07.

    [5]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2013[M].北京：中国统计出版社，2013.

    [6]许均.我国巨灾保险法律制度研究[D].华东政法大学硕士论文.

    [7]张艳辉.我国巨灾保险立法研究[D].安徽大学硕士学位论文.

    [8]冼青华.论我国巨灾保险立法的历程、现状与改进[J].重庆理工大学学报，2010，(2).

    [9]袁东升.民族地区和谐生态文化建设研究—————基于武陵民族地区的调研[J].贵州民族研究，2014，(1).

    [10]黄军辉.巨型灾害保险法律制度的构建[J].国家检察官学院学报，2007，(3).

    [11]周延礼.充分发挥保险功能.积极参与巨灾风险管理[N].中国证券报，2008-09-26.