教材出版发行招投标中的问题浅析

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教材出版发行招投标中的问题浅析

发布日期： 2012-08-04 发布：  

  2012年第4期目录       本期共收录文章20篇

　　[摘　要]　 随着市场不断规范，教材图书质量不断提高，但是为降低价格、打破行业垄断的中小学教材出版发行招投标政策，经过三轮试点，仍没有达到预期效果，，本文结合试点中暴露出的问题提出政策有待完善的地方。
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　　[关键词]　中小学教材　出版招投标　发行招投标
　　[中图分类号]　G231　　[文献标识码]　A　　[文章编号]　1009-5853(2012) 04-0060-05
　　2001年以来，为配合第八次课程改革的需要，政府有关部门对中小学教材出版发行管理体制进行一系列改革，教材市场不断规范。在教育部门严格控制教材图书内容质量及教材图书品种选择的背景下进行中小学教材出版发行招投标，政府有关部门的意图非常明显：一是引进竞争机制，打破行业垄断格局；二是降低教材价格，减轻学生经济负担。从实施情况来看，教材招投标的主观目的并没有达到，还存在一些有待完善的地方，主要表现为相关主体资质不科学、招标流程不规范、合同签订不合理。
　　1　相关主体资质不科学
　　尽管《中小学教材出版招标投标试点实施办法（修订）》（下文简称《出版办法》）和《中小学教材发行招标投标试点实施办法（修订）》（下文简称《发行办法》）对招投标工作涉及的招标、投标和评标的主体资质进行了明确限定，但在实际操作中凸显出的问题促使我们对这三类主体资质的科学性进行思考。
　　1.1　招标主体资质设置不恰当
　　由于教材出版发行工作具有文化性和政治性，因此，其招投标不同于《中华人民共和国招投标法》规定的一般实体招投标工作，首先在招标主体设置方面存在不合理性。
　　1.1.1　新闻出版行政部门的作用未凸显
　　根据《出版办法》第六条规定，招标人是进行试点的省、自治区、直辖市人民政府。招标工作由省级发展改革部门、新闻出版行政部门、教育行政部门和价格主管部门具体组织实施。在各试点省市的招标工作中，招标人为省级人民政府，成立协调小组，办公室一般设在发改委。招标过程中，一些省市的新闻出版局未能充分参与，其意见也未被充分采纳。但是我们知道，新闻出版行政部门作为出版发行市场的管理者对教材出版发行政策、出版发行市场、出版发行流程有着专业理解，而且随着招投标工作的深入，专业性意见的重要性越来越凸显。目前这种程序化的、简单的以少数服从多数的方式并不适用于改革，教材招投标改革的目的也要求不能采用这种方式。新闻出版部门在招标中所起的参与作用不利于招投标的开展。
　　1.1.2　招标人与使用人不一致
　　《出版办法》第七条规定，纳入招标项目的中小学教材的具体品种由招标人确定。在实际操作中，教育行政部门既作为招标主体成员，又负责教材版本选用和发布《中小学教学用书目录》[1]，招标人与选用人统一，这样虽有利于维护教材市场稳定，但是完全剥夺了教材实际购买者和消费者（即便是由政府采购的免费教材也是纳税人的钱）的权利，只有教师、家长和学生才知道最需要什么样的教材。将这些教材出版发行改革利益最攸关的主体拒于招投标过程之外，改革就是与他们没有实质关系的。在相关工作不可能完全透明、监督不到位的情况下，教材选用的公正性无法保证，教材出版发行的社会利益宗旨也容易被忽略。改革的结果也只可能成为对利益格局的重新划分，即教材出版发行改革带来的本应给学生的利益流向具有实际控制权的教育行政部门。
　　1.2　投标主体不符合规定
　　《出版办法》和《发行办法》对出版投标人、发行投标人资质进行明确限定，但由于部分试点省市对地方私利的保护，设置层层障碍，出现不具资质的没有教材编辑人员又没有加印能力的代理商参与出版投标，或不具总发行权的发行商或代理商参与发行投标的现象。
　　1.2.1　通过歧义理解招标项目，强行“租型 ”[2]教材出版
　　《出版办法》规定招标项目是指纳入招标的中小学教材在试点省、自治区、直辖市范围内印制和供货的权责。在实际操作中，有些省份通过将出版权理解为“租型权”，强行租用教材原创出版社教材。
　　地方招标主体对教材的强制租型主要有两方面原因：一是政策对教材性质规定不清晰。《出版办法》将出版权定义为“印制和供货权责”是以“教材著作权公有”为理论基础，对出版权进行拆分后的结果，但同时规定给原创出版社租型费作为补偿，说明在事实上承认教材著作权非公有。强制“租型”是站在教材完全为公共产品性质基础上的行为。二是地方利益需要。在目前信息、物流畅通，印制能力强的时代，“租型”的历史作用已经消失，而地方相关行政部门出于地方利益考虑，与出版单位联手，千方百计保留“租型”，不劳而获坐等利润。据北京仁爱教育出版社社长赵勇分析，按照租型模式，租型单位将获得教材总价格27%的净折扣利润，而教材的原创出版社将获得教材总价3%的利润。租型单位和原创单位净利润比是9：1[3]，利润相差极大。投标是市场经济行为，市场主体最明显的特点就是“获利”，有利可图就做，无利可图便放弃，强制租型会带来严重的后果。
　　1.2.2　提高发行投标人资质
　　根据《发行办法》，投标人是全部试点省、自治区、直辖市范围内响应中小学教材发行招标、参加投标竞争的主营图书、报纸或期刊发行且具有总发行资格的独立企业法人。截至2010年底，全国共有总发行单位94家[4]，很明显，中小学教材发行投标人资格是一个非常高的门槛。而根据《发行办法》第二十一条规定，投标人少于3个，应当重新招标。而实际上各省拥有总发行权的单位有限，甚至只有新华书店一家符合要求，各省市为了让招投标在形式上进行下去，只好降低准入门槛让其他不具备总发行权资质的企业参与教材发行投标，而实际产生的结果也基本上不意外的是新华书店一家中标。据不完全统计，在全国31个省、自治区、直辖市，有19个采取的是单一来源采购方式，未招标的7个省市指定新华书店发行。
　　1.3　评标人员组成不合理
　　《发行办法》规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责。评标委员会由招标人的代表和出版、教育、价格、技术、法律等方面的专家组成，成员人数为单数，其中专家不得少于成员总数的三分之二。评标委员会的专家应具有高级专业技术职务或同等专业水平。与投标人有利害关系的人员不得进入相关项目的评标委员会。评标人员的组成方面，普遍存在以下问题。

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