我国中小学教科书之供给机制探讨
本文关键词：日本教材出版与发行——日本义务教育教科书考察记，由笔耕文化传播整理发布。
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备注：
⑴作者简介：王蓉：女，北京大学教育学院 副教授； 罗云（女）、张莉娟（女）：北京大学教育学院2000级硕士研究生。
本文为福特基金会赞助的同名专题研究的成果。课题组成员包括我院蒋凯老师、研究生罗云、张莉娟、魏秦歌、杨亚辉、王文玲、张春月同学和湖北教科所沈百福等同志。
⑵ 〔美〕乔治·J.施蒂格勒. （经济管制理论）[A].〔美〕库尔特·勒布，〔美〕 托马斯·盖尔·穆尔 编. 吴珠华 译《施蒂格勒论文精粹》[C] . 北京: 商务印书馆, 1999 :308
⑶ 同上，310
⑷ 罗紫初. 图书发行教程 [M]. 沈阳：辽宁教育出版社，1999：157-161
⑸张维迎. 所有制、治理结构与委托—代理关系[J]. 经济研究，1996，（9）：3-15
⑹同上。
⑺ Lauchlan Munro, A Principal-Agent Analysis of the Family: Implications for the Welfare State ,1999 : 4 (转引自.)
⑻ 〔英〕弗里德利希·冯·哈耶克. 自由秩序原理[M]. 邓正来译. 北京：三联书店, 1997:160. (据芝加哥大学出版社1960年版译出)
⑼闻斋. 中小学教材垄断经营加高额利润[J]. 价格理论与实践，2000，（7）：32
⑽王汉章，袁亮编. 建立出版发行机制的经验和理论[C]. 哈尔滨:黑龙江教育出版社, 1995：70-71
⑾巢峰，建立出版发行机制的经验和理论[C].袁亮编. 建立出版发行机制的经验和理论[C].哈尔滨:黑龙江教育出版社，1995：30
⑿罗紫初 等著. 出版发行学基础[M]. 太原:山西出版社,2000：188
⒀熊中才、程行云. 中小学教材价格改革基本思路[J]. 价格理论与实践，2000，（11）：33-34
⒁同上（13）
⒂闻斋. 中小学教材垄断经营加高额利润[J]. 价格理论与实践，2000，（7）：32
从前面对教科书商品特性的阐述中我们可以看到，教科书的供给和需求过程中有两个关键的问题。第一，当消费主体的自由受到限制时，消费者的主体性如何体现？首先是消费者的偏好和兴趣如何被体现？这一问题是一个共性的问题，即不仅在我国，而且在那些教科书免费供应发给学生的国家，这一问题都是存在的。人们常常提到的教科书的编写需要考虑儿童的心理特点与兴趣，无疑和这里所说的消费者的偏好问题一致。在教育过程中，我们所听到的更多的是儿童和家长的代言人的声音，我们很少有机会听到儿童和家长自己的声音。第二，当由学生和家长购买而非政府购买教科书时，教科书的供给和需求过程就发生了三方面——教科书的供给者、教科书选用的决策者和教科书的购买者——之间的货币交易和利益的交战。在这种过程中，学生和家长的物质利益和收入能力如何被权衡及考虑？以及被谁考虑？
教科书所涉及的是数量巨大的人群的物质利益。根据2001年的教育事业统计，我国小学阶段的在校生12543.47万人，初中阶段在校生6514.38万人，两者共计19057.85万人。这仅是义务教育阶段，若再加上高中阶段,人数将更为巨大。因此可以说，教科书的问题直接影响到我们社会中近2亿的公民——所有在校学生和那些可能因为教科书价格未能入学的孩子的利益，直接牵涉到所有这些孩子的家庭和父母。
教科书呈现了一种商品消费的极端的例子：其消费者的决策权力之被剥夺的程度，和他们维护自己的消费权益的能力的脆弱，以及他们在消费过程中对于政府代理人的依赖程度，乃是其他商品消费中所罕见的。从这种意义上讲，研究教科书的价格机制具有重要的价值，而且也使得我们有必要深入讨论一下教育过程中，尤其是有关教科书的决策过程中的委托—代理关系。
2．教育之中的委托—代理关系
委托—代理理论是过去几十年中制度经济学的最重要发展之一，被广泛地用于企业分析，但其应用逐渐地拓展到各种社会科学领域中探讨的问题。
该理论简言之就是试图模型化如下一类的两个参与者之间关系的问题：一个参与人通过契约性的协议使另一个参与人按照前者的利益和意图选择行动。第一个参与人被称为委托人，第二个参与人被称为代理人。这种契约性的协议既可以是法律商业意义上的也可以是社会习俗意义上的。
根据经典的委托代理理论，我们知道这种关系中最根本和关键的问题就是这种契约的不完备性。如张维迎所说:“一个完备的契约指的是这样一种契约，这种契约准确地描述了与交易有关的所有未来可能出现的状态，以及每种状况下契约各方的权力和责任……对比之下，如果一个契约不能准确地描述与交易有关的所有未来可能出现的状态以及每种状态下契约各方的责任，这个契约就是不完备契约。”⑸
根据经济学家的观点，因为契约的不完备性，未来世界的不确定性，当实际状态出现时，必须有人决定如何填补契约中存在的“漏洞”，这就是剩余控制权。一个完备的契约意味着所有的“收益权”和“控制权”都合同化了，没有“剩余”的存在。换言之，这种剩余来自不可合同化之风险。另外，契约理论的一个重要的论点是，剩余索取权和剩余控制权应相对应，也就是说，风险承担者和风险制造者的对应⑹。
此外，还需要提到一个重要的概念，就是信息不对称。在委托代理的框架下，信息不对称具体的是指代理人掌握的信息不为委托人所知的现象。由于这种信息不对称，代理人有可能并不按照契约以委托人的利益为行为准则，而是其自我利益成为行动的最重要的决定因素，并且表现出“逃避”(shirking)行为。经济学家对降低这种代理人的行为主要有下列的三点建议：(1)严格选用代理人, 即选用那些对委托人的偏好和利益比较认同的人；(2)增强激励, 培养代理人的忠诚程度；(3)加强监测。
根据这样的理论框架，义务教育中蕴涵着的委托—代理关系分别存在于父母——儿童以及政府——儿童之间。儿童是教育过程中的终极委托人，而父母和政府都是以儿童利益的代理人出现。同时，政府又以社会和国家利益的代理人出现。
这些委托—代理关系具有三个特殊性。第一，其最重要的委托人——儿童， 受教育者——并不是具有责任能力的人：他们没有充分的能力来界定自己的利益和意图，因而也不能在契约之下针对代理人的权力和责任对其进行约束。
首先就孩子—父母的关系而言，一名学者指出:“这种委托人在法律上、或道德上、或智力上不能够设定和管理代理人， 因而代理人由法律或习俗配定的案例…。包括儿童和他们的父母或监护人……孩子们的未成熟和其未成年人的地位剥夺了其使用其他的委托人用来降低代理人逃避的工具。”⑺
实际上, 根据一些经济学家,政府之参与儿童教育的必要性就在于这种孩子委托人的问题。因此一方面，教育被认为是达到个人自由的基本途径，是其他个人权利的基础；根据儿童权利公约，教育被认为是孩子的天赋人权。另一方面，由于政府鉴于孩子委托人—父母代理人之中问题的出现，进行义务教育立法，保护儿童和社会权益，而这种保护的后果之一却是政府代理人在某种程度上甚至剥夺了孩子委托人和另一个代理人—父母—的决策自由。
第二，这种在义务教育框架下的契约关系具有极强的不完备性。首先，父母—孩子—政府之间的契约关系属于社会习俗、国家法律的范畴。这种教育中的契约是非明确的（implicit）。其次，教育中的契约非常复杂。原因在于：
（一）不同于工业或商业运作，教育产出难以定义和衡量。这首先是因为，教育是多目标的；而且社会对于这些目标难以达成一致。即便在某种程度上达成了一致，许多目标——如学生的创造性和社会技能的培养——难以方便地定量和进行有操作性的观测。
另外, 从本质上讲, 教育的产出中既有私人收益又有社会收益，而其社会收益是国家和政府在儿童教育中如此强势介入的另一个根本原因。如哈耶克所说: “在当代社会，主张义务教育要达到一定的最低标准，有两个方面的理由，具有双重含义。一方面，人们普遍认为， 如果我们的同胞与我们分享一定的基础知识和信念，那么我们大家都将面临较少的风险，同时也将从我们的同胞那里获得较多的益处。另一方面， 需进一步考虑的一个重要问题是，在实行民主制度的国家中，如果有一部分为文盲，那么民主就不可能有效地运行，除非这种民主制度在一极小的区域内推行……普通教育并非只是一个——甚至有可能并不主要是一个——传播知识的问题。”⑻
哈耶克的观点是这种培养共同的、为大多数同胞认同的价值标准甚至是教育的最重要的产出。但这种教育功能, 必须应付人们纷繁复杂的、充满个性的世界观和价值观带来的挑战。面对这种情况，没有公式指导我们如何掌握分寸,适可而止。
（二）教育过程是累积性的；其成效的达成需要一定的时间，具有滞后性。导致的后果之一是测量活动后果的困难。而这又和教育经济学中教育生产函数的基本发现有关。几乎所有相关的实证分析都指向一个观点：影响以常规分数来衡量的教育产出的最重要的投入因素是儿童自身的智力和知识水平及其家庭因素。当这些因素主导了教育结果时，其他的教育投入，尤其是学校和社会方面的各种投入——教师，课程，包括教科书——的影响就难以突显。
由于契约的不完备性，所以风险和剩余很高。这样就产生了一个问题：谁来承担这种风险和为这种风险决策？毫无疑问，孩子是首要的风险承担者，因此是这里的剩余所有权的拥有者。但是，他们的控制权却被剥离到最低的限度。国家的利益也可以说和教育的成功息息相关；但国家却是一个抽象的概念,其利益由那些政府代理人来表述和维护；而由于行政机构的特性，这些代理人在多大程度上需要用个人的利益来承担其决策风险，却是不易确定的事。这样就产生了这种风险承担和风险决策的不相对应。
义务教育的具体实施还有赖于一个庞大的国家机器，也就是一个庞大的国家教育体系，这个体系是一个错综复杂的委托代理链。就教学来说，在这个体系里，高层次的政府制定方针和决策，具体的责任归于地方政府，而最基层的教师和校长是义务教育实施的终极代理人。就教科书，我们可以看到，虽然政策是由中央政府制定的，但具体编写和审定教科书的是他们的低层次代理人，如教育出版社的教科书编辑，如教材审定委员会。在这种委托代理关系中，同样存在着信息不对称，代理人“逃避”，以及代理人和委托人的利益不一致的问题。
3．研究的过程与方法
本研究以农村教育为研究重点，以案例分析为主要研究方法。我们选择了四个省（区）进行实地考察，包括：江苏，湖北，广西和甘肃。在每个省中，再确定一至两个县（市）来进行社区和基层管理部门的调查。该样本县（市）主要由调查的实际条件而定，如需访谈的机构和人员是否愿意参与，信息的可得性等。由于这样的抽样方法，研究发现的普遍性尚需进一步的探讨。
由于教科书问题牵涉面多，调查面因而也较广。本研究具有极强的初创和开拓性质，即将了解基本的事实为首要目的。
实地调查时间基本上是在2001年6月至2002年4月之间。需要指出的是，过去一年中中央颁布了数个与教科书价格有关的政策，因此这方面的情况一直处于变化之中，而我们的研究只是一个特定的时点的刻画。
经过一年多的调查，虽然大多数的研究问题得到了答案，但是不可否认的是，对相当多的问题，尤其是涉关出版发行行业的问题，我们的研究结论仍然是初探性质的。另外，由于案例分析方法的特性，所得到的发现有可能是个别或区域性现象。虽然我们尽了最大努力搜寻第二手资料，以将发现的推而广之的潜在性进行探讨，但仍必须提醒读者警惕本研究发现的局限性。
第二章 教科书之价格及高额利润
1．关于教科书价格及其对贫困地区学生的影响
在四个省（区）的调查和分析得到的一致发现是，大多数的家长和教师认为教科书价格过高，并对贫困地区学生及其家长造成了较重的负担，从而影响了贫困地区的入学率。
在甘肃省的四个国家级贫困县（康乐、东乡、积石山、和政）的调查中，“买不起课本”被认为是孩子辍学的主要原因。表一所示的是对这四个县中的所有小学教师所做的关于辍学的调查结果。可以看到，在其中的两个县中，“买不起课本”被教师认为是比“付不起杂费”、“父母不重视教育”、“住址太远无法上学”等更重要的孩子辍学的原因。而其他的两个县中，这一原因也被排在了第二位。
表一 教师关于“您认为学生辍学的最主要原因”问题的答案的统计
认为该原因最主要的教师占所有教师的百分比（%）
东乡
和政
积石山
康乐
学习内容过程的问题
1.3
1.0
0.8
1.9
买不起课本
30.2
41.4
37.6
26
付不起杂费
19.8
13.7
11.6
14.6
父母不重视教育
36.1
34
36.4
43.6
住址太远无法上学
1.7
1.3
1.9
2.0
重男轻女
4.0
2.2
3.3
4.4
课程教材对学生不适用
0.3
0.7
0.1
0.2
其他原因
6.4
5.5
8.0
6.9
不知道
0.1
0.1
0.4
0.4
调查教师总数
903
972
1004
946
即使在较富裕的江苏省，根据我们的调查，家长和教师也认为中小学教材的价格偏高。我们所调查的7位校长以及访谈的所有老师全都认为现行教材的价格是偏高的。如校长问卷第18题，“就当地物价水平而言，您认为现在教材的价格如何？”7位校长中有4人选的是“高”，另3位选的是“较高”。第19题，“就您对学生的了解，您认为教材费对学生家庭而言，负担如何？”4位校长选“重”，3位选“较重”。第20题，“您所在学校服务范围内的家长对学校收取教材费的态度如何？”，有2位校长选“认为过高有抵触情绪”，2位选“认为过高，但基本能接受”，3位选“对现在的收费基本接受”。再比如学生问卷第7题，“你的爸爸妈妈说过课本等费用太贵了吗？”29名学生中有17人选“说过”，有12人选“没说过”。我们访谈的50户农村居民中，他们大都不知道学校收的费用的具体用途，关心的只是一个总数。他们对于“总数”的看法几乎都是“太多了”、“太贵了”或“太高了”。
2． 教科书的价格机制和利润
据新闻出版署的统计，1998年全国共出版小学教材28亿册，中学教材12亿册，定价总金额为165亿元。因此对于出版发行行业来说，教科书意味着巨大的商机。而在现实中，与家长和学生的沉重负担同时存在的，是教科书给相关行业和企业带来的高额利润。
根据一篇文章的估计，“新华书店的发行折扣为定价的30%，其中利润约占定价的20%；省出版局（出版总社）的利润为定价的30%；原材料费、印刷费、管理费、租型费等为定价的40%。目前的课本价格超过实际价值的30%左右，这一问题从1996年延续至今。因为1996年定价是以当时纸价每吨8500元左右作基础核定的，现在纸价已下降到每吨5500元左右，而课本的定价一直没有降下来。”⑼根据国家计委价格司一位同志在2000年的推算，中小学教材出版环节利润率（利润占总定价额的比例）当在10%以上，发行环节总利润率当在8%以上。由于教科书供给册数和码样的巨大数量，这样的利润率给出版发行企业带来了丰厚的利润。
教科书的高额利润实际上在维持着出版发行的行政管理上的运作。根据一位业者的数据，以某省为例，全省出版利润可达4000万左右，其中一千多万元的课本利润由出版局作为行政开支，还有2500万元出版学生用书的利润集中在三家出版社。⑽
教科书的高额利润与教科书的发行量之大密切相关；除此而外,也和国家政策规定的定价方式有关。
在定价机制上，教科书零售价格由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同新闻出版行政部门根据国家规定的印张指导价和教材的印张数量、封面价格、插页价格以及出版发行环节的增值税确定。计算公式为：
教材零售价格 = [印张单价*印张数量 + 封面价格改革+ 插页价格*插页数量] * （1 + 增值税率）
教科书定价的最主要特点是以印张定价。在操作上，2001年秋季以前，中小学教材一直由省级人民政府定价，凡被列入用书目录的中小学教材，基本上都由省物价局制定、调整、核定其价格。1999年全国小学教材平均印张单价1.13元、中学教材平均印张单价0.71元。从2001年秋季开始，教材价格改为由国家计委统一制定。2001年8月出台的规定要求教材正文印张中准价格按照不同的纸张规格、定量和印刷色数核定，例如787*1092印张规格60克单色版教材印张中准价为0.442元、双色版为0.523元、彩色版为0.724元；890*1240印张规格60克单色版教材印张中准价为0.538元、双色版为0.636元、彩色版为0.882元。
教科书利润高的首要原因在于这种以印张为依据的定价机制的不合理。总的来说有两个原因，一是不能反映出随印数变化着的成本；二是变化着的成本使利润也在变化，而印张定价不能事先反映每本书的损益情况，不反映变化中的供求关系。
首先关于印张定价不能反映印数的影响方面，根本的问题在于印数对出版发行行业的利润和成本来说至关重要，而且是教科书与其他图书本质不同之处。如一位业者所指出的：图书的成本具有极强的规模效益。因为无论图书的印数多少，它的作者的劳动量、编者劳动量、校对、装祯、排字、排版等劳动量，几乎没有多大差别。大印数图书成本大幅度下降，但定价并不下降。⑾因此图书印数多少对于成本构成影响极大，印数极大，成本极低；印数极少， 成本极高。⑿
另外，以印张定价从机制上就保证了教科书出版发行行业期望利润率的实现。因为实际上，印张定价沿用的是下面的公式：
图书价格 = 生产成本核算+ 发行费用 + 利润 + 税金
成本核算过程中的模糊性和人为性都为教科书定价的不合理创造了条件，因为在生产成本核算中包括了间接成本的核算。间接成本包括管理费、财务费用等等。在实际操作中，我国的教科书定价将各种形式的回扣甚至都列为成本费用。而管理费用中由于教科书利润承担地方出版发行行政机构的运做，这种运做的经费由于人员增长、工资增加等因素成刚性增长的态势，这些都造成了教科书降价的困难。
第三，按比例给发行和编写者提成的做法也使定价脱离了成本，即租型费和发行折扣按总定价/码洋提取的方法也直接导致高额利润。按照国家规定，教材价格主要由三部分构成。第一是版权费用（稿费或租型费），按照教材价格的4%抽取，二是出版印刷费用，包括纸张费用、印刷工价、经营管理费用等，一般占教材价格的60%～70%；三是发行费用，全国统一规定的教材发行折扣为七O折，即发行费用占教材码洋的30%（根据国家计委、新闻出版署“计价格[2000]2134号文件”以及江苏省物价局、江苏省新闻出版局“苏价费[2001]120号文件”）。根据计委价格司两位同志的意见，租型费和发行折扣其标准的高低与纸张费用等其他成本费用的变动没有直接的联系，所以不应继续按照教材总定价比例提取， 应以租型、发行过程发生的实际成本费用为基础核定其标准⒀。
除了上面提到的问题外，不切实际推行高质量，高标准教材，也是造成教材成本上升的一个原因。如一个研究指出，同一类教材高规格四色教材比单色教材的印张单价高50%。⒁
第四章 教育行政管理部门与教科书
在国家的制度框架下，关于教科书的选用、出版和发行，教育行政部门的主要职能有三：编审、选用和规范课本费用。
在规范课本费用方面，去年颁布的《教育部国家计委 财政部关于坚决治理农村中小学乱收费问题的通知》中明确要求，“规范课本费用。 根据教育部颁布的教学大纲要求配备的必要学生用书……各地要根据教学大纲的要求，严格掌握为学生配备课本的种类和数量， 并按照国家对中小学教材价格有关规定的要求，严格核定中小学教材价格。今后，贫困地区一律使用黑白版教科书。”
关于这些教育部门对这些职能执行的案例分析中有三点发现。第一是，在现实中，除了教科书选用、编审和规范教科书价格的职能外，一些调查省区的教育行政部门实际上直接参与了教材出版发行。
如在一个调查省，从正常的发行机构来说，目前有权发行教材、教辅材料的单位有新华书店和省教育厅主管下的勤工俭学服务公司发行社。前者隶属于新闻出版局，而勤工俭学服务公司发行社隶属于省教育厅。勤工俭学服务公司发行社的机构设置基本上与地方各级教育行政部门相对应，省/区一级是发行社，在各市、县相对应有书刊发行站，根据在一个县教育局座谈时的发现，发行站事务不多，一般是由教育局内部人员兼任。从其发行的书刊种类来看，勤工俭学服务公司负责征订的书刊既有《教学用书目录》中的书也有非教学目录中的书。如：《中小学体育与健康教育》、《中小学国防教育》。另外还包括中小学地方实验教材，其中有《中小学各年级心理素质教育》、《中小学各年级综合教育读本》、《民族团结教育读本》等。
第二，虽然基层教育行政部门的职能之一是按照中央指示精神规范课本费用，但根据我们的案例分析，在学生的教科书费用方面，中央的政策与基层的现实相去甚远。
在其中一个调查省的抽样县我们分别对两个乡的两所中学和小学及各学校辐射半径中的驻户做了入户调查。根据这些调查，对从小学一年级到初中三年级的收费状况我们做了一个简单的统计，具体如表二。
表二 一级到初中三年级收费状况简单统计
教材费（元）
练习本费（元）
杂费（元）
总计（元）
小学阶段
应 收
22.00
10.00
28.00
60.00
实
际
费
用
一
32.75
二
34.85
三
45.10
四
53.00
五
62.5
六
51.65
初中阶段
应 收
60.00
15.00
40.00
115.00
实际费用
初一
124.00
初二
125.25
初三
117.75
注：本抽样县的农村属于实行”一费制”收费制度的地区
资料来源：课题组田野调查数据
从表中的统计可以看出,各个年级的教材费用都超过了预算规定”一费制”应收的数额。进一步的分析表明，这个问题的原因在于在学生的实际订书中除了以上提到的很规范的教材之外，还有一些其他进校途径模糊的书刊。即除了教学用书目录里的书，也有目录之外的练习册和各种专题教育书，有与所开课程对应的教科书，也有没有课程对应的教材读物。根据学生手里所有书中非《教学用书目录》里出现的书、“一费制”要求的必要用书以外的书以及彩色版的书在整个所发的书中的比例我们进一步做了分类统计：
表三： 学生用书类别和价格统计
一年级
二年级
三年级
四年级
五年级
六年级
初一
初二
初三
非用书目录书的比例(%)
数量比 例
20
27.3
30.7
26.7
29.4
26.7
32.2
32
38
总值比 例
22.3
20.9
32.6
28.3
29.6
29
30.5
26.1
42.6
非必要用书ж比例(%)
数量比 例
40
45.5
53.8
53.3
59.2
53.3
57.1
48
61.9
总值比 例
40
42.9
55.1
54.1
59
49.1
51.3
39.6
60.8
彩色版书的比例(%)
数量比 例
60
54．5
61．5
46．7
50
46．7
50
32
10
总值比 例
60.5
58.4
63.2
48.7
48.2
48.2
33.8
32.8
6.8
注：ж实行“一费制”文件中规定了中小学教材必要用书目录及价格
从上表可以看出,这样一种教材构成基本上破坏了国家减轻农村在校学生家庭经济负担很多相关政策的初衷。导致这种教材构成现状的原因何在？从我们对几个校长及有关教育行政官员的访谈我们发现这里有教育内部本身的原因，也有教育外部的一些原因。从内部来看，因为在订购何种书刊上，校长的选择权限很有限，可以说基本没有，所以学校无法按学校自身需求订购教材，一刀切的办法很容易造成不必要的浪费，像某调查省一位接受访谈的小学校长所说的在一些农村小学根本没有能力开设信息技术课程，但作为上级教育部门统一要求也要购买《信息技术》课本，这纯粹就是教育部门内部造成的浪费。从外部来看，由于各种利益关系的缘故，一些部门看中了学校这个市场，利用部门职权向教育部门、学校随意摊派任务，而教育部门对进校书刊监督不力，导致了一些非《教学用书目录》书进入了学校。按照一位访谈老师的说法，即使有一些作为思想教育的宣传材料，实际也用不着人手一册，完全可以用一个光盘代替，一个学校一张光盘就可以解决问题，但实际上一些部门却借题发挥，大肆编写出版发行，这不能不说是商业利益的驱动。
第三，和商业利益相关的另外一个问题是教育部门分享发行折扣的现象。前面已经阐述过，我国中小学教材长期以来一直受到两方面权力因素的影响，一是教育行政部门，二是出版发行部门（包括人教社、省级出版社、指定出版社等）。理论上，这两类部门之间应该按照分工，各司其职，各负其责，然而实际中，由于经济利益关系，这两类部门之间的关系却很难理顺。案例分析的发现之一是这两个部门的矛盾焦点在于教育行政部门对于发行折扣的分享上。虽然不可否认，在某些情况下，分享实际上是这两个基本部门合作的结果，如有学者指出的，除了教育行政部门对出版发行部门的干涉之外，还有一个比较突出的问题是出版发行部门为了多发行教材，给教育部门大额回扣，两类部门之间进行权钱交易，而这样做的直接后果是造成受教育者沉重的经济负担。 ⒂这种折扣分享在基层普遍存在。如广西一位新华书店的管理人员就说：“现在教材征订经过的部门很多，原来市、县一级教育局不直接参与教材的征订，现在也要对订单进行复核，，这种复核，实际上只不过是为自己分得发行折扣争取合法地位而已。”也因此，教材的成本在这经过的部门越多，成本也越高。在所调查的其中一个省，现在的教材发行折扣是22个，其中教育部门是占了一半，乡镇一级就达到了9个折扣。
第五章 政策建议
我国中小学教材体制存在的众多问题已经引起了国家有关部门的高度重视，2001年6月召开的“全国基础教育工作会议”就对有关的问题进行了讨论，并颁布了多条改革意见的通知，其中就包括改革教科书出版发行的意见。
根据我们的研究结果，可以认为教科书的出版发行确实具有高额利润，而且对家长和学生造成了负担，对普及义务教育有负面的影响。从这个角度讲，改革势在必行。
但是从对出版发行行业的调查发现看，认为目前的教科书高价格、高利润是个别企业行为造成的观点将问题过于简单化。第一，教科书的高利润的最重要和直接的原因是国家的教科书定价方法和原则，即根据印张定价的方法。第二，教科书的利润问题不仅牵涉到有关的具体的国营企业，事实上牵涉到整个的国营出版发行行业，包括行政管理部门的未来发展。只有相关的部门和企业的利益分配格局有所改变，教科书的出版发行问题才能得到根本解决。第三，由于教科书的高额利润，打破现有的安排必然引起严重的忧虑；因此相关改革的政治和社会成本高昂。
另外，从改革进展来看，目前尚没有措施来改善教育管理内部的问题。从制度安排上来说, 基层教育行政部门的一个职能是按照中央的指示, 严格控制进校课本, 降低学生的课本费用， 但是我们的实地考察却发现, 中央的政策和基层的现实却相去甚远。必须指出的是，义务教育经费短缺的问题十分严重，因此对捉襟见肘的地方教育管理部门，分享教科书的高额利润无疑具有极强的诱惑力。但是由于教科书消费者的主体性因义务教育体制被降低到极点，我们不能不担心：谁来维护广大学生和家长的利益？从这个角度讲，需要进行教科书选用机制和决策的改革，就是使家长和学生直接参与决策，有实质性的权力维护自己的权益。
本文关键词：日本教材出版与发行——日本义务教育教科书考察记，由笔耕文化传播整理发布。
本文编号：56394
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