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  本文关键词：国际制度复杂性，由笔耕文化传播整理发布。

国际制度复杂性与东亚一体化进程

王明国

　　内容摘要：国际制度复杂性是国际制度理论的前沿问题，其重点在于分析制度复杂性对国际合作的影响。近年来，东亚地区各种国际制度竞相发展，尤其是中国周边的地区性国际组织的数量增长迅速。东亚地区性国际制度的扩散、传播、嵌套和重叠，导致了问题领域、管辖权以及成员身份等的“交叠”问题越来越明显。中国正卷入不断嵌套、重叠的多边地区制度之中，制度复杂性也日益成为中国制定政策时必须考虑的结构因素。但是，制度复杂性并不一定是东亚一体化进程的阻碍因素。对东亚地区制度平行、制度嵌套与制度重叠这三种不同类型制度复杂性的案例分析显示，通过加强国际制度建设、推动核心成员国利益趋同、提升“体制选择”或“体制转移”过程中的成本等方式，国际制度复杂性为东亚合作注入了新的活力，提供了一种新的可行选择。这一观点也是对近年来讨论颇多的东亚地区“制度过剩”提法的商榷。在东亚一体化过程中，“制度过剩”的提法并不能准确把握制度复杂性的内涵。为此，一方面，为了推动东亚合作，需要研究中国既有的关于国际组织外交政策的延续与调整问题；另一方面，对美国等西方国家利用制度增加、扩散的机遇，追求自身利益的做法，及其对地区格局以及中国和平发展所产生的消极影响，需要给予应有的关注。

　　关 键 词：制度复杂性；国际合作；东亚一体化；国际制度

　　作者简介：王明国，上海对外贸易学院法学院副教授。

　　一、问题的提出

　　冷战结束后，东亚地区形势的一个最显著的发展是20世纪80年代后期开始大量出现的地区制度建设。①1989年成立的亚太经合组织(APEC)拉开了东亚地区性国际制度建设的帷幕，而非政府层面的制度建设则可以追溯到1980年在澳大利亚堪培拉成立的太平洋经济合作理事会(PECC)。东亚地区制度建设的高潮出现在20世纪90年代后期，1997年的金融危机使得东亚国家团结合作的动力得以彰显。进入21世纪之后，特别是2008年国际金融危机爆发之后，东亚地区签署了大量的多边或双边协议，建立了一系列新的地区性国际组织。可以说，当前东亚地区各种制度建立、发展、扩散和交叠的情况日益突出。

　　国外学者对东亚地区制度复杂性的关注源于维诺德·阿格瓦尔(Vinod K. Aggarwal)对亚太地区众多自由贸易协定(FTAs)聚集、嵌套的关注，即决策者将低水平的、专门性的安排与广泛的制度相匹配，以此考察这一嵌套能否构成地区贸易可能的制度基础。②潘德(Jochen Prantl)通过考察东亚地区的能源安全制度，认为制度复杂性分析需要超越简单的“零和”思维，这对于东亚地区的能源合作具有重要的政策意义，尤其体现在可适应性、弹性以及话语权三个方面，制度复杂性通过设置规则标准、纠正市场失灵以及降低交易费用等方式可以很好地弥补东亚能源制度领域的脆弱性与不确定性。③朱莉·吉尔森(Julie Gilson)分析了日本应对东亚地区性国际制度复杂性的对策，建议日本政府对东亚地区复杂的多边主义给予更多的关注。④此外，作为国际关系理论的一个分支，地区主义理论成为分析东亚一体化的重要工具。不过，地区主义的研究者更多关注其兴起的原因、开放性特征、进程、内外动力以及面临的挑战，很少有学者关注该地区存在的制度复杂性问题。⑤

　　有国内学者关注到东亚地区的制度复杂性问题，比如，张蕴岭将东亚区域合作机制描述为“四个轮子”启动的构架，即：东盟、“10+3”领导人会议、东盟分别与中、日、韩的“10+1”领导人会议，以及中日韩三国间的对话与合作，它们组成了东亚区域合作的总体构架。⑥在此基础上，苏浩提出了一个体现东亚区域合作现实的框架模式——“胡桃模式”，即东亚区域合作是一个复合型框架，就像是四瓣相互连体的胡桃仁一样。⑦还有学者在分析具体的东亚区域经济的特征时，认为东亚地区存在着不同区域贸易协定之间的竞争。⑧如陆建人认为，规制和标准的杂乱是实现亚太地区贸易投资自由化和便利化的障碍，这个问题迟早需要解决。⑨不过，总体而言，国内学者对东亚地区制度复杂性的研究仍显不足。事实上，在东亚地区之外，国内学者对制度复杂性理论的关注及其在不同问题领域的运用方面的研究同样非常缺乏。⑩

　　东亚地区国际制度复杂性，即不断嵌套、重叠的地区性制度对东亚合作及东亚一体化产生了深远的影响。那么，这一复杂性现状是东亚一体化进程的客观发展阶段还是东亚地区主义停滞不前的真实写照？进而，如何采取措施，进一步整合与协调已有的错综复杂的区域合作制度安排？东亚地区能否超越制度复杂性的现实，最终发展成一个统一的区域合作制度或“东亚共同体”？可以说，这些问题已经构成了东亚地区主义深入发展不得不面对的核心问题。本文的观点是，制度复杂性作为当前东亚地区的一种客观事实，其本身并非东亚一体化进程的阻碍因素，相反，通过凝聚制度间的协调合作，达成深化合作的意愿与共识，国际制度复杂性可以成为东亚一体化进程不断深入的推动力。

　　此外，国际制度复杂性也是对东亚地区制度过剩(institutional surplus)提法的否定。近年来，在东亚一体化研究领域存在着“制度过剩”、“制度重叠”的提法。制度过剩的提法源于新制度经济学，是与制度均衡、制度稀缺密切相关的一组概念。如果人们对现有的制度安排感到满意，无意或者无力改变现有制度安排，就出现了制度均衡。制度过剩与制度均衡相对应，一是指那些相对于需求而言多余的制度，二是指一些低效或无效但仍在执行的制度。在东亚一体化进程中，不少学者对制度过剩持悲观态度。比如，有学者认为，制度过剩的格局不利于推动东亚区域经济整合。这些区域机制所展开的制度竞争，阻碍了在东亚地区发展出一个强有力的、统一的制度架构，来协调政府间的区域经济合作和构建共同身份认同，从而导致了东亚经济地区主义长期难以获得实质性进展。(11)但是，制度复杂性研究并不认可有关东亚地区存在制度过剩的观点，相关研究表明，制度过剩增加交易成本、阻碍区域整体身份认同的观点并不成立。因此，有关国际制度复杂性的研究无疑具有重要的理论价值。

　　近年来，有关东亚地区制度重叠的提法也越来越多，关于制度重叠的论述已经出现在中国政府的官方用语中，比如，中华人民共和国和俄罗斯联邦于2012年6月6日签署的《中俄全面战略协作伙伴关系的联合声明》中就有提及。(12)东亚地区合作近年来总体上保持了良好势头，各种制度竞相发展，尤其是中国周边的地区性组织增长迅速。中国正卷入不断嵌套的多边制度之中，地区制度复杂性也日益成为中国制定政策时必须考虑的结构因素。一方面，我们需要研究中国既有的针对国际组织的外交政策的延续与调整问题；另一方面，针对美国等西方国家利用制度增加、扩散的机遇，追求自身利益的做法，及其对东亚格局以及中国和平发展所产生的消极影响，需要给予应有的关注。

　　二、国际制度复杂性研究：内涵、分类与影响

　　国际制度复杂性是国际制度理论的新近命题。(13)对国际制度复杂性的学理关注最初来自对国际体制复杂性(the regime complexity)的关注。(14)美国学者卡尔·罗斯提亚拉(Kal Raustiala)和戴维·维克特(David G. Victor)通过研究有关保护植物遗传资源的国际多边制度兴起的复杂过程，于2004年率先提出了体制复杂性的概念，认为体制复杂性是指管约某一特定事件领域的诸多部分重叠(partially overlapping)的并行(nonhierarchical)组织，各方就这些组织的层级性没有一致的看法。(15)卡尔·罗斯提亚拉认为，关于私人财产权的全球性呼吁导致了联合国粮农组织(FAO)、世界贸易组织(WTO)、《国际植物新品种保护公约》(UPOV)和《生物多样性公约》(CBD)等多种相互重叠的体制。因而，体制复杂性要求条约谈判者协调众多相互重叠的、并且可能相互冲突的制度规则。(16)罗伯特·基欧汉(Robert O. Keohane)等人于2011年将体制复杂性定义为“专门的、相对较窄的体制，缺乏总体的结构或构建整套的等级”。(17)国际体制复杂性主要关注国家间建立的正式国际制度，忽视其他类型的国际组织；聚焦国家间具有法律约束的条约文本，而各种决议、宣言、声明、指南、标准或行为守则等不具有法律约束力的软法或非条约协议则被排除在外，而国际制度复杂性概念的提出则很好地包含了上述要素。

　　就国际制度复杂性的分类而言，存在着平行制度(parallel institutions)、重叠制度(overlapping institutions)与嵌套制度(nesting institutions)三种不同的情况，三者之间存在明显的区别。维诺德·阿格瓦尔是第一位对制度关联给予明确阐述的学者。他认为，平行制度是指制度间不存在正式的、直接的重叠；嵌套制度是指制度彼此嵌入在一个同心圆(concentric circle)之中；重叠制度是指在一个问题领域具有多重制度且彼此并不排斥。(18)克伦·艾尔塔(Karen Alter)与苏菲·茉涅(Sophie Meunier)更多地关注制度嵌套和重叠两种情况，她们认为，嵌套制度相互内嵌就如同彼此拥抱的俄罗斯套娃(Matryoshka Dolls)，重叠制度在相同的领域中拥有权威，是一种无等级状况即缺乏普遍权威。除这两种制度形式之外的其他制度形式均为平行制度，而平行制度并不属于制度复杂性研究关注的领域。(19)

　　国际制度复杂性的局面是在多种因素和条件相互作用下产生的。托马斯·格林(Thomas Gehring)等人认为，制度复杂性是国际制度在主导性规则和资源上的竞争以及国际制度在组织功能上的专门化所造成的。(20)克伦·艾尔塔等人对国际制度复杂性进行了很好的概括，她们认为其产生的原因既有功能需求的因素，也有偶然发生的可能，还可以是组织模仿的结果。有时候，对一个问题领域的关注，可能会注意到相关的问题领域，这种“外溢”现象造成了协议间的重叠；有时候，当前的协议只是分析的起点，后续协议将跟进和补充；有时候，有些较小的国家集团并不满足于国际协议的总体安排，通过创建附加协议希望有更进一步的合作；有时候，为了对现存体制进行解释，形成了补充性的体制，以期克服“战略模糊性”和不确定性；在某些情况下，通过精心设计跨问题领域的联系，形成包括诸多制度在内的整套方案，以便吸引不同类型的参与者。(21)

　　国际制度复杂性研究的重点和主体是制度复杂性的后果，即制度复杂性对国际合作的影响。近四十年来，国际体制和更大意义上的国际制度研究都是从问题结构和利益关切的视角阐述合作的形成及其演变的，其研究对象往往只是某个具体的国际制度或组织。但是，制度复杂性概念的提出挑战了上述观点，认为建立在个体制度基础之上的合作观具有误导性。(22)在国际制度数量不断增加的国际政治中，国际制度研究者的中心问题不再是克服政策协调中的交易成本问题，而是如何在混乱的全球治理安排中选择体制(forum shopping)的问题。(23)有学者认为，选择体制已经超越了通常分析的起点而成为解释的因变量，即分析的对象。(24)针对制度复杂性与国际合作间的关系，学术界存在着肯定和质疑两种声音。

　　对制度复杂性的合作效应持肯定立场的主要包括新自由制度主义者、国际法学者、全球治理的研究者及公共选择理论的支持者。新自由制度主义者基于对具体制度的长期研究，认定国际制度复杂性的出现以及国际组织的扩散、交叠与互动形成了基于规则的世界政治，推动了国际合作实践的开展。他们进而认为，在制度复杂性情况下，需要对在一系列治理安排中进行选择的问题给予更多的关注。国际法学者提出，国际条约是国际法的渊源之一，无论是自然法学说、实证法学说还是社会法学说，只要是国际条约便具有同样的法律效力。国际法学者坚持“有约必守”，制度复杂性为遵约的“文化适应”提供了“跨国法律进程”的新工具和新途径，而“文化适应”则具体通过机制自身内在的“认知性压力”和外在的“社会性压力”来推进。(25)全球治理的研究者认为，国际社会与国际制度建设之间存在着密切联系，国际制度是全球治理的核心载体，有效的国际制度将推动全球治理的发展，全球治理需要国际制度来发挥重要作用。一旦国际社会限制了发达国家选择制度的能力，即全球治理结构的粘度(viscosity)增强，那么全球治理结构就会得到明显改善。公共选择理论的研究者则指出，国际制度和国际组织数量的增长将有助于激励竞争，提升国际竞争力，从而促进更加有效的治理。(26)

　　但是，学术界也出现了质疑与反对的声音，主要体现在一些国际政治学者和国际法学者的相关著述之中。他们认为，制度密度的增加不仅不会增强、反而会削弱国际合作的可能前景。制度复杂性削弱了个体制度的作用，制度重叠增加了监督背叛的成本，制度间的冲突减轻了行为体的法律义务，全球治理结构的复杂性则增加了国家遵约的成本，所有这些因素均挑战了新自由制度主义者的理论基石。丹尼尔·德茨纳(Daniel W. Drezner)认为，跨制度制定战略的机会成本、法律人才和技术专家的不对称分配以及声誉的碎片化削弱了复杂环境背景下制度的重要性。正是基于上述原因，制度复杂性破坏了国际制度促进国家间合作的因果路径，国际制度的扩散将基于规则的国际治理结构还原到了基于权力的结构框架之中。国际社会普遍寄予希望的国际制度在实际运行中却出现了向发达国家倾斜的趋势。他甚至宣称，随着国际制度和国际法的扩散，国际治理结构由具有约束性的洛克世界转至具有弹性规则的霍布斯世界。(27)国际社会中的“制度密度”提法类似于新现实主义的“无政府”状态，这就是所谓的“全球制度公共物品的悲剧”。(28)这种有利于美国等西方国家的国际治理新模式，其基本决定因素仍然是国家实力和利益的分配。因而，制度复杂性为西方国家提供了一个难得的机遇。

　　客观地说，作为国际关系中的新事物，国际制度复杂性是对国际制度彼此组合差异的描述和解释，是国际组织数量增加、扩散、互动与交织所产生的客观结果，其本身并不直接构成对国际合作的消极影响。首先，国际制度复杂性产生了明显不同的适应性和弹性空间，为成员国避免合作陷入僵局创造了条件；其次，制度复杂性通过利用不同制度间的组织与实践提供积极的反馈效应，有利于增强各成员间的共同意识，并依靠理性制度设计弥补潜在不足，进而推动合作的深入；再次，在重叠嵌套的制度中，成员国的遵约与违约行为能够更容易得到判断，如果违背某一制度，将会导致涟漪效应，波及其他相关的制度架构，使得成员国的声誉受损，因而，成员国自以为是的行为将得到有效约束；最后，制度复杂性使得不同成员身份交叠的制度彼此面临着竞争，这种压力可以推动制度本身的功能改进。当然，国际制度复杂性也会因部门领域、功能领域与分工上的重合导致无用的竞争，从而提升了交易成本。

　　总之，制度复杂性命题的提出敏锐地把握了国际政治领域凸显的新事实，在理论上拓展、延伸和丰富了现有的国际制度研究。(29)当前，主流的国际制度理论聚焦于个体制度、议题领域及涉及的不同行为体，而忽视了构成其中的框架背景和系统环境。制度复杂性致力于研究具体制度间的互动以及系统对个体的影响，为调整国家政策和推进国际合作提供了新的见解。因此，制度复杂性研究在观察行为体的战略和互动方面具有重要性。不过，国际制度复杂性研究也面临着一系列挑战。学术界更关注国际制度复杂性的原因，比如复杂性的来源、构成要素及形成的因素等，而较少关注制度复杂性的结果。因而，在国际事务中面对制度复杂性时，具体的具有可操作性的办法不多。(30)

　　三、东亚地区制度复杂性概况及其成因

　　东亚地区国际制度的复杂性主要体现在地区层面和次地区层面。在东亚地区层面，当前存在诸多的、错综复杂的国际制度，主要包括：东盟(ASEAN)、东盟与中日韩机制(“10+3”)、中日韩合作机制、东亚峰会(EAS)、东盟地区论坛(ARF)、跨太平洋伙伴关系协定(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)、大湄公河次区域合作机制(GMS)以及亚太经合组织等(见表1)。

　　在具体的区域制度中，各类条约、协定更是不胜枚举。比如，亚太经合组织内13个经济体间双边投资条约及协定或者自由贸易区和地区贸易协定的数量，已经由1996年的160个增加到2009年的340个。(31)大湄公河次区域合作则是另一个显著的例子。20世纪90年代初，以澜沧江—湄公河为主轴的次区域经济合作悄然兴起，目前已形成多种合作制度，除由亚洲开发银行倡导的“GMS经济合作”之外，还有东盟主导的“东盟—湄公河流域开发合作”、中、老、缅、泰四国毗邻地区的“黄金四角经济合作”以及老、泰、柬、越四国的“湄公河流域持续发展合作”等，不同的具体制度在其中发挥了各自的作用。(32)虽然湄公河地区多种合作机制并存反映了各方的不同利益和侧重，有利于满足多层次需要，但是也存在着缺乏总体规划和协调的问题。(33)如何促进次区域内各项制度之间的协调与合作是影响未来次区域发展的重要因素，也是东亚地区新的发展战略应重点关注的领域。因而，要在东亚地区营造和平稳定、平等互信、合作共赢的地区环境，就必须重视现存的制度复杂性问题。

　　当前，东亚地区性国际制度存在嵌套、重叠以及平行三种情况。以组织成员作为制度复杂性分类的依据，可以得出在东亚一体化进程中，制度重叠的情况最多，如东盟与TPP、东盟地区论坛与TPP等。制度嵌套的情况大多以东盟为主，包括东盟与“10+3”机制、东盟与东亚峰会、东盟与东盟地区论坛等。制度平行的情况较少，仅有东盟与中日韩合作机制等(见图1)。

　　图1　东亚主要地区性国际制度复杂性一览图

　　东亚地区国际制度复杂性的存在是由东亚以及广泛意义上的亚太地区自身的特点决定的。亚太地区幅员辽阔，成员国在政治制度、社会经济制度、发展水平、发展阶段等方面存在差距。此外，各国的政治主张、意识形态、文化传统也是多种多样。也有学者特别关注地区性制度建设中的大国因素，认为东亚的主要行为体对经济地区主义进程领导权的争夺，导致了该地区经济合作机制的泛滥，而各种机制的彼此制衡和掣肘，妨碍了该地区展开更加深入的经济合作。(34)

　　此外，东亚成员国间利益上的分散、未来预期上的不确定性以及“战略模糊性”也是导致制度复杂性的因素。这些因素使新的国际组织纷纷建立，从而造成制度数量的膨胀。(35)因而，东亚地区不大可能出现像欧盟那样统一的、高度制度化的地区合作机构。

　　四、东亚地区制度复杂性的积极效应：三组案例分析的启示

　　本文的重点在于关注东亚地区国际制度复杂性对东亚合作及东亚一体化的影响。东亚地区制度的扩散、传播、嵌套和重叠，导致了问题领域、管辖权以及成员身份等的“交叠”问题越来越明显。不过，这并不一定是东亚一体化进程中的阻碍因素。通过加强国际制度建设、推动核心成员国利益趋同、提升“选择体制”或“体制转移”(regime-shifting)过程中的成本等方式，制度复杂性为东亚地区合作注入了新的活力。这一观点也是对近年来颇为流行的东亚地区“制度过剩”提法的否定。

　　为了讨论制度复杂性对东亚地区合作及一体化进程的影响，本文在研究方法上采取了定性案例研究。本文通过东亚地区平行、嵌套与重叠三种不同类型的制度复杂性，来阐述应对制度复杂性后果、推动东亚合作的可行措施和选择道路。实际上，在东亚地区，制度平行、嵌套、尤其是重叠的情况非常突出，构成了东亚地区复杂的“意大利面条碗”(Spaghetti bowl)现象。本文以东盟这一地区性制度作为中心，分别选取中日韩合作机制、东盟地区论坛以及跨太平洋伙伴关系协定三个具体制度，依次考察国际制度复杂性的三种情况：平行、嵌套与重叠。具体而言，东盟与中日韩合作机制构成了制度复杂性的第一种情况——制度平行；东盟与东盟地区论坛构成了制度复杂性的第二种情况——制度嵌套；东盟与跨太平洋伙伴关系协定构成了制度复杂性的第三种情况——制度重叠。三种情况的复杂性案例见图2、图3。

　　图3　东亚地区制度复杂性案例示例图

　　需要特别说明的是，选择东盟作为制度复杂性的参照物，是因为东盟是东亚地区最早建立的地区性国家间组织，至今已有45年的历史。“东盟方式”(ASEAN Way)是东南亚国家的有效规范，在东亚一体化进程中处于主导地位。(36)中日韩合作机制、东盟地区论坛以及跨太平洋伙伴关系协定三个具体制度在东亚地区合作中也处于非常重要的地位。中日韩领导人会议将东亚地区三个最重要的国家联系在一起，东盟地区论坛是亚太地区唯一的官方多边政治与安全对话机制，而跨太平洋伙伴关系协定目前已成为美国重返亚太、建设亚太自贸区的重要支点。中国作为正在崛起中的发展中大国，制度复杂性是中国外交未曾遇见的新情况、新问题和新挑战，这一情况体现在东亚、中亚以及其他地区，其中，东亚的制度复杂性尤为明显，为此，中国政府须予以重视。

　　(一)制度平行与东亚一体化进程

　　东盟与中日韩合作机制这两个地区性国际制度构成了制度复杂性的第一种情况——制度平行。

　　1967年，印度尼西亚、泰国、新加坡、菲律宾和马来西亚成立了东南亚国家联盟，简称东盟。长期以来，东盟在维护地区稳定与安全，促进地区繁荣与发展，推动东亚一体化的进程中发挥了巨大作用。东盟走出了一条独具特色的地区合作之路——“东盟方式”，即坚持开放性和非约束性，主张协商一致，反对干涉内政。东盟共同体是东盟一直以来追求的目标。早在1994年东南亚10国签署的《关于建立东南亚共同体设想的声明》中，在东南亚历史上第一次明确提出了建立包括所有10个东南亚国家的“东南亚共同体”。近年来，东盟进一步加强了自身的一体化进程。2003年10月，第九次东盟首脑会议宣布建立东盟共同体。目前，东盟共同体包括文莱、柬埔寨、印度尼西亚、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国和越南共10个成员国。2008年12月15日，《东盟宪章》正式生效，由此进入了东盟共同体建设的新阶段。可以说，东盟对东亚一体化进程发挥了重要作用，产生了深远的影响。

　　中日韩合作机制起源于1999年开始的在“10+3”会议期间举行的三国领导人会议。新世纪以来，三国领导人会议通过《中日韩推进三国合作联合宣言》(2003年)、《中日韩合作十周年联合声明》(2009年)和《2020中日韩合作展望》(2010年)等文件深化了合作进程。尤其是2008年确立的三国定期举行独立的三边领导人会议，标志着三边合作正式制度化。自此，中日韩领导人会议有了两个制度：一是在“10+3”框架内举行的会议，另一个是在“10+3”框架外举行的会议。2012年5月13日，第五次中日韩领导人会议发表联合声明，进一步提升三国面向未来的全方位合作伙伴关系，推动三国关系朝着睦邻互信、全面合作、互惠互利、共同发展的方向前进。(37)当前，中日韩三国合作已经呈现出务实性强、合作领域宽和主体多元的特点，并初步形成了各领域、各主体、各层级相互交织的合作网络。

　　上述两个制度关注的地区分别为东南亚和东北亚，关注重点和挑战分别来自经济与政治方面。在政治安全领域，东盟国家之间虽然存在着传统安全方面的问题，但与之相比，来自非传统安全方面的挑战显得更为突出。相反，在东北亚地区，目前仍显著地受着传统安全关系的左右。(38)在政治方面，东盟国家处于更紧密的地缘政治空间中，政治和安全观点更具同质性；(39)而在东北亚，中日韩三国合作机制在控制冲突、维持和平方面发挥了重要作用。在经济贸易领域，一个显著的标志是东亚关于建设区域市场的合作框架，主要包括东盟共同体以及中日韩三国之间的东北亚合作。东盟共同体建设主要通过加强对内的功能以强化东盟的认同感，提升一体化程度；而中日韩合作则表明了三国搁置争议、共同为东北亚提供市场的可能，三国在经济合作中的机遇与挑战并存。主导权在两个框架之间的水平分割有助于解决东亚地区存在的主导权争夺问题。其中，中日韩三国合作被寄予了更大的期望。(40)东盟与中日韩合作制度的发展历程表明，在制度设计与建设过程中，需要明确划分各自制度间的界限。由于制度复杂性中规则的演进缺乏明确的路线图，为了避免规则间的冲突，需要划分清晰的制度边界。每项具体制度在各自领域独立运行，通过有针对性的制度设计和建设，可以降低制度间冲突，提升区域合作水平。

　　为了保持并促进东亚地区合作与一体化进程，东盟需要加强自身的制度建设，着力打造符合自身特点的经济共同体、安全共同体以及社会和文化共同体，避免与中日韩三边合作产生制度功能上的重合与竞争。就中日韩合作而言，应继续发挥中日韩领导人会议的作用，加强三国间的战略互信，推动该地区的经贸一体化进程走向深入，并拿出切实可行的对策应对陷入僵局的政治难题。自从2008年12月独立的中日韩领导人会议召开以来，三国间合作的机制化和框架建设不断发展，2011年9月建立了中日韩三国合作秘书处，目标是“通过为三国磋商机制运行和管理提供支持、为探讨和实施合作项目提供便利，进一步增进三国间合作关系”。(41)秘书处高效而系统地管理和推动中日韩合作，已经成为三国合作制度化的重要标志。总之，这两个平行制度反映出有些较小的地区国家集团并不满足于一般国际协议的总体安排，并针对本地区的实际情况，采取灵活措施，推动进一步的合作。

　　(二)制度嵌套与东亚一体化进程

　　东盟与东盟地区论坛构成了东亚地区国际制度复杂性的第二种情况——制度嵌套。

　　成立于1994年的东盟地区论坛是亚太地区唯一的官方多边政治与安全对话制度。东盟地区论坛的成立是冷战后东亚地区安全形势变化的结果，也与东盟自身安全战略的演变密切相关。成立18年来，东盟地区论坛在尊重地区多元化安全诉求的前提下，通过开展成员间的安全对话与磋商以及具体领域的务实合作，为维护地区和平与稳定做出了积极努力。东盟地区论坛的成员国已由最初的18个扩展到目前的27个，囊括了亚太地区的主要国家及欧盟。(42)近年来，东盟地区论坛强调预防性外交应遵循主权原则和不干涉内政原则，强调注重非强制性并以建立信任为基础，在关注领土争端等传统安全问题的同时，还注重反恐等非传统安全问题，并为此采取了不少实质性的措施。东盟地区论坛已经成为东盟国家倡导新安全理念、扩大国际影响的重要舞台；同时也是东盟各国通过“软制衡”(soft balancing)实现大国平衡战略的重要手段。不过，尽管东盟地区论坛是涵盖整个太平洋地区的政府间多边组织，但其薄弱的制度框架受到了“东盟方式”的重要影响，“东盟方式”中渐进、非正式、非约束性以及寻求协商一致的特征同样反映到了东盟地区论坛之中。

　　制度嵌套反映了制度复杂性情况下核心成员间利益、观念上的趋同。在具体制度的互动过程中，如果关键的利益群体或主要行为体能够协商一致，就会为克服制度复杂性的不利影响、推动国际合作创造有利条件。因而，关键行为体的观念、利益与具体行为很好地解释了为什么有些制度互动产生了促进作用，而另一些则恰恰相反。东盟地区论坛一直坚持东盟的主导作用，尽管在某种意义上只是形式上的主导。虽然东盟建立论坛的动机并非制衡美国，而是希望美国承担管理东亚安全事务的责任，但是东盟试图主导论坛的目标也很明显，其自身也试图加强在论坛中的领导地位。东盟国家通过定期召开领导人非正式会议，自愿承诺、同行监督的“东盟方式”，最大程度地体现了各成员的关切，有效保证了合作意愿的达成。在当前的安全结构下，坚持东盟的主导地位将是确保东亚政治合作进程的关键，也是维持东盟地区论坛合法性和有效性的保障。东盟主导的安全结构与东亚地区的安全形势紧密相关，因而在东亚政治和解进程中发挥着关键作用。总之，东盟主导下的论坛体现了东亚地区中小国家有能力联合起来维护自身利益，有助于减少域外大国的干预。

　　鉴于东盟嵌套在东盟地区论坛之中，如果东盟成员国能与论坛中其他国家在行为规范、行动理念上保持一致，就会为推动东亚安全共同体的建立创造条件。为此，论坛自成立之初，就非常重视磋商的重要性，“东盟方式”中的协商一致原则以及对非约束性承诺的偏好等特征已经在东盟地区论坛中打下了深深的烙印。尤其是东盟倡导的“包容性规范”，力图在照顾各国的发展不平衡与实力差距大的现实基础上，将东盟与东盟地区论坛内其他国家紧密联系在一起。

　　(三)制度重叠与东亚一体化进程

　　东盟与跨太平洋伙伴关系协定则构成了东亚地区制度复杂性的第三种情况——制度重叠。

　　《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，P4)是2005年7月由新加坡、新西兰、智利和文莱四国签署的自由贸易协定，于2006年5月正式生效。按照该协定，成员方将在2015年前取消所有商品的关税。由于四个成员均属于小型开放经济体，对世界和亚太地区的经贸发展影响有限，因而其地位和影响自建立起一直未受到关注。不过，自2009年11月14日，奥巴马宣布美国将加入该协定后，TPP在美国的积极推动下发展迅速，似乎将成为亚太地区新的竞争性区域合作制度。(43)目前，参加TPP的国家已达9个。TPP目前已经成为美国重返亚洲、重振亚太经合组织、建设亚太自贸区的重要支点。不过，由于受到美国国内政治因素、TPP自身高标准的定位、贸易技术上的要求以及日本政策转向等方面的影响，该协定未来的发展方向尚不明确。但可以肯定的是，TPP将对东盟自贸区各成员国产生不小的冲击。

　　制度重叠要求慎重选择符合自身需求的制度或场所，这揭示了制度复杂性与挑选场所密切相关。制度复杂性的出现导致了国际关系领域的行为体自身战略的变动，促使行为体选择符合自身利益的国际组织和国际条约。TPP中美国、澳大利亚、智利、新西兰和秘鲁不是东盟的成员国，因而，对于柬埔寨、印度尼西亚、老挝、缅甸、菲律宾和泰国这六个东盟成员国来说，就需要审慎选择是否加入TPP。由于美国主导打造的TPP是一个高标准、宽领域的自由贸易协定，这一方面为上述东盟六国增加了外国直接投资的良好机会；另一方面，如何定位TPP与现存的双边或多边自由贸易协定的关系，是相关东盟国家必须认真思考的课题。不过，美国吸引其他亚太国家加入该协定，将有可能瓦解东亚的地区主义，成为东亚地区经济合作的离心力量。(44)可以预见，东亚合作将在体系准入、成员范围和合作制度等方面与东盟等地区组织形成多重交叉的复杂局面。随着TPP的出现，尤其是TPP与东盟出现的制度重叠，东亚一体化的发展前景将更加充满不确定性。

　　当前，需要关注美国选择TPP这一“选择体制”或“体制转移”政策的成本代价，(45)以及尚未加入TPP的东盟成员国选择战略的成本收益，这是当前研究中易被忽视的领域。何塞·阿尔瓦雷斯(Jose E. Alvarez)提出，每个国际组织在各种领域的行动会影响到其他类似的组织，为此，要求谈判者进行“体制选择”，以选择对他们的利益最有利的谈判场所，并且要在各体制间的“结合部”处理相关问题。(46)制度复杂性要求对“选择体制”行为给予必要的重视。丹尼尔·德茨纳也指出，国际制度复杂性的出现便利了发达国家有选择性地挑选国际协议和具体体制，在这方面西方发达国家有着发展中国家无法比拟的优势。(47)究其原因，就在于“挑选体制”或“体制转移”与制度形成的影响因素不同，在制度形成过程中，成员国数量、合法性、正当性等因素非常关键，而在“体制转移”中，这些因素对于制度复杂性的关联影响往往并不大，因而选择具体组织所付出的成本并不高。

　　进入21世纪以来，世界政治格局出现了不可逆转的变化，美国已经无法再像冷战及冷战后初期那样领导和支配世界，为此，美国提升了对东亚地区制度外交的参与程度。美国参与TPP谈判就是一个显著的例子。此外，为了打造一个美国主导的亚太地区多边与双边自贸区网络，美国还加快了与韩国的自贸区谈判进程。《美韩自由贸易协定》已于2012年3月15日生效，这反映出自贸区建设已经成为美国东亚政策的一个重要工具。不过，美韩自贸协定只是美国更广泛战略的一部分，美国试图以此为基础，打造跨太平洋的自贸区网络以及一个更广泛的亚太经合组织范围的自贸协定。

　　当然，美国选择加入这些国际制度并非没有付出成本，为此需要关注“选择体制”中的成本研究。比如，美国加入东亚峰会，需要满足东盟提出的三个基本条件：应是东盟的全面对话伙伴，已加入《东南亚友好合作条约》，与东盟组织有实质性的政治和经济关系。这既是东盟对东亚峰会主导权的掌控，也是为了设置和提高美国规避行为所付出的成本。为此，美国签署了《东南亚友好合作条约》，这是美国在国际政治中第一次以条约的形式明确承诺不以武力解决争端。当前，美国将TPP作为实现自身利益的重要工具，是其“重返亚太”的重要步骤。一方面，TPP试图改变东亚区域经济合作的格局，将不可避免地影响中国崛起的进程；另一方面更应该看到，美国选择TPP也要付出代价。美国付出的代价主要包括以下几个方面：一是TPP后续谈判带来的经济收益较小。参与未来TPP谈判的其他7个国家，仅占美国全部出口市场的5%左右；同时，仅文莱、新西兰和越南三国未与美国缔结双边FTA，这三国市场仅占美国出口市场的约0.5%左右，即美国在TPP谈判前，就已通过双边FTA获得4.5%的市场，美国很难通过TPP获得足够的市场准入(仅能获得0.5%的出口市场)。其次，敏感产业可能会受到冲击。美国国内相关产业面临来自诸如新西兰的乳制品、牛羊肉以及来自越南的劳动密集型产品的激烈竞争。最后，美国国内的贸易保护主义情绪高涨。目前美国面临着经济停滞和高失业率的困境，同时，由于TPP将涉及农业和劳动密集型产业等敏感产业，因此，在当前美国国内贸易保护主义盛行之时，其贸易自由化动力不足。(48)

　　总之，通过对三个制度复杂性案例的考察，可以得出推动东亚一体化的可行途径：在制度平行的情况下，需要加强国际制度建设，明确划分不同制度间的界限；在制度嵌套的情况下，需推动嵌套制度中核心成员间的利益和观念上的趋同；在制度重叠情况下，需要慎重选择符合自身需求的制度或场所。进而言之，通过凝聚制度间的协调合作，达成推动一体化进程的共识，从而最大程度地避免制度间的冲突。

　　最后需要指出的是，国际制度复杂性对东亚地区“制度过剩”的观点提出了挑战。第一，作为构成制度复杂性的众多区域制度，即“多重地区主义”(multiple regionalisms)具有跨问题领域的弹性(flexibility across issues)以及越时的适应性(adaptability over time)，东亚地区复杂的制度安排有助于政策的“多速”协调(multi-speed coordination)，在成员国没有清晰、明确的战略偏好情况下，随着时间的推移，制度的分散状况能更容易被接纳，从而为决策机构创造了条件。(49)第二，制度复杂性可以保证东亚地区成员国在面临谈判选择时避免陷入僵局，(50)也反映了东亚地区各成员在制度复杂性的情况下能够达成可行的协议安排，且不一定会增加政治谈判的成本，从而提升了制度资源的利用效率。第三，制度复杂性为各成员国特别是核心成员国提出了更高的要求。由于关键的利益群体需要协商一致以加强合作，反而会起到凝聚力量的作用。此外，制度复杂性还能够反映东亚地区不同类型国家，特别是实力相对弱小国家的呼声，从而增强了整个地区的政治互信。(51)总之，制度复杂性并不一定等于制度过剩，而是显示了东亚地区合作以及加速一体化进程的可能前景。

　　五、东亚地区制度复杂性与美国的战略

　　国际制度复杂性的出现，既是东亚地区的新现象，同时也为美国提供了一条可选择的新政策途径，即美国在东亚以及更广泛的亚太地区有针对性的采用“选择体制”以及更大范围的“体制转移”战略。实际上，美国可以利用国际制度增加和扩散的契机，尽可能谋求自身的国家利益，维持在世界政治中的主导地位。在遍布国际体制的世界政治和地区政治中，国际制度研究的核心问题不再是克服政策协调中的交易成本问题，而是在混乱的全球治理安排中挑选体制的问题。(52)而且“选择体制”已经被纳入到更大范围的“体制转移”战略之中，最终目标是重新界定政治语境，以期达到重塑国际规则的目的。

　　二战结束之后，美国建立霸权的主要途径就是在世界政治、经济等各个领域建立国际制度，同时在重要的地缘政治领域建立固定的同盟关系，并将这些制度安排相关联，从而建立了以美国为核心的国际制度体系，而美国霸权就在此间确立起来。(53)不过，美国政府长期以来对东亚地区的多边制度采取了消极的政策，参与程度并不高，即所谓的战略性“善意忽视”(benign neglect)，(54)仅参与了亚太经合组织、东盟地区论坛等少数地区性国际制度。总体而言，美国历届政府对东亚的参与更多的是通过传统的双边同盟体系予以维持和巩固。这同样反映在奥巴马政府的对外政策上，奥巴马上台之后，在东亚的选择性参与非常谨慎，这与其对多边主义的态度有关。戴维·斯基德莫尔(David Skidmore)曾指出，奥巴马政府既不改组全球秩序摇摇欲坠的制度基础，也不承诺美国将遵守具有约束力的国际协定。(55)但是，随着东亚一体化进程的深入，为了制衡中国的经济崛起并防止中国在东亚事务中发挥主导作用，美国开始选择“重返亚太”。为此，美国加大了对东亚地区性国际制度的参与，试图借此维持自身在该地区的存在，加强与地区制度的联系也已成为美国东亚政策的重要一环。

　　随着东亚地区制度复杂性的日益凸显，美国学界和政界都在思索对策，试图在方式方法上进行调整，从而重振美国的全球领导地位，捍卫其国家利益。美国官方和学界对国际组织和制度扩散的关注，已经提升到了战略层面。早在克林顿政府时期，时任美国财政部特别顾问的威廉姆·韦克斯勒(William Wechsler)就毫不掩饰地表露出自诩美国选择制度的能力。(56)2005年，美国达特茅斯学院的史蒂芬·布鲁克斯(Stephen Brooks)等人曾撰文，倡议美国政府有意识地把握制度扩散的机遇，提升美国的利益。(57)美国外交关系委员会主席理查德·哈斯(Richard N. Haass)于2008年在《外交事务》杂志撰文指出，一个试图包括每个国家、涵盖每个议题的多边主义是不切实际的，美国的多边倡议应该将目标集中于成员数量较少，且目标相对单一的组织制度，“照单点菜式的多边主义可能是美国最好的选择”。(58)他明确支持美国政府选择多边合作的俱乐部模式。而托马斯·怀特(Thomas Wright)则进一步探讨了应对“多重多边主义”(multi-multilateralism)的措施，强调在面对多种国际制度的可能前景时，需要审慎对待现有的国际制度改革，美国在这一问题上的目标应是在不恶化国家间关系的同时，在应对国际威胁和挑战方面进行更有效的国际合作。(59)

　　上述美国学者观点的实质在于，指出了制度复杂性为美国提供了一条维护其工具性制度主义战略的可能途径，即在利用国际制度的同时可以拒绝接受多边主义的约束。奥巴马政府近来的外交战略便很好地体现了上述理念，比如，日益重视新兴的二十国集团(G20)的作用。在国际制度复杂性的背景下，八国集团(G8)面临着合法性和效率的双重考验，G20已成为全球治理的主要磋商平台。2009年在美国匹兹堡召开的G20峰会的领导人宣言中明确指出，G20已成为“国际经济合作的主要平台”。(60)当前，国际社会中普遍出现了与现行体制并存的俱乐部导向的体制(club-oriented regimes)，这种多边合作的“俱乐部模式”在约束力方面更多地满足了志趣相投国家(like-minded states)的利益与需求，避免了俱乐部之外成员的可能干扰，从而为美国等发达国家操纵国际事务创造了制度条件。它们的通常借口是“出现了中国、印度和其他正在崛起的大国，使得问题更为复杂，因为卷入的国家数量增多，需要协调的利益也更加多样”。(61)

　　在东亚地区，美国政府一方面通过长期以来建立的五大双边同盟体系，形成了“轮轴—辐条”(hub-and-spoke)战略；另一方面，又选择性地通过参加东亚峰会和东盟防长扩大会议，举办美国—东盟峰会，向东盟秘书处派驻常设机构等方式，积极参与东亚事务。此外，美国还积极策划发起并召开一系列“小型多边”会议，即与希望解决具体问题的国家召开小型会议，比如“湄公河下游行动计划”。2009年7月，美国启动了与柬埔寨、老挝、泰国和越南的“湄公河下游行动计划”。根据该计划，美国开展了一项为期3年的项目，协助湄公河下游4国发展合作战略，以应对气候变化对于水资源、粮食保障和日常生活的影响，并改善当地的教育和医疗条件。2010年1月12日，美国国务卿希拉里·克林顿发表了题为“亚洲的地区性架构：原则与重点”的演讲，明确指出：“在某些情况下，大型多边制度可能缺少必要的工具来处理具体的问题。为此，美国将支持那些促进周边国家共同利益的次地区制度。”(62)这表明美国已经接受了交叠性与多层次并存的制度架构，并致力于次区域制度的创设。可以说，美国的上述战略与行为的目的在于最大程度地维持自身在东亚的优势地位，但这种有选择性的行为导致了东亚地区各种制度的竞争加剧，甚至可能产生争夺势力范围等竞争性政策与步调不一的行动。总之，美国在东亚多边制度和双边制度中选择符合自身价值观和美国国家利益的表达场所，试图为其自利行为提供合法性的外衣。

　　美国的行为有可能恶化东亚发展中国家在区域治理制度中的不利地位。在国际制度复杂性以及区域治理呼声高涨的背景下，东亚各国对于法律、技术等专门人才的需求日益增加，且对这类人才的能力提出了更高要求。美国等发达国家在法律知识和技术专家供给方面明显超过了发展中国家，而发展中国家缺乏擅长国际经济贸易、精通国际法等方面的专门人才，从而在议题设置权上处于不利地位。发展中国家在制度遵守、国内层面的履约方面也面临着智力资源和经济成本等方面的限制。在东亚地区，发展中国家占绝大多数，东亚各国的经济发展水平差距较大，尤其是越老柬缅这四个国家在区域治理与制度建设等方面与其他国家存在着较大的差距。在美国的有选择性自利行为面前，东亚发展中国家面临不小的压力和挑战，这些都给东亚一体化进程带来了不确定性。

　　东亚地区制度的复杂性也对中国的周边外交与对外合作提出了新的挑战。制度复杂性通过形成改变国家、国际组织和次国家行为体行为的政治环境，发挥作用和影响。中国的发展离不开和平的外部环境，离不开与东亚以及外部世界的合作。中国正在和各行为体有目标、分步骤地塑造有利于世界持久和平与共同发展的总体环境，加强全球性和地区性机制建设，促进世界各国的经济、政治、社会等全面发展，共同凝聚和平、发展、合作的共识等。(63)但是，制度复杂性背景下美国的东亚战略为中国与其他国家的国际合作和东亚一体化进程设置了障碍。长期以来，中美之间不断受到“结构冲突”、“零和思维”、“安全两难”等观念的挑战，如今在制度化层面又出现了一种新的情况，即制度嵌套、重叠所导致的东亚地区制度复杂性情况。尽管制度复杂性未必会导致非合作结果的产生，但是考虑到制度复杂性是一个全新的国际政治现实，无论是中国的理论研究者还是外交政策决策者，均需要予以重视。只有采取有针对性的措施，才能为国内发展创造良好的国际环境特别是稳定的周边环境。

　　六、应对东亚地区制度复杂性的措施

　　在东亚，建立一个统一的、单一权威的地区性国际制度在政治上是不可行的。正如有学者所指出的，在东亚地区不可能出现一个欧盟式的、紧密的亚太共同体和单一的东亚地区性国际制度。(64)因而，东亚地区制度复杂性将是东亚各国长期面临的一个问题。考虑到制度复杂性可能带来的潜在影响，东亚各国有必要形成共识，采取有针对性的措施。

　　一是积极发挥东盟在东亚制度复杂性中的主导地位。在当前背景下，东盟发挥主导作用特别需要得到东亚各国尤其是大国的有力支持。2010年10月29日召开了第十三次东盟与中日韩领导人会议，与会各国表示，东亚一体化建设过程中，支持东盟在现有的各项区域制度中发挥主导作用，并加强与东亚峰会、东盟地区论坛等区域制度的相互补充。(65)2012年5月13日，在北京召开的第五次中日韩领导人会议发表联合声明，重申了支持东盟在东亚合作中发挥主导作用。(66)

　　二是在具体问题领域，要善于利用现有制度，着力解决核心关切。东亚自贸区建设是东亚各国普遍关心的具有紧迫性的重大问题。由于东亚地区缺少欧盟那样制度化程度较高的组织，东亚各国不得不利用混合的制度措施来应对经贸问题。东亚自贸区建设的现有选择包括自由贸易网络和自由贸易枢纽两种方式，前者通常是构建双边和多边的自由贸易协定网络，这种网络虽然全面但相互重叠；后者表现为具有带头作用的自由贸易协定，可以扮演地区贸易协定枢纽的角色。但是，如何处理这些地区性协定间的关系，仍然需要在制度设计中予以深入探讨。当前的一个现实选择是协调并最大限度地发挥现有制度的作用。在东亚自贸区建设的路径选择上，不少国家希望利用现有的区域自由贸易安排机制，借助“10 +3”、“10+6”以及TPP等区域自由贸易安排的可行承诺，逐步建设亚太自由贸易区，为区域经济一体化注入新动力。(67)可以肯定的是，在此过程中，持续的协商、政策调整以及成员国的支持都不可或缺。

　　三是在条件具备的情况下整合东亚现有的地区性、功能性国际制度。奥兰·扬(Oran R. Young)从制度互动的角度提出了所谓的制度互动战略，即“制度占据”、“制度改造/废止”及“制度整合”。制度占据是指制度外行为体通过制度关联占据对自身有利的制度，制度改造是指修改制度或者废除某一制度，制度合并是指通过合并一些相关制度以方便实现自身利益。(68)客观地说，东亚地区性国际制度具有“非中心化”、“松散连接”以及缺乏等级的特征。不过，一个整合的制度是合法性程度最高的制度形式。随着时间的推移，地区成员政策偏好上的趋同、大量补充性关联因素的出现，以及制度扩散因素造成的积极反馈效应，可能会产生一个新的功能性制度领域，这一点在东亚地区也不例外，这对行为体行为和东亚地区政治经济运作提供了重要启示。在整合和协调东亚已有的区域合作安排方面，国内学者基于自身的研究也提出了具体的建议。一是自由贸易区的整合。比如，东盟自贸区、中国与东盟自贸区、中日韩自贸区等，各行为体不能仅停留在利用现有制度安排阶段，而要更进一步，即思考如何统筹这些分散的制度安排。二是协调“10 +3”与东亚峰会之争。有学者认为，东亚峰会与“10+3”虽并存，但分工不同，“10+3”仍是东亚共同体建设的主渠道，东亚峰会则是进行广泛的战略性对话的平台。(69)事实上，这些构成了下一步地区制度整合的前提和基础。

　　四是支持“10+3”作为东亚合作的主渠道。制度复杂性使得关于东亚合作主渠道的争论更加突出，各种方案竞相出台。随着越来越多的制度得以建立，其中一些制度的合法性和可信度将会降低，从而加剧了东亚国家对现有制度的选择。不过，这也说明东亚合作需要领导者推动政策议题向前推进，并促进集体行动的跟进和履行。当前多数学者认为，“10+3”模式仍为东亚合作的主渠道。不过，由于东亚地区合作框架的这种多重多元性还将在一定时期内继续发展，哪种制度能获得更大的发展空间目前尚不明确。面对东亚地区合作的复杂和多变的形势，尤其是在美、俄加入东亚峰会，东亚认同出现困惑的情况下，“10+3”作为最具实效、合作功能最为成熟的制度，所取得的进展也是最突出和最有实质意义的，因而仍然具有较强的生命力和吸引力。但是，另一方面，如果“10+3”缺乏政治意愿和强大推动力，也面临着在制度竞争中被冲淡的危险。(70)这一点特别体现在TPP的强势推进对“10+3”所产生的压力上。为此，“10+3”必须着力加强自身制度建设，提升凝聚力，深入推进包括财经合作在内的各领域合作。

　　五是重视并发挥科学家、专家学者和非政府组织的作用。这也是制度复杂性所导致的规则模糊性以及行为体有限理性的客观要求。具体到在东亚合作过程中，明显地表现为除了重视官方的“一轨”作用，还需要发挥具有官方背景的“第二轨道”的作用，即科学家、专家学者和官员以私人身份参加一些学术研讨和游说劝说活动，逐渐唤醒各方的合作意识及欲望，凝聚共识，避免制度间冲突。在这些制度中，东盟地区论坛的“第二轨道”外交尤为引人瞩目。(71)通过十几年的发展，东盟地区论坛的“第二轨道”外交不再局限于学术研究活动，已经发展成为两个独立并相互促进的网络：东盟战略和国际研究所、亚太安全合作理事会。“第二轨道”外交在推动东盟地区论坛成立过程中发挥了积极的作用，并已成为东盟地区论坛的一部分。因而，为了避免制度嵌套和重叠给东亚合作带来的不利影响，需要发挥专家学者、技术人才和相关非政府组织的作用。

　　最后，对于中国来说，东亚地区制度复杂性及制度建设与中国自身利益息息相关，中国应该为推动东亚地区合作贡献自己的智慧。东亚地区制度复杂性的核心因素是美国在东亚的存在，制度复杂性的一个重要后果是国家会选择偏好的制度。在东亚地区，中美都具备了制度选择的能力。不可否认，中国在东亚地区尝试推动和建立新的地区性国际制度，不过，近年来中国推动建立的新制度，诸如上海合作组织、中非合作论坛和金砖峰会(BRICS)等并没有将地理范围限定在东亚地区。然而，仍有西方学者指责中国尝试建立脱离布雷顿森林体系的新的制度规范，(72)进而叫嚣中国有意排挤美国在东亚的存在，这甚至还一度引起了一些东亚国家的担忧。(73)对于中美两国来说，双方应该鼓励对方积极参与东亚地区制度建设。中国对东亚地区制度的积极参与能够创造与美国在相关议题上进行合作的机会，这既符合中国的利益，也符合美国的利益。美国通过同盟体系维持地区安全稳定，以及非传统领域的地区性国际合作，也为东亚一体化进程提供了机遇和保障。美国在帮助东亚现有地区性制度相互补充方面可以发挥自身的作用，比如，亚太经合组织如何与现有的双边自贸区建设结合起来，推动东亚贸易合作的开展。

　　七、结语

　　进入21世纪之后，特别是2008年国际金融危机爆发之后，东亚地区一系列新的地区性国际组织得以建立，尤其是中国周边的地区性组织增长迅速。有学者甚至认为，当前制度建设方面最有活力的地区就在环太平洋地区(the Pacific Rim)。(74)面对中国外交面临的这一新问题、新情况，一方面，我们需要研究中国既有的有关国际组织外交和周边外交政策的延续与调整问题；另一方面，对美国等西方国家利用制度扩散的机会试图摆脱行为束缚，追求自身利益的做法，对东亚一体化进程、地区政治格局以及中国和平发展所产生的可能影响，需要给予应有的关注。

　　制度复杂性是国际制度研究的新兴领域，国际制度理论需要就制度数量的增加和扩散可能引发的政治后果、制度复杂性与地区主义等问题进行深入研究。作为正在崛起的发展中国家，中国越来越需要对复杂的国际制度问题给予关注，这不仅源于自身的发展目标和东亚地缘环境，也是对美国等发达国家可能行为的一种必要的适时反应。中国走和平发展之路是现代化建设的必然要求，不过，也需要注意这一战略实行过程中可能面临的各种困境，制度复杂性便是其中的一种可能情况。为此，有必要对东亚地区制度复杂性及其对东亚一体化进程产生的影响给予持续的关注。

　　(感谢《当代亚太》匿名评审专家对本文提出的宝贵修改意见和建议。)

　　注释：

　　①Khong Yuen Foong and Helen E. S. Nesadurai, "Hanging Together, Institutional Design and Cooperation in Southeast Asia: AFTA and the ARF", in Amitav Acharya and Alistair lain Johnstone, eds., Crafting Cooperation: Regional International Institutions in Global Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 2007, p. 32.

　　②Vinod K. Aggarwal, "Comparing Regional Cooperation Efforts in the Asia-Pacific and North America", in Andrew Mack and John Ravenhill, eds., Pacific Cooperation: Building Economic and Security Regimes in the Asia Pacific Region, Boulder: Westview Press, 1995, pp. 40-65.维诺德·阿格瓦尔对亚太地区制度复杂性的最新分析参见Vinod K. Aggarwal and Seungjoo Lee, Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests and Domestic Institutions, New York: Springer, 2010.

　　③Jochen Prantl, "Cooperating in the Energy Security Regime Complex", Asia Security Initiative Policy Series, No. 18, RSIS Centre for Non-Traditional Security Studies, 2011, p. 16,

　　④Julie Gilson, "Complex Regional Multilateralism: 'Strategizing' Japan's Responses to Southeast Asia", The Pacific Review, Vol. 17, No. 1, March 2004, pp. 71-94.

　　⑤Edward D. Mansfield and Helen V. Milner, "The New Wave of Regionalism", International Organization, Vol. 53, No. 3, Summer 1999, pp. 589-627; Norman D. Palmer, The New Regionalism in Asia and the Pacific, Mass: Lexington Books, 1991; Amitav Acharya, Whose Ideas Matter? Agency and Power in Asian Regionalism, Ithaca: Cornell University Press, 2009.国内有学者就东亚地区主义做了详细的综述，参见黄大慧、韩爱勇：《东亚地区主义研究评析》，载《外交评论》2011年第3期，第135～149页。

　　⑥张蕴岭：《东亚合作的进展及意义》，载《人民日报》2003年3月28日，第8版。

　　⑦苏浩：《胡桃模型：“10+3”与东亚峰会双层区域合作结构分析》，载《世界经济与政治》2008年第10期，第33页。

　　⑧宫占奎、李文韬：《中国参与区域经济合作组织分析》，载《国际经济评论》2008年第2期，第39～42页。

　　⑨陆建人：《评亚太经合组织檀香山会议》，载李向阳主编：《亚太地区发展报告(2012)：崛起中的印度与变动中的东亚》，社会科学文献出版社2012年版，第65页。

　　⑩高翔等人分析了气候公约外多边机制对气候公约的影响，他们根据多边机制重叠的程度和性质，将机制间的关系分为六种，即包含、竞争、补充、交叉、平行和取代。参见高翔、王文涛、戴彦德：《气候公约外多边机制对气候公约的影响》，载《世界经济与政治》2012年第4期，第59～71页。王树春等人通过对上海合作组织与欧亚经济共同体(EEC)、集体安全条约组织(CSTO)的比较研究，认为虽然上海合作组织与后面两个组织存在着竞争关系，但总体上合作大于竞争。参见王树春、朱震：《上海合作组织与集安组织为何合作大于竞争？》，载《国际政治科学》2010年第2期，第90～116页；王树春、万青松：《上海合作组织与欧亚经济共同体的关系探析》，载《世界经济与政治》2012年第3期，，第20～38页。

　　(11)李巍：《东亚经济地区主义的终结？——制度过剩与经济整合的困境》，载《当代亚太》2011年第4期，第7页。

　　(12)《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于进一步深化平等信任的中俄全面战略协作伙伴关系的联合声明》，载《人民日报》2012年6月7日，第4版。

　　(13)美国知名的政治学期刊《政治学展望》于2009年春季出版了国际体制复杂性的专辑。此外，《全球治理》杂志也定于2013年推出一期体制复杂性的专刊。前者关注体制复杂性与国际合作，后者关注体制复杂性对全球治理的影响。参见Karen J. Alter and Sophie Meunier, "The Politics of International Regime Complexity", Perspectives on Politics, Vol. 7, No. 1, March 2009, pp. 13-24; Daniel W. Drezner, "The Power and Peril of International Regime Complexity", Perspectives on Politics, Vol. 7, No. 1, March 2009, pp. 65-70; Orsini Amandine, Jean-Frédéric Morin and Oran R. Young, "Regime Complexes: A Buzz, A Boom or A Boost for Global Governance?" Global Governance, Vol. 19, 2013, forthcoming.

　　(14)在国际制度理论中，对“institution”、“organization”、“regime”与“mechanism”这四个相关概念需要做审慎的辨别。一般认为，将“regime”翻译为“体制”较“机制”更合适。中文的“机制”在英语中比较确切的对应词语是“mechanism”。“institution”与“organization”争议较小，一般分别译为“制度”和“组织”。

　　(15)Kal Raustiala and David G. Victor, "The Regime Complex for Plant Genetic Resources", International Organization, Vol. 58, No. 2, 2004, p. 279.

　　(16)Kal Raustiala and David G. Victor, "The Regime Complex for Plant Genetic Resources", pp. 277-309.

　　(17)Robert O. Keohane and David G. Victor, "The Regime Complex for Climate Change", Perspectives on Politics, Vol. 9, No. 1, 2011, p. 8.

　　(18)Vinod K. Aggarwal, ed., Institutional Designs for a Complex World, Bargaining, Linkages and Nesting, Ithaca: Cornell University Press, 1998, p. 4.

　　(19)Karen J. Alter and Sophie Meunier, "The Politics of International Regime Complexity", p. 15.

　　(20)Thomas Gehring and Benjamin Faude: "Division of Labor within Institutional Complexes and the Evolution of Interlocking Structures of International Governance: The Complex of Trade and the Environment", Paper Prepared for the REPI Workshop on Issue-Linkages and Regime-Complexes, Université libre de Bruxelles, Brussels, May 21-22,2010, p. 3, %20Complexes.pdf.

　　(21)Karen J. Alter and Sophie Meunier, "The Politics of International Regime Complexity", p. 14.

　　(22)Ibid., p. 21.

　　(23)Daniel W. Drezner, "The Power and Peril of International Regime Complexity", p. 66; Daniel W. Drezner, "Two Challenges to Institutionalism", in Alan Alexandroff, ed., Can the World be Governed? Possibilities for Effective Multilateralism, Waterloo: Wilfrid Laurier University Press, 2008, pp. 139-159.“forum shopping”一词最初来源于国内法和国际私法中，是指“争端当事一方试图在对自己最有利的法院提出诉求。”随着国际法院和法庭数量的增加，一些国际争端的当事方也可能挑选法院。有关挑选法院的详细论述参见尤瓦·沙尼：《国际法院与法庭的竞合管辖权》，韩秀丽译，法律出版社2012年版，第166～197页。

　　(24)Joseph Jupille and Duncan Snidal, "The Choice of International Institutions: Cooperation, Alternatives and Strategies", Paper Presented at the American Political Science Association Annual Meeting, Washington, D. C.: September 1-4, 2005, https://www.princeton.edu/～smeunier/Jupille-Snidal.pdf.

　　(25)韩相熙：《国际法遵守理论》，载北京大学法学院主编：《北大国际法与比较法评论》(第6卷)，北京大学出版社2008年版，第55页。

　　(26)Bruno Frey, "Outside and Inside Competition for International Organizations: From Analysis to Innovations", The Review of International Organizations, Vol. 3, December 2008, pp. 335-350.

　　(27)Daniel W. Drezner, "The Power and Peril of International Regime Complexity", pp. 65-67.

　　(28)Daniel W. Drezner, "The Tragedy of the Global Institutional Commons", Working Paper, Tufts University, September 2010, p. 38, https://www.princeton.edu/～pcglobal/conferences/basics/papers/drezner_paper.doc.

　　(29)实际上，全球治理领域也越来越需要面对制度复杂性的情况，由于全球治理机制包含各种多边组织制度，有学者提出需要对此现象予以重视。参见艾伦·布坎南、罗伯特·基欧汉：《全球治理机制的合法性》，载《南京大学学报》(哲学社会科学版)2011年第2期，第29页。

　　(30)当前，国际制度复杂性研究的一个显著特点是逐步转向对具体问题领域的检验。比如，罗伯特·基欧汉敏锐地把握到了该议题对气候变化以及国际能源等具体问题领域的价值，这也再一次体现了基欧汉对学术研究议题的敏锐捕捉能力，而这种发现问题和提出问题的能力尤为值得学习。参见Robert O. Keohane and David G. Victor, "The Regime Complex for Climate Change", pp. 7-23; Jeff D. Colgan, Robert O. Keohane and Thijs Van de Graaf, "Punctuated Equilibrium in the Energy Regime Complex", The Review of International Organizations, Vol. 7, No. 2, 2012, pp. 117-143.

　　(31)崔海宁：《亚太经合组织》，载魏玲主编：《东亚地区合作：2010》，经济科学出版社2011年版，第194页。

　　(32)沈铭辉：《大湄公河次区域经济合作：复杂的合作机制与中国的角色》，载《亚太经济》2012年第3期，第38页。

　　(33)贺圣达：《大湄公河次区域合作：复杂的合作机制和中国的参与》，载《南洋问题研究》2005年第1期，第7页。

　　(34)李巍：《东亚经济地区主义的终结？——制度过剩与经济整合的困境》，第14页。

　　(35)何塞·E.阿尔瓦雷斯：《作为造法者的国际组织》，蔡从燕等译，法律出版社2011年版，第14页。

　　(36)林永亮：《地区一体化语境中的东盟规范困境》，载《世界经济与政治》2010年第7期，第17～35页。

　　(37)《第五次中日韩领导人会议关于提升全方位合作伙伴关系的联合宣言》，外交部网站，2012年5月14日，。

　　(38)星野昭吉、刘小林：《全球化与区域化视角下构建东亚共同体的思考》，载《世界经济与政治》2011年第4期，第99页。

　　(39)阿米塔·阿查亚：《观念、认同与制度建设——由“东盟模式”到“亚太模式”？》，载王正毅、迈尔斯·卡勒、高木诚一郎主编：《亚洲区域合作的政治经济分析：制度建设、安全合作与经济增长》，上海人民出版社2007年版，第127页。

　　(40)王玉主：《区域公共产品供给与东亚合作主导权问题的超越》，载《当代亚太》2011年第6期，第93页。

　　(41)《中华人民共和国政府、日本国政府和大韩民国政府关于建立三国合作秘书处的协议》，外交部网站，2011年1月25日，。

　　(42)Rodolfo C. Severino, The ASEAN Regional Forum, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2009.

　　(43)John Ravenhill, "Extending the TPP: The Political Economy of Multilateralization in Asia", Paper for Asia Pacific Trade Economists' Conference, United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, Bangkok, November 2-3, 2009, %20ARTNeT.pdf；沈铭辉：《跨太平洋伙伴关系协议(TPP)的成本收益分析：中国的视角》，载《当代亚太》2012年第1期，第6～34页；刘中伟、沈家文：《跨太平洋伙伴关系协议(TPP)：研究前沿与架构》，载《当代亚太》2012年第1期，第36～59页。

　　(44)C. Fred Bergsten and Jeffrey J. Schott, "Submission to the USTR in Support of a Trans-Pacific Partnership Agreement", January 25, 2010, ?ResearchID=1482.

　　(45)根据劳伦斯·希弗(Laurence R. Helfer)的观点，设计“体制转移”是为了重塑全球规则结构，进而形成跨制度的政治战略。参见Laurence R. Helfer, "Regime Shifting: The TRIPS Agreement and the New Dynamics of International Intellectual Property Making", Yale Journal o f International Law, Vol. 29, 2004, pp. 2-9.

　　(46)何塞·E.阿尔瓦雷斯：《作为造法者的国际组织》，第512页。

　　(47)Daniel W. Drezner, "The Tragedy of the Global Institutional Commons", p. 4.

　　(48)沈铭辉：《东亚合作中的美国因素——以“泛太平洋伙伴关系协定”为例》，载《太平洋学报》2010年第6期，第59页。

　　(49)Robert O. Keohane and David G. Victor, "The Regime Complex for Climate Change", p. 15.

　　(50)Judith Kelley, "The More the Merrier? The Effects of having Multiple International Election Monitoring Organizations", Perspectives on Politics, Vol. 7, No. 1, March 2009, pp. 9-64.

　　(51)Jochen Prantl, "Cooperating in the Energy Security Regime Complex", p. 16.

　　(52)Daniel W. Drezner, "The Power and Peril of International Regime Complexity", p. 66, Daniel W. Drezner, "Two Challenges to Institutionalism", pp. 139-159.

　　(53)门洪华：《西方三大霸权的战略比较——兼论美国制度霸权的基本特征》，载《当代世界与社会主义》2006年第2期，第64页。

　　(54)Vinod K. Aggarwal and Seungjoo Lee, "Evolving Trade Strategies in the Asia-Pacific", The Political Economy of the Asia Pacific, 2011, p. 151.

　　(55)戴维·斯基德莫尔：《从布什到奥巴马：美国对国际制度政策的延续与变化》，载《南京大学学报(哲学社会科学版)》2011年第4期，第44页。

　　(56)韦克斯勒列举了在打击洗钱等全球性金融不法行为方面的多边努力，同时认为如果美国削弱或撤回它对打击金融不法行为的国际努力的支持，这方面的“所有努力都将受到严重的、或许是不可挽回的损害”。参见William Wechsler, "Follow the Money", Foreign Affairs, Vol. 80, No. 4, July/August, 2001, pp. 40-57.

　　(57)Stephen Brooks and William Wohlforth, "International Relations Theory and the Case against Unilateralism", Perspectives on Politics, Vol. 3, 2005, p. 515.

　　(58)Richard N. Haass, "The Age of Nonpolarity: What will Follow U. S. Dominance", Foreign Affairs, No. 3, May/June 2008, pp. 55-56.

　　(59)Thomas Wright, "Toward Effective Multilateralism: Why Bigger may not be Better", The Washington Quarterly, Vol. 32, No. 3, 2009, pp. 163-180.

　　(60)"G20 Leaders Statement: The Pittsburgh Summit", Toronto, September 25, 2009, http//www.g8.utoronto.ca/g20/2009/2009communique0925.html.

　　(61)戴维·斯基德莫尔：《从布什到奥巴马：美国对国际制度政策的延续与变化》，第64页。

　　(62)Hillary Rodham Clinton, "Regional Architecture in Asia: Principles and Priorities", January 12,2010,

　　(63)杨洁勉：《试论和平发展观的发展和挑战》，载《现代国际关系》2011年第5期，第3～4页。

　　(64)宋伟：《试论美国对亚太区域合作的战略目标和政策限度》，载《当代亚太》2010年第5期，第10页。

　　(65)ASEAN Secretariat, "Chairman's Statement of the 13th ASEAN Plus Three Summit", Ha Noi, October 29, 2010,

　　(66)参见《第五次中日韩领导人会议关于提升全方位合作伙伴关系的联合宣言》。

　　(67)2010年召开的亚太经济合作组织第十八次领导人非正式会议发表了《建立亚太自由贸易区的可能途径》的成果文件。参见APEC, "Pathways to FTAAP", Yokohama, Japan, November 14, 2010,

　　(68)Oran R. Young, The Institutional Dimensions of Environmental Change: Fit, Interplay, and Scale, Cambridge: MIT Press, 2002, pp. 111-138.

　　(69)有关自贸区的论述参见庞中英：《东亚地区主义的进展与其问题》，载《东南亚研究》2003年第3期，第4～9页；有关东亚峰会与“10+3”之争的论述参见秦亚青、魏玲：《结构、进程与权力的社会化——中国与东亚地区合作》，载《世界经济与政治》2007年第3期，第7～15页。

　　(70)崔海宁：《东盟与中日韩合作》，第53页。

　　(71)有关东亚地区的“第二轨道外交”，参见喻常森；《认知共同体与亚太地区第二轨道外交》，载《世界经济与政治》2007年第11期，第33～39页；魏玲：《第二轨道外交：现实主义渊源与社会规范转向》，载《外交评论》2009年第3期，第58～70页。

　　(72)Naazneen Barma, Ely Ratner and Steven Weber, "Report and Retort: A World without the West", The National Interest, Vol. 90, July/August 2007, p. 28.

　　(73)新加坡内阁资政李光耀(Lee Kuan Yew)甚至抱怨美国政府的政策失误导致了中国在东亚的自由行动，其根源在于美国在东亚缺乏领导。Edward Luce, "Obama Urged to Fix Trade Policy Vacuum", Financial Times, November 9, 2009.

　　(74)Daniel W. Drezner, "The Tragedy of the Global Institutional Commons", p.37. 

责任编辑：焦艳

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