等距离外交_发展民间外交补官方外交不足

  本文关键词：民间外交，由笔耕文化传播整理发布。

　　民间外交概念的提出，是对传统外交即官方外交含义的重大突破。我国民间外交的发展，首先应归功于周恩来。在实践上推动民间外交的同时，周恩来对民间外交的概念、身份定位和理论基础都作了阐述。他曾使用过“人民外交”、“国民外交”这样不同的名称，但实际上所指的就是民间外交。他曾阐述道，两国人民之间的关系，不能单靠职业外交家来进行，，更多地应该依赖两国人民直接来进行，表明了“人民外交”的非职业性和非政府性，也即“民间性”。他还辩证地认为，外交是通过国家和国家的关系这个形式来进行的，但落脚点还是在影响和争取人民。这种辩证的认知，正是周恩来关于“人民外交”或“民间外交”的理论基础。1957年，周恩来还有过这样一个论断，即“中国的外交是官方的、半官方的和民间的三者结合起来的外交”。这就赋予中国的民间外交一种正式的地位和身份。

　　而如今，“人民外交”和“国民外交”的概念逐渐淡出，“民间外交”的概念则被越来越普遍地使用。这不仅是用词上的简单转换，而且意味着“民间外交”含义和政治语境上的变化。“民间外交”的概念逐渐去掉了“人民外交”概念所隐含的某种意识形态特征，“民间性”更加突出了。今天民间外交的主体，也更通常地指“民间的团体和个人”，特别是NGO或NPO之类的公民组织。虽然“半官方的”中国对外友协、中国妇联等传统上的“民间外交机构”一直存在，但今天“民间外交”之所以重新成为一个热门话题，并非由于它们的继续存在，而在于真正属于民间的个人和团体在外交领域的“崛起”。

　　“民间外交”本身是一个有着鲜明中国特色的说法，这一概念的背后隐含着中国文化传统和政治思维中关于“官方—民间”二元结构分划这样一种理论基础。相对于西方政治学理论中的“国家—社会”的二元政治权力结构分划，我们的政治文化传统中没有“社会”概念。在传统上，“民间”虽然是一个与“官方”相对的概念，但并不是一个拥有权力自主性和法律身份的概念。当然，“民间”的概念也在随着时代的变化而变化，在日益走向现代化的中国，传统“民间”与西方的“公民社会”概念有所接近。但是，只有将民间纳入现代社会的法律秩序之中，从而获得一个比较明确的法律地位，才能成为现代社会的一种行为主体。总之，今天的民间外交与过去的民间外交相比已经出现了社会基础的转换。

　　民间外交的出现和发展有两种可能的理论动因，首先是官方外交的制度不足，或者套用一个概念叫做“政府失灵”。这又分两种情况：其一，历史地看，由于新中国在成立后的较长一段时期里处于特殊的国际环境之中，许多外交问题无法在官方的层面上解决，而人民与人民之间的民间外交则在被允许的范围内不断发展，甚至不可阻挡，因而恰可发挥官方外交所难以发挥的职能。换言之，官方外交作为一种外交制度经常出现“失灵”，需要民间外交在制度上的弥补。其二，今天外交上的“政府失灵”更加广泛地存在。随着全球化的发展和中国对世界事务的更加全面地参与，交往面和利益面越来越大，官方外交已经很难照顾到我国在国际上的利益网络的所有方方面面，同时官方外交也并非解决外交问题的唯一途径或最好途径，民间外交往往在一定的条件下能发挥官方外交所不能及的作用。说到底，官方外交的“政府失灵”是一种制度不足，而民间外交的发展是出于一种“制度需求”。民间外交的第二个理论动因，在于民间外交在成本上可能拥有“比较优势”。官方外交需要动用大量的国家行政资源，维持和发展的成本非常高，而民间外交作为非正式制度，成本较低，并由民间外交主体自己承担，对国家来说就是节省了各种资源成本。当然，对民间外交的理论动因的探讨，仍是一个开放性的论题。

　　（作者单位：北京外国语大学国际关系学院）

　　文章出处：中国社会科学报

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