中国和西方在对外援助理念上的差异性辨析

    ［内容提要］受自身发展经验和受援国经历的影响，中国对外援助政策在援助理念和实践上与西方存在重大差异，并形成自身特色。鉴于这一差异的存在，对于当前西方提出的援助合作议题，中国政策界和学术界应深入思考，做好应对准备。
 

    ［关键词］中国,西方,对外援助理念,差异性,辨析,国际关系体系论文
 

    2011年4月，中国首次发布《中国的对外援助》白皮书。这份白皮书的出台具有深刻的国际背景，主要是对一段时期以来国际社会越来越“积极”关注中国外援的一种回应。通过对白皮书的解读，我们可以清楚地发现，中国对外援助政策的确具有其自身特点，在援助理念上与西方存在着重大差异。究其原因，中国援助理念的形成主要受自身发展经验和作为受援国经历的影响。中西援助理念的差异要求中国政策界和学术界对西方提出的援助合作议题进行深入研究和思考，并做好应对的准备。

    西方“发展援助”的由来及其基本理念

    一般认为，对外援助是二战后国际关系领域的新现象，经过60多年演化，它已成为国际社会最重要的议题之一。在今天，几乎所有国家都与之相关，或为援助国，或为受援国，或两种身份兼而有之，如中国和印度。对外援助刚开始出现时，主要受冷战影响，与“发展议题”并无紧密联系。援助国主要是从战略和外交角度考虑为盟国提供援助，比如美国的“马歇尔计划”和苏联对于社会主义国家的援助。中国20世纪五六十年代对朝鲜和越南的援助也属此类。但从20世纪60年代开始，西方国家提供的援助越来越多地被冠以“发展”之名，“官方发展援助”这一概念随即产生。

    西方世界的“对外援助”演变为“发展援助”大体由三个原因所致。其一，在美国援助下，西欧和日本的经济至20世纪60年代已基本恢复，美国开始要求这些盟国加入到援助国行列。不过，西欧、日本与美国的国家利益和国际战略并不一致。美国对外援助主要是为了实现其全球战略，而西欧主要关注其前殖民地发展，日本则把对外援助与解决其对东亚国家的战争赔款问题联系在一起。于是，带有浓厚战略色彩的“对外援助”逐渐被粉饰成解决发展中国家发展问题的“发展援助”。其二，西欧殖民体系在20世纪50年代末60年代初解体，英法等西欧主要大国纷纷放弃二战后一直奉行的“不援助”政策，希望利用新的驾驭模式保持自身在这些地区的影响力。其三，从20世纪60年代起，西方国家的非政府组织(NGO)开始崛起，这些组织主要关注发展问题，从而形成了影响西方政府援助政策向“发展议题”倾斜的内部力量。

    尽管西方各国援助政策不尽相同，具体体现为援助目标、援助对象、援助领域和援助方式上的差异，但西方对外援助中以实现受援国发展为目的的部分还是逐渐被单独统计，并形成了一定的国际规范。这一任务是由目前的经合组织发展援助委员会(OECD－DAC)完成的。1969年，OECD－DAC给出了“官方发展援助”的具体定义，即“援助是以实现受援国经济发展和福利为主要目的，其中赠款比例不低于25%”。此后，DAC每年都会统计成员国提供的“发展援助”数额，近年来，这一数额每年都在1000亿美元以上。一旦国际规范开始形成，援助国提供的发展援助数额及其占国民收入之比，就成为国际社会衡量一国履行国际义务的标准。这对于援助国的外援政策当然有规范和引领的作用，但必须指出的是，由于具体援助政策的制定和执行仍控制在各援助国政府手中，西方国家打着“发展援助”的旗号来实现自身战略或商业目的也是常态。

    首先，援助对象的选择基本上反映了援助国的外交和战略考虑。世界上处于贫困状态、需要国际援助的国家、地区、人民非常之多，除了紧急人道主义援助外，援助国既没有能力也没有意愿完全根据受援国的需要提供援助。因此，援助谁、不援助谁本质上是个政治问题。对外援助不可能与外交政策目标分离，它是政策制定者用来达成其主导、安抚、保护、加强或改变特定国家的更宏大目标的工具。其实，正因为援助国对受援国的战略选择，国际援助领域长期存在援助需求与供给间的严重错配。

    其次，援助政策反映了援助国对“发展”理念的理解。由于“发展”是个相当宏大的社会科学概念，涉及政治、经济、社会、文化等诸多方面，西方国家可以选择它们认为重要的方面向发展中国家提供“发展援助”，或者说，按照它们各自的经验、理解和意志来“界定发展”，甚至“规范”发展中国家的发展道路。正因如此，当今世界的援助体系仍高度分散。单个援助国仍几乎完全拥有核心的援助决策权，不愿意放弃援助分配和使用上的绝对控制权。

    再次，援助方式为援助国留出了实现商业目的的空间。比如，援助资金只能用于购买援助国产品和服务就是西方发展援助经常采用的一种模式。直到20世纪90年代初，附带条件的援助在欧盟大部分成员国对外援助中所占比例仍然很高，法、英、德和所有南部成员国都超过50%。20世纪90年代中期后，经合组织成员国提供的不附带条件的援助比例总体而言不断上升，但不少学者对这一趋势的真实性提出质疑，认为统计数据质量欠佳，没有考虑非正式附带条件的援助，也没有囊括技术合作这一重要的外援形式。

    据不完全统计，过去几十年中，西方用于“发展援助”的资金大概至少在2万亿美元以上。但援助的效果如何呢？很多西方学者认为，至少对于非洲的援助可以说是失败的。正因如此，20世纪90年代，西方援助界一度出现了“援助疲劳”(aidfa-tigue)现象。进入新千年后，西方援助国达成《蒙特利尔共识》(2002年)，似乎重新燃起对援助的热情，纷纷承诺将提供更多援助，甚至愿意将援助量翻倍，但与此同时，对援助有效性的普遍怀疑也达到历史顶峰。如何提高援助的有效性(aideffectiveness)以实现联合国千年发展目标成为讨论焦点。从发展援助的出现到“援助疲劳”，再到今天援助有效性的讨论，西方援助界在援助理念上有一种不言自明的假设，那就是西方有责任帮助发展中国家发展，发展中国家的发展也离不开西方援助，同时发展援助真的是为了发展而存在。这种意识形态为本质上是跨国财政转移支付的西方发展援助提供了政策合法性，也逐渐成为大多数从事发展援助工作人士的基本共识。

    中国的援助理念及其与西方的差异

    不论上述弥漫在西方援助界的意识形态在多大程度上接近现实，中国和西方在援助理念上存在的差异却是显而易见的。如《中国的对外援助》白皮书所昭示，中国当前对外援助理念主要包括五个方面：坚持帮助受援国提高自主发展能力；坚持不附带任何政治条件；坚持平等互利、共同发展；坚持量力而行、尽力而为；坚持与时俱进、改革创新。其中，前三条是核心，涉及中国对外援助的理念以及中国作为援助方与受援国的关系，后两条主要是中国对于自身援外政策的规范和定位。对比当前援外政策和1964年周恩来总理首次提出的中国对外援助八项原则，可以清楚发现，中国外援政策是一以贯之的，中国与西方援助理念的区别也恰恰在于此。

    第一，中国坚持通过援助来实现受援国的“自主发展”，并强调援助“不附加政治条件、不干涉内政”。众所周知，和平共处五项原则是中国处理国际关系、外交事务的基本原则，而其核心是“相互尊重主权”。由于主权本质上是指一国拥有的在其领土范围内的最高权力，尊重别国的主权也就基本隐含了五项原则的其他内容。中国的外援政策作为国家外交政策的一部分，无疑必须服从中国外交理念的基本原则。尊重对方的主权就意味着不能干涉对方的内政，不干涉对方的内政就不能在援助中附加政治条件，也不可能指手画脚地给别人规划发展道路。这显然与西方的发展援助理念区别巨大。在西方，“发展援助的运作基础是现代化理论，该理论假设所有社会实现现代化和经济增长的步骤都须与过去300年西方国家经历的、被历史证实过的阶段相似。通过从富国向穷国进行资源和技术转移，可加速这一现代化和增长进程。”可见，西方的发展援助首先假设西方了解如何发展，然后援助国在提供援助时自然而然地附加干涉他国内政的政治条件，同时也可以限制他国的自主发展。从极端的情况来看，受援国一旦开始依赖“发展援助”，西方就完全可以通过改变发展的定义来左右受援国的命运。或者说，一国的发展道路如果是由他国界定的，该国就根本谈不上自主发展。例如，20世纪90年代苏联解体以来，西方一直认为解决广大发展中国家问题的出路是改善其政府治理结构，于是乎，民主化改革成为发展中国家取得西方援助的前提条件，西方提供援助的重点也随之从过去着重经济基础设施建设、提供社会服务转变为推动制度和政策改革。为推动受援国民主化改革，小布什政府2002年建立“千年挑战基金”，并设置16条“良好行为”门槛标准，作为对发展中国家提供援助的前提。对于很多发展中国家来说，由于无法再从苏东社会主义阵营获得援助，被迫屈从于西方的意志而拷贝西方的民主模式就成为一种必然和无奈的选择。亨廷顿所谓的“第三波”民主化浪潮虽说是从“苏东剧变”起步，但能形成席卷全球之势，西方发展援助也是“功不可没”。

    第二，中国在援助领域的选择上侧重于受援国的经济发展，深刻反映了在中国占主流意识形态地位的马克思主义唯物史观，同时也体现了中国对外援助不附加政治条件、不干涉他国内政的原则。

    马克思认为，人类社会发展的根本动力是生产力的发展。生产力和生产关系一起组成了马克思所谓的经济基础，经济基础是一切社会可以存在的根本。生产力和生产关系的矛盾引发阶级斗争，而阶级斗争将改变社会的上层建筑，包括政治制度、法律制度和意识形态。因此，马克思本质上提供了一个思考所有人类社会及其发展的框架。按照这一理论，可把社会分为三个层面：经济技术层面、制度层面和意识形态层面。当然，考虑到人类目前生活在现代主权国家林立的国际体系中，为了理解各个国家的发展，还应加上国际层面。所有关注发展的理论都是在现代主权国家内部的三个主要层面上做文章，国际层面有时作为外部因素考察，有时忽略不计。如马克斯·韦伯关于新教伦理和现代资本主义起源的理论就是关注意识形态和发展的关系；中国的五四新文化运动和文化大革命也是在意识形态上做文章，力图通过改造文化来促进社会进步或发展；西方的新自由主义理论和东亚国家的“发展型国家”理论则都是在强调制度层面，许诺某种特殊制度上的改造和设计可以促进发展。而当我们关注农业、农村发展、工业化、城市化、基础设施建设、技术转移、防御各种疾病时，则是在讨论经济技术层面的发展问题。

    改革开放以来的成功发展经验，使中国更坚信马克思主义的唯物史观。从晚清到1949年新中国成立，中国主要实现了民族独立及在意识形态和制度方面的“革命性”改造。在毛泽东时代，由于受到革命时代惯性思维及当时国际大环境的影响，中国的发展模式一方面强调阶级斗争，一方面进行经济建设。改革开放后，中国进行了“拨乱反正”，更强调通过生产力发展和技术进步而非革命的方式谋求发展和进步。在1992年南巡讲话中，邓小平提出了“不争论”思想，就是避免在意识形态领域的动荡。另外，从小平同志提出的“稳定压倒一切”到胡锦涛总书记提出的“不折腾”都是强调制度特别是政治制度稳定的重要性。一言以蔽之，中国改革开放后的发展道路可以归结为，在意识形态和政治制度稳定的前提下，集中精力进行经济建设。中国自身的发展道路，特别是当前的发展理念，清晰地反映在对外援助白皮书之中。“中国对外援助项目主要分布在农业、工业、经济基础设施、公共设施、教育、医疗卫生等领域，重点帮助受援国提高工农业生产能力，增强经济和社会发展基础，改善基础教育和医疗状况”。这与冷战后西方的援助重点有相当大的差别。自20世纪90年代开始，西方援助一方面强调“人权、民主、良治”，并扶持非政府组织或公民社会在发展中国家的发展，也就是在意识形态、政治制度、社会结构上做文章；一方面推行“华盛顿共识”或新自由主义，强调市场的作用，也就是在经济制度上做文章。西方的这种援助重点不但与中国“不干涉内政”的外交原则相冲突，也与中国强调“经济发展”的援助理念有本质区别。

    第三，中国与西方在援助对于发展的必要性的理解上不同。在英文语境中，援助和发展基本上是合二为一的概念。在西方人看来，发展中国家想发展就必须得到他们的援助。但在中文语境中，很少有人会把“发展”和“援助”两个概念联系在一起思考“发展”问题。中国本质上认为每个国家的发展主要还是靠自己，也就是“自力更生，艰苦奋斗”。当然，中国并不排斥援助，并且认为援助对于发展中国家来说是有益的，不过接受援助必须以发展中国家主权和自主发展权得到尊重为前提。这种思想在1974年邓小平在联大第六届特别会议上的发言中得到了突出体现。他说：“自力更生决不是‘闭关自守’，拒绝外援。我们一向认为，各国在尊重国家主权、平等互利、互通有无的条件下，开展经济技术交流，取长补短，对于发展民族经济，是有利的和必要的。”这种思想在中国作为受援国和援助国时都得到了体现。当中国接受外国的援助时，为了保证自主发展，政府一般也配套相应的资金，以保证中方对外援项目的主导性。当中国对外提供援助时，也会尽量避免其他国家对中国的援助产生“依赖性”。

    中国与西方对外援助理念不同的原因

    中国与西方在援助理念方面的差异有着深刻的历史原因，主要是中国与西方发展道路的不同。首先，中国的自我定位与西方发达国家不同。外援白皮书的第一句话就点明，“中国是个发展中国家”，这既是一种对于事实的描述，也是对于中国援助其他发展中国家性质的一种定位。由于中国是发展中国家，还在不断探索自身的发展道路，所以就不会像西方发达国家那样提供“发展援助”，并“教育”发展中国家如何发展。因此，中国明确将自己的对外援助定位在“南南合作”的框架内，以“平等互利、共同发展”作为援助的根本原则。作为发展中国家的中国在给其他发展中国家提供援助时，本质上是朋友间的互助关系，我们力所能及地援助他们，他们也力所能及地通过各种方式援助我们。援助方和受援方在平等和自愿的基础上相互帮助，构成了中国与广大发展中国家关系的核心内容。然而，西方把援助界定为所谓“发展援助”，站在一种优越的位置上“教导”受援国“什么是发展”、“如何实现发展”、等，与受援国是一种不平等关系。从西方角度出发，发展中国家的发展只有在知晓“发展”的西方的“援助”下才可以实现，这也就产生了所谓“白种人的负担”问题。

    其次，中国对于发展的理解基本上等同于实现国家的富强，相当于西方政治经济领域讨论的核心议题，而与当代西方发展领域讨论的议题有很大差别。西方目前基本上是把发展与“减贫”划等号，但是在中文语境中，“减贫”、“扶贫”属于社会救助、社会政策领域。邓小平在1992年南巡讲话中曾清晰点题，“发展是硬道理”，而是不是发展主要看“三个有利于”，也就是：“是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平”。“三个有利于”的核心思想就是富强。中国的发展观始终以实现国家富强为指导，因此中国始终坚持“主权重于发展”。援助的确有助于发展，但是没有那个国家是依靠别人的援助而实现富强的，因此自主发展、自力更生是根本。

    第三，与西方不同，中国有作为受援国的经验，这种发展道路无疑也影响到中国不同于西方的援助理念。新中国成立后，由于和发达国家发展水平差距巨大，为谋求发展，中国当然也需要外援，但中国从来都把主权和自主发展放在首位。而且，中国为争取外援也付出了相当大的代价。新中国大规模接受外援主要集中在两个时期，分别为20世纪50年代和80年代。新中国是在美苏冷战格局形成后成立的，成立之初就面临着选择阵营的问题，由于意识形态以及其他种种原因，中国选择了加入苏联为首的社会主义阵营。新中国一穷二白，当然急需社会主义阵营的援助来巩固政权、谋求发展。但是援助不可能从天而降，新中国以彻底倒向苏联为代价来换取援助。虽然对抗美援朝战争起因的解释多种多样，但是从战略角度分析，中国只有在朝鲜战场上与美国短兵相接、彻底决裂，才可得到苏联的信任、换回苏联的援助。换言之，从某种意义上讲，苏联在50年代对中国的大规模援助是几十万志愿军战士的生命换来的，而且后来中国一分不少地还给了苏联。但50年代末，当中国领导人意识到苏联有可能威胁中国的主权和自主发展时，中苏分裂就开始了。到80年代，西方也给中国提供了一些援助。但“六四风波”一起，西方试图插手中国内政并随后在经济上制裁中国，中国当然不会在原则问题上让步，于是中西关系不可避免地陷入停滞。上面两段历史表明，对中国而言，发展的目的就是实现国家富强，因此中国对主权与发展之间关系以及发展与援助之间关系的定位非常清晰。为了实现富强，一个国家首先要争取的就是民族独立和主权完整。

    对民族独立和国家主权的珍视同“己所不欲勿施于人”的古训结合在一起，使“坚持不附带任何政治条件”成为中国制定援外政策的核心原则之一。而且，中国从来也不认为援助可以凭空取得，因此坚持“平等互利”原则，我要“取”，我也会“予”，且往往是“先予后取”，援助是相互的。这一立场是世界体系中一直处于主导地位的西方国家，特别是相继成为世界霸主的英美两国所难以理解的。人类进入近代以后，西方国家一方面是世界发展的引领者，另一方面又是作恶多端的殖民者。它们基本上没有国家主权遭到他国践踏的经历，且往往以侵略者面目出现。因此，它们不但无法理解广大前殖民地和半殖民地国家丧权辱国之痛，还使得以附加条件的援助干涉他国内政成为一种历史惯性。西方的“先进”、“发达”及“施舍心态”使其无法平等对待受援国。由此可见，中西方不同的历史经历导致了两者在援助理念上的根本分歧。

    中国与西方在援助领域合作的可能性

    尽管中国与西方在援助理念上存在巨大差异，但并不意味着双方没有合作空间。首先需要明确的是，中国已经是各大主要国际多边援助机构的重要参与者，如联合国、国际货币基金组织和世界银行。而且，2008年国际金融危机爆发后，中国在国际货币基金组织和世界银行的份额还得到了显著提高。中国政府非常支持这些机构的工作，也在这些机构的框架下与西方各国展开了有效合作。目前在国际援助领域，西方国家探讨的同中国合作的可能性主要涉及两个问题，一为中国有无可能加入经合组织援助委员会，二为中国有无可能与西方某些国家共同援助一些受援国，也就是开展三边合作。

    第一种可能性非常渺茫，因为经合组织明确要求其成员国是实行自由民主制的发达国家，像中国这样一个发展中社会主义国家加入显然是不合适的。但是，20国集团的崛起无疑为西方国家与包括中国在内的新兴市场国家在国际发展援助问题上进行对话提供了平台。在2010年的20国集团首尔峰会上，“发展”、也就是“国际发展援助”成为核心议题，峰会还通过了“首尔发展共识”。从2011年20国集团峰会来看，国际发展问题仍然是重要议题。可以预想，20国集团将会逐渐成为世界主要经济体就发展援助问题进行对话的重要平台。从中国领导人在20国集团峰会的讲话来看，中国主要是在自己理解的意义上谈“发展”问题，没有像西方一样将“发展”和“援助”紧密联系起来。中国不必加入经合组织，但是在20国集团框架内将不得不面对西方在发展合作议题上的政策诉求。西方国家无疑会根据自己的理解利用20国集团设置新议程。中国如果不做好准备，将有可能陷入被动。

    关于开展三边合作的可能性，在西方提出要同中国进行合作的前提下，中国应以开放的心态与西方进行讨论，在探讨中加深理解，寻找共识，绝不能拒人于千里之外。中国与西方如果在国际援助领域形成对抗态势，对双方都没有好处，而受害最大的可能会是受援国。

    首先，如上所述，中国与西方在援助理念上的确存在着相当大的差异，且不可能在短期内消除，中国与西方都必须学会“有效管控分歧”。从西方的角度看，目前寻求同中国在发展援助领域合作主要是担心中国的崛起会冲击既定格局。当然，西方也意识到，中国崛起的势头、“走出去”的趋势不可阻挡，因此努力采取一种合作的姿态来寻找机会。这种态度是值得赞赏的。中国应该意识到，这种合作、探讨的姿态要远比西方利用其控制的国际媒体批评中国搞“新殖民主义”积极得多。但西方必须放弃其传统的殖民者心态，不能再将发展中国家特别是非洲地区视为其固有的“势力范围”。在全球化时代，你中有我，我中有你，大家实现共赢才是根本。中国也要意识到，西方毕竟在非洲经营多年，在当地的利益盘根错节，中国对于非洲的援助以及贸易和投资等经济行为不可能与西方完全不相干。随着海外利益的增多，中国不可避免要在方方面面与西方打交道，探索某些领域的合作。2011年发生的利比亚危机就是明证，在撤侨行动中，欧洲就向中国提供了帮助。在利比亚局势稳定后，中国寻求对自身利益的补偿也绕不开西方。因此与西方谈判的大门要敞开，合作的态度要明确，具体合作方式和领域则可以实事求是地处理，徐图缓进。

    其次，西方与中国在国际援助领域的合作绝不单纯是某些西方国家与中国的双边事务，合作的可能性主要取决于受援国的意愿。中国和西方都必须认识到这样一种历史事实，即由于西方国家在殖民时代的种种“罪行”和援助时代的种种“失误”，非洲国家对于西方的“积怨”颇深。这与中非之间几十年来形成的兄弟般的友谊关系形成了鲜明对比。换言之，西方数万亿美元的援助并没有在非洲赢得人心。

    通过同一些非洲官员的交流，笔者发现，非洲方面对于西方提出的与中国进行多边或三边援助合作的想法不以为然，他们力图摆脱西方的援助模式并和中国开展有效合作。在这个问题上，中国不可能置非洲国家的意愿于不顾而与西方一起展开对非援助合作，否则，中国在非洲的形象也会大打折扣。这个问题的解决最终可能取决于西方对其殖民史和发展援助史进行整体反思，认真对待非洲的批评。当然，中国的援助理念、援助模式至少为西方提供了一面进行反思的镜子。

    再次，鉴于中国、西方、非洲在一些原则问题上的分歧，未来有可能的合作只能从一些具体援助项目入手，而发展政策也必须落到实处。从2011年爆发的东非大饥荒来看，非洲摆脱贫困、谋求发展的第一步还是要实现农业发展，其实西方和中国的发展经验也是如此。只有当农业开始盈余时，工业和其他部门的现代化才可以起步。农业问题以及类似的基础建设、医疗、能源环保等领域不牵扯意识形态和政治制度，是人类生存必须解决的经济问题，争议性不大，因此可以作为各方合作的起点。

    总之，无论是西方面对中国的快速崛起，或是中国面对西方在对外援助领域寻求合作的诉求，还是非洲国家面对新的国际形势，也许大家都是“老同志遇到了新问题”。鉴此，各方加强交流、积极对话或许是最好的选择。