欧盟预算的制订、执行及监督

    摘要：作为超国家的组织，欧盟对事务的管理注定不能够单方做出，而是在成员国各个代表机构中进行协商，在制约中进行。欧盟的预算也是如此。欧洲联盟的常设机构和执行机构的欧盟委员会负责制订预算草案，交由部长理事会和欧洲议会进行审查或修改，部长理事会和欧洲议会分别对义务性支出和非义务性支出享有决定权，欧洲议会对义务性支出享有修改权。经过欧洲议会表决通过后预算付诸执行。在执行过程中，独立机构反欺诈办事处、欧洲检察官、欧洲专员、内部审计处和欧洲审计院对预算的资金使用有各自的监督职责。其中欧洲审计院负责总预算执行的监督。欧盟的预算不仅具有协商的特性，而且还具有分权、讲求程序和有效监督的特性。

    关键词：欧盟,预算,制订,执行,监督,国际经济关系论文
 

    总部设在比利时首都布鲁塞尔的欧洲联盟（简称欧盟），是一个超国家的地域性国际组织。2005年，法国和荷兰先后在全民公决中否决了推进欧洲一体化过快的《欧盟宪法条约》。这一事件让欧盟一度陷入危机状态。为了应对危机，2007年6月，欧盟成员国首脑就替代《欧盟宪法条约》的新条约草案达成协议，并于2007年12月13日在葡萄牙首都里斯本签署了《里斯本条约》（TreatyofLisbonamendingtheTreatyonEuropeanUnionandtheTreatyestablishingtheEuropeanCommunity）。2009年11月3日，条约获得27个成员国的批准，并于2009年12月1日正式生效。2012年10月12日，欧盟获得该年度诺贝尔和平奖。从1952年建立的欧洲煤钢共同体至今，欧盟历经了六十多年的历史。能将利益多元的各国整合一起，其间可谓突破了层层阻碍。在此，笔者意以欧盟的预算过程为“管”一窥欧盟“之豹”，期待由此能对我国的中央与地方关系、国家各个权力的分支关系能有镜借之益。

    一、制定预算的标准

    欧盟每年的预算占成员国总值的百分之一，约合每位公民出资244欧元。欧盟预算支持的行动和项目属于成员国同意在欧盟层面上处理的事项。在这些领域聚集力量是为了取得更大的成果而付出更少的成本。欧盟支出的资金来源有：传统的进口非欧盟国家产品的关税［traditionalownresources（TOR），约10℅］、增值税［valueaddedtax（VAT），约10℅］、基于国民总收入的提成［grossnationalincome（GNI），约70℅多］、及其他的一些岁入。［1］欧盟预算和支出须受到以下限制：［1］

    1、相关条约

    规定，欧盟的预算不允许赤字，即要做到收支平衡；2、各成员国政府和议会同意的最大限额，即特有资源上线（ownresourcesceiling），目前定为国民总收入的1.24℅付与欧盟预算，每位欧盟公民平均须负担293欧元；3、符合欧洲议会、部长理事会和欧洲委员会同意至少设计5年的跨年度财政框架，该框架在一定的时期通过支出目录对欧盟预算进行控制。①

    为了确保年度预算的制定以及年度预算与欧盟长期政治和经济目标的统一，调和欧洲议会和欧盟理事会之间的冲突，确立了欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会三方通过协调决定欧盟的财政展望系统（financialperspectivesystem）制度（框架的表现形式，以预算展望的形式出现）。财政展望主要对预计支出的额度及支出结构做出规范，目的是强调预算纪律，确保总支出受到控制以及预算过程的有效运转。财政展望对预算支出规定了“双重封顶”（dualceiling）：对总支出额度设置封顶和每个支出类别设置封顶。［2］

    4、遵守理事会和议会共同采纳的财政条例，该条例规定了预算的成立、执行、管理和审计等事项。欧盟预算可以分为两种支出：义务性支出和非义务性支出。义务性支出指那些具有法令根据的支出，非义务性支出指那些可以被削减的拨款的支出项目。欧盟理事会对于前者有最终的决定权；欧洲议会对非义务性支出有最终决定权，然而，理事会利用多数原则，可以修改或者拒绝欧洲议会对非义务性支出的修改。［2］

    依照《里斯本条约》第272条规定，制订年度预算时间从9月1日到12月31日。

    二、制定预算的程序

    欧盟委员会在欧盟预算过程中扮演重要角色，它具有创议权和执行权：编制预算草案、执行批准的预算。

    1979年6月之前，欧洲议会议员由各成员国在本国当选议员中指定。当年9月以后，议员通过直选产生。议会中，负责预算工作的是预算事务方面的常设委员会。在议会闭会期间，该机构成为联系欧盟议会、欧盟委员会和部长理事会之间的桥梁。所有欧盟的组织和机构在7月1日前依据内部程序为预算草案提交他们各自的预算估算。欧盟委员会负责汇总，在此基础上编制下一财政年度最初的预算草案，在9月1日前提交理事会和议会。实践中，委员会会尽量争取在4月末5月初提交。理事会如果对草案有包括修改等表态的话，会在10月1日前提交议会。理事会如果有意见或建议也会把理由一起告知欧盟议会。议会收到草案后有42天的时间接受草案或将其修正案交还理事会。理事会可以在10天内接受并批准。如果理事会不接受议会的修正案，则成立调解委员会（ConciliationCommittee）。由理事会成员或代表组成，议会也派出同样人数的调解委员会成员。调解委受托在21天内提出联合方案（ajointtext）。一旦调解委在11月上旬同意了调解方案，理事会和议会有14天的时间同意或拒绝方案。即使理事会拒绝，议会也可能同意方案。为了防止议会或理事否决方案而另一方没有做出决定，方案拒绝后，理事会必须提出新的预算草案。财政年度开始如果预算仍然没有批准，可以以不超过上年度预算的十二分之一的支出应付当年每个月的开支。在预算通过前出现新情况时批准修正案和预算通过后出现不可避免的、例外的或不可预见的情况时对预算的修改也遵循同样的程序。［1］

    委员会下设多个部门和机构。其中涉及预算的是预算总司（theDirectorate-GeneralforBudget），其预算方面的职责有：管理欧盟组织在中期财政展望中的支出，同时通过提升机构间的建设性对话确保年度预算程序胜利进行；虽然预算总司不涉及拨款管理，这由欧盟的管理部门进行，但他负责集中欧盟组织的资源，这些资源来自资助欧盟预算的成员国。总司也包括欧盟的会计部门，它负责起草欧盟的财政声明（欧盟的账本和欧盟组织的合并账本）。总司还准备规范欧盟财政的规则，通过提供建议、培训提升在欧盟部门内的稳健的财政管理。［3］

    整体上说来，欧洲议会有四种主要的预算权力：有权在一定额度内增加财政开支数额；有权在预算开支的分配上作适当的调整；有权拒绝整个预算草案；有权对委员会预算实施工作作出是否放行（discharge）的决定。［4］

    欧洲议会一共有22个常设委员会，其中两个与预算直接关联，一是预算控制委员会（CommitteeonBudgetaryControl），另一个是预算委员会（theCommitteeonBudgets）。②

    预算控制委员会负责：1、欧盟预算和欧洲发展基金执行中的控制，对议会放行作出决定，包括内部放行程序和所有其他与类似决定相伴或执行类似决定的措施；2、关闭、送呈和审计欧盟、及其机构及任何受它资助的组织的账户和资产负债表，包括确立拨款的推延和结算余额；3、控制欧洲投资银行的金融活动；4、监督各种各样的社团在执行欧盟政策时的金融活动的成本效益；5、负责欧盟预算执行中的欺诈和非常规行为，为防止和追诉以上案件的措施，保护欧盟一般性的金融利益；6、与审计院的关系，对其人员的任命和审核它的报告；7、金融规制，如相关的预算的执行、管理和控制。预算委员会负责：涉及欧盟税收、支出和自有资源系统的跨年度财政框架；议会的特权，即欧盟的预算，和该领域内机构间的协议商谈和执行；根据在一些规则中既定的程序作出议会方面的评估；③分散性组织的预算；欧洲发展银行的金融活动；欧盟发展基金预算的制定，其间对应负责非洲、加勒比、太平洋地区77国与欧盟（ACP/EU）伙伴协议的委员会的权力不存偏见；财政暗示和所有组织法案与跨年度财政框架的兼容性，其间相关委员会的权力不存偏见；追踪并评估现行预算的执行，排除规则第78（1）的适用，④拨款的转移，于确立计划相关的程序，行政性拨款，在富有意义的财政暗示下涉及与建筑相关工程的拍板；财政规制，除了与预算执行、管理和控制有关的问题。

    欧盟议会的这两个常设机构在预算程序中对相关的问题给出自己的意见、履行各自的职责。欧盟预算可以分为两种支出：义务性支出和非义务性支出。义务性支出指那些具有法令根据的支出，非义务性支出指那些可以被削减的拨款的支出项目。欧盟理事会对于前者有最终的决定权；欧洲议会对非义务性支出有最终决定权，然而，理事会利用多数原则，可以修改或者拒绝欧洲议会对非义务性支出的修改。［2］依照《里斯本条约》第272条规定，制订年度预算时间从9月1日到12月31日。

    二、制定预算的程序

    欧盟委员会在欧盟预算过程中扮演重要角色，它具有创议权和执行权：编制预算草案、执行批准的预算。

    1979年6月之前，欧洲议会议员由各成员国在本国当选议员中指定。当年9月以后，议员通过直选产生。议会中，负责预算工作的是预算事务方面的常设委员会。在议会闭会期间，该机构成为联系欧盟议会、欧盟委员会和部长理事会之间的桥梁。所有欧盟的组织和机构在7月1日前依据内部程序为预算草案提交他们各自的预算估算。欧盟委员会负责汇总，在此基础上编制下一财政年度最初的预算草案，在9月1日前提交理事会和议会。实践中，委员会会尽量争取在4月末5月初提交。理事会如果对草案有包括修改等表态的话，会在10月1日前提交议会。理事会如果有意见或建议也会把理由一起告知欧盟议会。议会收到草案后有42天的时间接受草案或将其修正案交还理事会。理事会可以在10天内接受并批准。如果理事会不接受议会的修正案，则成立调解委员会（ConciliationCommittee）。由理事会成员或代表组成，议会也派出同样人数的调解委员会成员。调解委受托在21天内提出联合方案（ajointtext）。一旦调解委在11月上旬同意了调解方案，理事会和议会有14天的时间同意或拒绝方案。即使理事会拒绝，议会也可能同意方案。为了防止议会或理事否决方案而另一方没有做出决定，方案拒绝后，理事会必须提出新的预算草案。财政年度开始如果预算仍然没有批准，可以以不超过上年度预算的十二分之一的支出应付当年每个月的开支。在预算通过前出现新情况时批准修正案和预算通过后出现不可避免的、例外的或不可预见的情况时对预算的修改也遵循同样的程序。［1］

    委员会下设多个部门和机构。其中涉及预算的是预算总司（theDirectorate-GeneralforBudget），其预算方面的职责有：管理欧盟组织在中期财政展望中的支出，同时通过提升机构间的建设性对话确保年度预算程序胜利进行；虽然预算总司不涉及拨款管理，这由欧盟的管理部门进行，但他负责集中欧盟组织的资源，这些资源来自资助欧盟预算的成员国。总司也包括欧盟的会计部门，它负责起草欧盟的财政声明（欧盟的账本和欧盟组织的合并账本）。总司还准备规范欧盟财政的规则，通过提供建议、培训提升在欧盟部门内的稳健的财政管理。［3］

    整体上说来，欧洲议会有四种主要的预算权力：有权在一定额度内增加财政开支数额；有权在预算开支的分配上作适当的调整；有权拒绝整个预算草案；有权对委员会预算实施工作作出是否放行（discharge）的决定。［4］

    欧洲议会一共有22个常设委员会，其中两个与预算直接关联，一是预算控制委员会（CommitteeonBudgetaryControl），另一个是预算委员会（theCommitteeonBudgets）。②

    预算控制委员会负责：1、欧盟预算和欧洲发展基金执行中的控制，对议会放行作出决定，包括内部放行程序和所有其他与类似决定相伴或执行类似决定的措施；2、关闭、送呈和审计欧盟、及其机构及任何受它资助的组织的账户和资产负债表，包括确立拨款的推延和结算余额；3、控制欧洲投资银行的金融活动；4、监督各种各样的社团在执行欧盟政策时的金融活动的成本效益；5、负责欧盟预算执行中的欺诈和非常规行为，为防止和追诉以上案件的措施，保护欧盟一般性的金融利益；6、与审计院的关系，对其人员的任命和审核它的报告；7、金融规制，如相关的预算的执行、管理和控制。

    预算委员会负责：涉及欧盟税收、支出和自有资源系统的跨年度财政框架；议会的特权，即欧盟的预算，和该领域内机构间的协议商谈和执行；根据在一些规则中既定的程序作出议会方面的评估；③

    分散性组织的预算；欧洲发展银行的金融活动；欧盟发展基金预算的制定，其间对应负责非洲、加勒比、太平洋地区77国与欧盟（ACP/EU）伙伴协议的委员会的权力不存偏见；财政暗示和所有组织法案与跨年度财政框架的兼容性，其间相关委员会的权力不存偏见；追踪并评估现行预算的执行，排除规则第78（1）的适用，④拨款的转移，于确立计划相关的程序，行政性拨款，在富有意义的财政暗示下涉及与建筑相关工程的拍板；财政规制，除了与预算执行、管理和控制有关的问题。

    欧盟议会的这两个常设机构在预算程序中对相关的问题给出自己的意见、履行各自的职责。各机构公共资金使用情况的审计，由于资金大，审计院难以进行全面审计。（2）跟踪审计。进行连续几年的针对某个机构或部门跟踪审计，进行年度间的对比。（3）基于会计账目和现场核查的审计。审计师在检查财务收支账目的基础上，通过现场检查问讯欧盟资金的管理者和受益者，针对的是一些重点资金管理使用情况进行的审计。［5］

    成立于2001年的内部审计处（TheInternalAuditServiceoftheEuropeanCommission，IAS）负责给委员会的总司和欧盟自治团体建议、主意和提议。主要目的是帮助委员会控制风险、保障财产安全和监督承诺的履行。每年审计超过一百件案件，对象是委员会所有的总司以及欧盟的自治团体。工作中与欧洲反欺诈办公室交换信息、协作。作为委员会总司一部分的TheInternalAuditCapabilities（IACs）共有39个，他们和IAS通过审计网络进行合作。IAS的报告立于IACs每年两次报告的基础上。IACs共有约200职员，IAS共有月100职员。IAS向委员会下属的审计进展委员会（theAuditProgressCommittee，APC）报告工作，审计进展委员会再向欧盟委员会委员团（CollegeofCommissioners，27人）报告。［6］

    APC的主要目的是，跟踪审计的贯彻，尤其是IAS，当然是在欧洲审计院的基础上。评估年度审计的质量，以此总览欧委会的控制系统。［7］为了保护欧盟的财政利益，成员国、欧盟委员会和欧洲反欺诈办公室（theEuropeanAnti-FraudOffice，OLAF）通力合作。欧洲反欺诈办公室是欧盟委员会下面的一个独立机构，职责是反欺诈、腐败、机构的渎职行为等违规行为，由此保护欧盟的金融权益。为了确保机构的独立性，立法机构指示欧洲反欺诈办公室不得寻求、也不得接受任何政府机构以及欧盟机构（包括欧盟委员会）的指令。如果委员会试图挑战其独立性，那么它可以向欧洲法院起诉。⑥欧盟国家管理欧盟80%的资金，他们有反欺诈的基本义务。OLAF一共有439位职员，其中超过三分之二的职员致力于反欺诈调查。自1999年OLAF成立以来，共完成3500宗案件调查。335人共获900年的有期徒刑，OLAF平均每年追回1亿欧元的损失。［5］

    如果说在预算监督中，发欺诈办公室是略显外围的组织，那么欧洲监察官和欧洲专员只是在业务上可能有涉及罢了。

    欧洲监察官是独立于欧盟委员会、部长理事会以及欧洲议会之外的机构，其职责是调查欧盟官员的渎职行为，打击犯罪。虽与预算监督并没有直接相关的关系，但是官员的渎职行为往往与预算有牵连。［8］

    欧洲专员（EuropeanOmbudsman，也称为欧洲监察使）由《马斯特里赫特条约》所创设，由欧洲议会所派任。任何欧盟的公民或住在欧盟成员国内的人，以及在欧盟内有登记在册的办公室的工商企业、组织、团体都可以以行政过失、过错，即乱政（maladministration），如管理不善、违法行政、不公平、歧视、权力滥用、不回复、拒绝提共资讯、不合理的延迟等理由向欧洲专员申诉，要求其调查某个欧盟的机构或组织。不过，欧洲专员并不能够对欧盟法院司法权限内之事项进行调查。另外，也不能对某国或地区的行政部门或司法部门、私人或公司进行调查，即便其可能涉及欧盟法律亦同。欧洲专员并没有强制的权力，他仰赖诚信和宣传的力量，使其决定可以获得遵从。［9］

    从以上机构的作用来说，内部审计和外部审计是预算监督中最为有力的部分，因为他们专业、密切联系预算，而且更为重要的是具有组织独立性。