峰会外交在全球治理中的地位和作用
发布时间:2015-04-17 15:33
摘要:虽然人们对峰会外交评价不一,但后危机时代峰会外交的集群召开则反映了国际社会对峰会外交的期待和厚望。从总体上讲,峰会外交不仅引领着全球治理的发展方向,而且在全球治理过程中发挥着重要的协调和推动作用。
关键词:峰会外交,全球治理,地位,作用,国际关系硕士论文
关键词:峰会外交,全球治理,地位,作用,国际关系硕士论文
摘要峰会外交是指以多边最高级会议为舞台而开展的外交活动,与多边首脑外交有交集,也有区别。当代峰会外交既有正式峰会机制和非正式峰会机制之别,也有区域性、跨区域和全球性峰会之分。在全球化和全球性问题的日趋扩散的背景下,峰会外交成为全球治理的重要平台,而国际金融危机的爆发进一步将峰会外交推到了全球治理的台前。虽然人们对峰会外交评价不一,但后危机时代峰会外交的集群召开则反映了国际社会对峰会外交的期待和厚望。从总体上讲,峰会外交不仅引领着全球治理的发展方向,而且在全球治理过程中发挥着重要的协调和推动作用。
关键词峰会外交全球治理
金融危机爆发以来,峰会外交在全球治理中的地位和作用日益成为全球媒体关注的热点。学界虽然对具体峰会机制的探讨出现了大量的成果,但缺乏总体上的分析和研究,如什么是峰会外交?它与首脑外交特别是多边首脑外交是什么关系?在全球治理体系中,峰会外交扮演什么样的角色?发挥着什么样的作用?等等。笔者拟在厘清峰会外交概念的基础上,就峰会外交在全球治理中的地位和作用进行初步探讨,以期对解答上述问题有所帮助。
峰会外交的涵义
英语summit一词是丘吉尔1953年最早使用的,用来呼吁召开首脑一级的主要西方国家领导人和苏联领导人的会议,1955年东西方日内瓦四国首脑会议后,西方新闻界开始使用这一术语。在中文里,最初翻译为“最高级会议”或“首脑会议”,现在有人根据经济效率原则,直接翻译为“峰会”。当然仍有人继续沿用“首脑会议”一词。根据检索,《人民日报》最早是1994年7月17日在新闻报道使用“峰会”一词的。从广义上讲,凡是组织、团体或特定行为主体之间召开的最高级别会议,都可以称之为峰会。在国际关系领域,它既包括多边舞台上的最高级会议,也包括两个国家举行的最高级会晤,甚至非政府组织召开的高层论坛也称之为峰会。因此,从这个意义上讲,峰会外交不仅包括以多边最高级会议为舞台而开展的外交活动,而且包括国家和政府首脑开展双边会晤的外交活动,甚至包括非政府组织通过高峰论坛而开展的民间外交活动。但大多数人都是从狭义上使用这一概念,即峰会外交是以多边最高级会议为舞台而开展的外交活动。根据检索,目前以峰会外交为标题的四篇新闻报道和分析均是从这个意义上讨论峰会外交的。当然,也有部分学者使用“多边峰会外交”概念来区别双边首脑会晤(媒体报道时也经常使用“峰会”一词)。笔者认为,严格来讲,会晤与会议是有区别的。国际会议必须是一个群体的集会,有主持人,有明确的议题,有一定的议事规则等。峰会作为国际会议的一种形式,本身就是多边外交舞台,从这个意义上讲,直接使用“峰会外交”概念就可以了,无需前面加“多边”一词限定。峰会外交就是国家和国际组织首脑以最高级会议为舞台而开展的外交活动,既包括全体成员共同参加的首脑会议,也包括峰会日程安排或首脑们自己商定的小范围会议和双边会晤,正所谓“多边舞台,双边外交同样精彩”。由此可见,峰会舞台上的外交活动是丰富多彩的,峰会外交是一种综合性的外交形态。
作为最高级会议,峰会外交的参与主体必须是各国首脑和国际组织负责人,所以说,峰会外交属于首脑外交的范畴,但峰会外交不等于首脑外交,也不等于多边首脑外交。虽然它与多边首脑外交都是首脑外交的一部分,在多数情况下也是一致的。但它们又是从不同的角度定义的,多边首脑外交是就参与主体而言的,峰会外交是从最高级会议这个外交舞台来定义的,角度的不同导致了二者的差异。其一,峰会作为国际组织的最高级会议,它只能是一个,或国家元首会议或政府首脑会议或国家元首(政府首脑)会议,具体则取决于各国的政治体制和国际组织的具体安排。但多边首脑外交则不同,它可以有两个。如果一个国际组织,既有国家元首会议,也有政府首脑会议,显而,二者都是多边首脑外交的范畴,但作为最高级会议的峰会只能有一个,峰会外交只能是指以国家元首会议为舞台而开展的外交活动。例如在上海合作组织中,人们通常把成员国元首理事会称之为峰会,而政府首脑(总理)理事会只是多边首脑外交,而不称为峰会外交。其二,部分首脑与其他外交代表一起参与的多边外交活动不属于峰会外交的范畴。有些国际会议、重大庆典等活动,会议(或活动)发起者并未明确邀请首脑参与,但部分国家为了显示重视,特派首脑亲自参与。这些多边外交场合,对与会的部分首脑而言可以说是多边首脑外交,但绝不能称为峰会外交。峰会作为最高级的外交舞台,参与者必须都是国家最高领导人或其代表。由此可见,峰会外交是首脑外交的一部分,它与多边首脑外交既有一致也有区别,峰会外交有其特定的内涵,不能简单地把峰会外交等同于多边首脑外交。
如果把峰会和峰会外交视为一种国际机制的话,那么根据机制化程度的不同,峰会外交就可以分为正式峰会机制和非正式峰会机制。二者的本质区别在于机制的协议和承诺是否通过“法律制定的方式”来达成,如果成员国在机制内意图达成的是有法律约束力的国际协议和承诺,那么这样的机制就是正式国际机制,如果成员国没有意图在彼此之间建立起国际法意义上的权利义务关系,那么这样的机制就是非正式国际机制。简单来说,正式峰会机制具有正式国际法律地位,其决议有法律拘束力。而非正式峰会机制则不具有正式的法律地位,对行为体不产生国际法上的法律约束力,而只有政治上或道德上的约束力。
正式峰会机制都是协定性国际组织设立的决策机构,其中,大多数为区域性国际组织,设立峰会机制的目的是为了推动区域合作的发展,提升区域治理的水平。根据中国外交部网站资料,设置领导人峰会为最高决策机构的区域性组织有30个,约占网站所列综合性区域组织的79%,约占区域性组织总数的61%。这些峰会机制都是依据区域性组织的章程设立的,其权力来自组织的授权,通过的决议对成员国具有法律约束力。
非正式峰会机制涉及面较广,主要包括论坛性国际组织召开的峰会(如G20峰会等)、协定性国际组织召开的非正式峰会(如联合国系列的纪念性峰会等)和独立的峰会论坛(如东亚峰会、亚欧峰会、核安全峰会等)。它们的非正式性主要体现在它的论坛性质,机制的建立缺乏统一的组织章程或条约,没有具体的执行和监督机制,其通过的公报、宣言等文件对参与者没有强制约束力。但与正式峰会机制相比,非正式峰会机制具有较强的灵活性和适应性,也更有活力。
此外,还有一些非正式的论坛性峰会,虽然尚未实现机制化,但其活动也非常引人关注。大体可分两种情况:一是为解决特定全球性问题而召开的峰会。如2009年联合国发起的联合国气候变化峰会和世界粮食安全首脑会议等;二是纪念性的或以增进友谊为目的的峰会,如中非合作论坛北京峰会、中国-东盟建立对话关系15周年纪念峰会等。这些峰会目前都只召开过一次,没有形成连续的、相对稳定的会议机制。但它们对唤起人们对全球性问题的关注、对加深友谊、积累共识等都具有非常重要的积极意义。
峰会外交还可分为区域性、跨区域性和全球性三个层面。区域性峰会外交大多是区域组织内部通过首脑峰会而开展的外交活动,它既包括特定地域的区域性国际组织召开的峰会外交,如欧盟峰会、东盟峰会、非盟峰会、美洲国家首脑会议等,也包括地理上相交或相近的国家通过区域性峰会而开展的外交活动,如上海合作组织元首理事会、亚太经合组织领导人非正式会议、东亚峰会(在吸收美国、俄罗斯加入后也属于这种情况,因为它的成员在地理上已超出了东亚的范围)等。这些峰会外交的前者大多数属于正式峰会机制的范畴,议题主要围绕区域合作而展开。后者则较为复杂,既有正式的峰会外交机制,也有非正式的峰会外交机制,讨论的议题既有区域合作问题,也涉及全球治理的问题。
跨区域的峰会外交是指不同地区、不同地域的国家领导人通过召开最高级会议而开展的外交活动。大体上可分三种情况:第一种是洲际峰会,如亚欧首脑峰会,为了推动两大洲的合作,亚欧两大洲的国家领导人举行机制化的峰会,讨论彼此合作的问题;第二种是跨区域国际机制的峰会,如不结盟运动峰会、英联邦峰会(英联邦政府首脑会议)、法语国家首脑会议、金砖国家峰会等。这些国际机制是不同区域的若干国家基于历史联系或现实需要而建立的,其目的是为了深化合作、提高国际影响力;第三种比较特殊,从表面上看有双边的特点,实则是多边论坛,如中欧峰会、中非合作论坛北京峰会等。跨区域性峰会已经成为洲际合作、跨区域治理的重要平台,但一般来讲,这类峰会外交大多具有非正式国际机制的性质。峰会议题除成员之间的合作外,也较多地涉及了全球性问题的讨论和应对。
全球性峰会外交是指以讨论和解决全球性问题为主要任务,不限于特定地区的成员通过举行最高级会议而开展的外交活动。从组织发起情况看,可分三种情况:其一是全球性国际组织发起的纪念性峰会,邀请对象包括所有会员国,如联合国成立50周年、60周年峰会等;其二是针对特定全球性问题而发起的全球性峰会,如联合国气候变化峰会、核安全峰会、世界粮食安全峰会等,发起者既可以是全球性国际组织,也可以是一个或几个国家。此类峰会参与者人数众多,包括了与该问题相关的大多数国家的首脑或其代表;其三是以全球经济治理为己任的国际组织召开的峰会外交活动,如G8、G8+n、G20等峰会机制。虽然峰会成员只是世界经济舞台上的少数经济体,但它们声称代表国际社会,峰会议题也主要是全球经济治理中的宏观经济政策和经济运行规则等问题。重要的是,它们在世界经济中所占比重高,是世界经济发展的重要推动者,在一定程度上,它们对世界经济的影响具有全球性。所以,这类峰会通常被认为是全球性的。当然,要成为真正的全球经济治理机制,或许还需要解决合法性的问题。总的来讲,全球性峰会外交,虽然具体任务不同,但基本都是以全球治理为主要目标的、非正式的峰会外交活动。
不同层面的峰会外交,基本对应着不同范围的全球治理。它们既相互独立,各自承担独立的治理任务,又相互补充,相互配合,共同服务于旨在解决全球性问题的全球治理的需要。
峰会外交是全球治理的重要平台
全球治理是在全球化加速发展的背景下,为了应对日趋繁杂的全球性挑战、解决日益紧迫的全球性问题而提出的理论。全球性问题是指关系到整个人类利益、严重威胁人类社会生存和发展、须通过世界各国共同努力才能解决的一系列重大问题。对具体全球性问题的概括,笔者比较认同全球治理研究的著名专家、英国伦敦政治经济学院教授戴维·赫尔德的观点,他认为,“全球性挑战带给我们必须面对的三个核心问题是:全球共同关心的生态与环境问题(全球变暖、生物多样性危机和生态系统损失、水缺乏)、人类可持续发展问题(消灭贫困、冲突防止、全球传染性疾病控制)以及全球竞赛规则(核不扩散、有毒废物处置、知识产权保护、遗传研究规则、贸易规则、金融和税收规则)”。而这些问题也正是当下峰会外交的重要议题,如二十国集团峰会除了讨论金融危机爆发的原因、应对金融危机的措施外,还重点讨论了诸如转变经济发展方式、促进共同发展等人类可持续发展问题和国际金融货币体系改革、反对贸易保护等国际经济规则与制度等问题。而核安全峰会、联合国气候峰会等更是专门针对特定全球性问题而举行的峰会外交。所以说,除纪念性峰会和部分讨论内部发展的区域组织峰会外,大量的峰会外交都是在讨论各种威胁人类的全球性挑战,所以说“多边峰会外交已成为国际社会应对全球性问题不可替代的重要平台”。从这个意义上讲,峰会外交就是全球治理的平台,是全球治理的重要组成部分。
从全球治理的结构来看,峰会外交是全球治理的一部分。全球治理的提出,主要是为了超越政府管理而实现多种行为体共同治理的愿望,虽然不同理论流派对全球治理的理解并不相同,但有一点是共同的,即都强调全球治理的多行为体、多中心、多层次等特点,认为全球治理是一个由不同层次的行为主体、力量和运动构成的复杂结构。在这个复杂的结构中,笔者根据政府作用的不同,将全球治理主体分为三类:政府、政府间国际组织、非政府的公民社会组织。从经验层面看,政府的善治依然是实现全球治理的基础和关键。全球公民社会组织范围较大,牵涉面很广,它们一方面通过独立行动,努力应对全球性挑战,另一方面它们通过活动、舆论形成一定的压力集团,对政府决策施加影响。政府间国际组织既是政府权力的对外延伸,同时又具有非强制性和协商性,它们在全球治理中承担最主要的责任。全球治理理论的创建者罗西瑙认为,在全球治理的“权威空间”中,政府间国际组织是实现全球治理的重要载体。峰会外交作为政府间国际组织的决策机构或最高论坛,既独自在全球治理中发挥重要作用,又通过所属政府间国际组织参与全球治理。特别是对一些全球性的论坛性国际组织而言,峰会不仅是该组织的核心,而且成为该组织的重要标志,这些峰会本身就是全球治理的重要参与者和推动者,如八国峰会、二十国集团峰会等,因为峰会达成的共识不仅成为集团成员的行动指南,而且成为国际社会应对全球性挑战的重要基础,成为全球治理发展的重要推力。而一些独立的峰会机制(如东亚峰会)和特定的峰会外交(应对特定全球性问题而召开的峰会,如世界粮食安全峰会等)则作为独特的政府间最高论坛,直接参与全球治理过程并发挥独立的影响。同时,从参与者的政治影响来看,峰会外交作为全球政治精英集聚的舞台,在全球治理中的作用更是引人注目。“斯蒂芬·吉尔将确定全球治理方向的主要要素归结为‘全球化精英’,认为以西方七国集团为核心的政治精英的政治权力自上个世纪70年代以来一直在逐步增长。这些西方的政治精英已经形成了一个网络,对全球治理发挥着重要作用。”国内也有学者将“全球精英”作为独立的全球治理主体。总之,无论是作为政府间国际组织的重要组成部分,或是作为独立的最高级论坛,或是作为全球政治精英集聚的舞台,峰会外交都是全球治理的重要平台,在全球治理过程中发挥重要作用。
国际金融危机将峰会外交推到了全球治理的台前。随着全球化的加速发展,全球性挑战和人类面临的全球性问题也迅速扩散到全球,影响和危害日益加深,有的已酿成全球性危机。这些威胁人类生存和发展的全球性危机对全球治理提出了更高的要求,它要求国际社会能迅速决策,立即行动。而常规多边外交则由于外交授权有限,沟通和谈判过程必须层层请示,甚至要经历多次反复,历时较长,可能会错过治理危机的最佳时机。相比而言,峰会外交的决策效率高于常规外交。因为峰会外交的参与者都是各国决策机制的核心人物,虽然各国外交决策体制不尽相同,但所有首脑都会拥有较高的决策自主权。因此,在峰会外交舞台上,首脑们经常可以根据互动的情势和国际局势进行即时的分析和决断,从而避免一般外交渠道的耽延或曲折。职业外交官维尔斯·赛耶承认,在首脑会议上几个小时就能解决的问题,而大使们按政府指令行事则可能要数周才能达到目的。因此,在面对危机时,国际社会更期待峰会外交。国际金融危机爆发后,G20峰会的横空出世并密集召开、金砖国家峰会的迅速兴起和其他峰会机制的快速发展,进一步说明了峰会外交在全球治理中的地位和作用。特别是G20峰会,它不仅成为应对危机的指挥中心,而且也成为应对危机的前沿阵地。由此可见,国际金融危机的爆发将峰会外交推到了全球治理的台前,加重了峰会外交在全球治理中的分量。
峰会外交在全球治理中的作用
金融危机爆发后,峰会外交日益受到重视,峰会外交在全球治理中的作用更是成为讨论的热点,既有期待和褒扬,也有质疑和批评。如对G8峰会的评价,有人赞扬它发挥了克服官僚政治障碍的政治领导作用,有人攻击它是一个过时的排外集团,有人指责它缺乏执行力。再比如说在国际金融危机中被迅速推到台前的G20峰会,有人认为,历届G20峰会达成的全球经济刺激方案对于克服全球金融危机具有积极的作用,不仅如此,峰会在国际金融体系改革方面也开始发挥建设性的作用。还有人认为,G20峰会不仅可以视为是当今世界几乎所有大国的对话平台,同时也可以被视为是既有大国美国与新兴崛起大国中国在国际体系层面互相调适的平台。……G20峰会一旦成功就不仅仅可以服务于解决经济危机的一时之需,而且也可以服务于大国关系最终跳出“悲剧”的历史目标了。在这些支持者看来,G20峰会的召开不仅对解决国际金融危机具有重要作用,而且作为新的全球经济治理的重要平台,还标志着国际经济秩序的重大转变,甚至对避免“大国政治的悲剧”也具有重要意义。同时,质疑和批评之声也不绝于耳。除了对峰会外交庞大的安保和高昂的费用提出批评外,对非正式峰会机制的批评更多,主要集中在两个方面:一是对峰会功能的质疑,认为非正式峰会外交就是一个清谈馆,不可能真正解决全球性问题,如有人认为,G20峰会本身并不是一个解决问题的场所,它是号召性的;二是对峰会外交执行力的质疑,如有人认为,峰会讨论的结果不会具备法律效力,参加国也没有执行的义务,因此即使会议的结果看上去具有约束力也不一定会被执行。因此,有一些观察人士戏称峰会“有口号、没行动”,或“有共识、待行动”。甚至有人调侃G20峰会是20个国家在紧急情况下集中在一起的“强制婚姻”,它缺乏习俗适应的过程,没有感情基础,更重要的是,缺乏相互信任。人们对其他峰会外交的评价虽然不完全相同,但基本上都是有褒有贬。之所以出现这些不同评价,固然有峰会外交自身的问题,但与评价者不同的价值观、利益得失和观察视角也有密切联系,以致于对同一场峰会,也会有截然不同的评价。如2009年G20伦敦峰会既被人标上“历史性”的标签,又被评论说是一场“无用的集会”。
笔者以为,如潮的评论、激烈的争议恰说明了国际社会对峰会外交的高度关注和殷切期望。而国际金融危机爆发后,峰会外交的高密度和集群召开态势,进一步说明了峰会外交在应对全球性挑战的治理中具有重要的地位与作用。从总体上看,作为全球治理的重要平台,峰会外交不仅弥补了现有治理机制的缺失和不足,而且还发挥着引领、协调和推动全球治理发展的作用。
第一,引领作用。引领,简言之就是引导、带领的意思,引领通常是领导人的主要职能。峰会外交作为领导人的集会,自然要发挥领导人的引领功能。2011年东亚峰会上,温家宝总理明确指出,多年来,东亚峰会作为“领导人引领”的战略论坛,促进了东亚各国的相互了解与合作。峰会外交对全球治理的引领作用首先表现为对所属国际组织的发展方向、主要工作的引导。在正式治理机制中,峰会外交的引领作用是由组织章程赋予的。如《上海合作组织宪章》规定,国家元首会议是本组织最高机构,它确定本组织活动的优先领域和基本方向,决定其内部结构和运作、与其他国家及国际组织相互协作的原则问题,同时研究最迫切的国际问题。在非正式治理机制中,峰会外交的引领作用是通过它们达成的共识和承诺来体现的。作为峰会外交的成果,共识虽然比较原则或抽象,但它反映了领导人对全球性挑战的重视和合作应对的政治愿景,体现了峰会领导人解决全球性问题的原则和思路,为未来全球治理奠定了政治基础。而“承诺是峰会公报中规定的、由各国领导人公开表示同意的、彼此分离的、将要实现的具体目标”。承诺需要落实,领导人峰会结束后,相应的部长级会议以及其他为落实领导人承诺而进行的外交努力则成为峰会外交引领作用的最佳注脚。
峰会外交的引领作用并不限于国际组织自身,而是涵盖了全球治理的整体发展和前进方向。因为大量峰会外交的议题都超出了国际组织内部治理的范围,形成的共识和承诺也包括了改革全球治理机制、协调全球行动等广阔的问题领域。比如G20峰会引领和推动的全球经济治理机制和国际金融治理结构的改革,就超出了二十国集团的范围,引领着全球经济治理向公平合理的方向发展。
第二,协调作用。全球治理的过程是指全球各层次的公共权力和全球公民社会遵循正式或非正式程序、规则和制度,协同应对和管理各种全球性挑战的过
程。在多元参与的全球治理过程中,治理主体多元、治理机制繁多经常导致政出多门、政策相互矛盾和冲突。而这种涉及不同类型的主体、牵扯不同治理机制的协调一般都需要最高领导人直接参与和定夺。因此,峰会外交的协调作用首先表现为解决、协调、统一这种不一致性,实现“治理的治理”,有学者认为这就是多边峰会外交为何在冷战结束后更加流行的一个深刻原因。其次,峰会外交的协调作用表现在对世界经济和宏观经济政策的协调。全球化的发展、全球经济相互依赖的加深客观上要求相应的世界经济和全球政策协调,否则必然导致全球化发展的无序、失衡和危机。国际金融危机的爆发充分说明了世界经济协调缺失或短板的危害性。协调是全球经济治理的基本工作,峰会外交作为全球治理的重要平台,无疑要承担世界经济和宏观经济政策协调的重任。胡锦涛在G20伦敦峰会讲话中强调“我们应该保持宏观经济政策导向总体上的一致性、时效性、前瞻性”,只有各国携手合作、相互支持,才能共克时艰。在宏观经济政策的协调中,除正式多边机制外,非正式峰会机制在后危机时代显得更加枪眼。特别是二十国集团、“金砖国家”合作机制等,由于这些机制的核心就是峰会外交,其他级别的外交工作就是围绕峰会外交而展开,包括峰会前的准备与初步协调以及峰会后的贯彻与落实,因此峰会外交的协调作用就显得更加突出。加拿大多伦多大学八国集团研究中心主任柯顿将当今的协调外交与历史上大国协调进行了比较,认为大国协调外交的特征就是:彼此独立、平等的大国为共同应对危机而结成的排他性集团,通过制度化的峰会外交提供国际秩序及体系稳定。笔者虽不赞成把大国协调等同于峰会外交,但必须承认峰会外交在大国协调中的核心地位。
峰会外交的协调应该说是全球治理中最高层面的协调,具有权威性和较高的可信度,比职业外交也具有较高的效率。但一方面,由于各国政治体制、经济实力和发展水平存在巨大的差异,利益诉求各不相同,协调工作非常艰难;另一方面,由于上升到峰会层面协调的事务一般都是更为复杂且事关重大的问题,协调的难度也超出一般的职业外交。因此,在峰会外交舞台上,协而不调、协商无果或避重就轻也不是没有可能的。
第三,推动作用。峰会外交在全球治理过程中的推动作用主要源于峰会外交的决策功能。峰会外交通过就应对全球性挑战的政策、行动的决策来推动全球治理的发展。在正式国际组织中,峰会外交本身就是该组织的最高决策机构,在非正式峰会机制中,峰会外交也是形成共识和承诺的决策平台。不仅如此,峰会外交的决策多数还具有突破原有外交僵局的作用。在全球治理过程中,其他级别外交遭遇僵局是常有的事,一般情况下,它需要借助较高级别的外交来突破。“传统或部长级外交形成的僵局,可以通过首脑外交迅速加以解决”,峰会外交作为最高级别的外交舞台,正是打破僵局、实现外交突破的重要机会。因为峰会外交的参与者是国内决策体制的核心人物,对外交决策有较大话语权。而决策者之间面对面的相互交流,有助于更清晰地了解彼此的核心利益和重大关切,也更容易相互理解、相互谅解;况且领导人通常会站在战略高度看待国际问题,从更高的层面和更宽的视野来进行判断分析,因而有可能抛开具体细节困扰而达成共识。“首脑之间的直接交往不仅可以避开一些纠缠不清的技术细节,直面问题的核心,而且在很多情况下还可以避开外交上的繁文缛节,以个人之间的情谊化解看似不可调和的利益冲突。”总之,峰会外交不仅通过常规决策推动全球治理的发展,而且通过突破性决策打破了国际合作的障碍,推动全球治理进入一个新的合作领域。
在危机关头,峰会外交的推动作用更加突出。因为危机的紧迫性不容许进行漫长的讨价还价,因此,国际社会更加重视和期待峰会外交,希望通过峰会外交能迅速做出决策,控制并解决危机。国际金融危机爆发后,G20峰会决定以G20为全球经济治理的主要平台,并推动了世界银行和国际货币基金组织的改革,充分体现了峰会外交决策的突破功能。因为此前的二十国集团央行行长和财长会议曾多次讨论过布雷顿森林机构改革的问题,但一直没有实质性进展。最后还是G20峰会推动并促成了改革。虽然并不是所有的峰会外交都能取得突破,但G20峰会通过突破性决策有力地推动了全球经济治理的发展。
峰会外交上述三个方面作用,既是峰会外交在全球治理中可能发挥的主要作为,也反映了国际社会对峰会外交的期待。但需要说明的是,其一,峰会外交在总体上可能发挥的作用并不意味着所有的峰会外交都会具有这三个方面的作用。当今世界的峰会外交机制是丰富的,也是多样的。有的峰会机制可能主要发挥其中的一两项作用,如区域组织的峰会外交更多的是引领和突破的作用,独立峰会论坛以及针对特定问题的峰会外交或许只能发挥引领和协调的作用,而有的峰会外交可能因为代表性、合法性不足而难以有效发挥作用。其二,总体上可能产生的作用并不代表所有的峰会外交都能发挥这些作用,具体到特定的峰会机制,其作用的发挥是与峰会外交成功与否联系在一起的。只有峰会外交成功了,达到了预期目标,峰会外交的积极作用才会显现。而现实中具体的峰会外交活动却并不总是令人满意的,正因为如此,人们对峰会外交的评价才会褒贬不一。其三,峰会外交在全球治理中作用的发挥,还要依赖全球治理体系各部分的协同与配合。因为全球治理是一个有机的整体,只有各治理主体共同努力、协同配合,才能有效应对各种全球性挑战。具体来讲,峰会外交在推动全球治理的发展过程中,不仅需要所属国际组织中相应执行机制的支撑,而且还需要其他多边治理机制和全球公民社会的各种组织及个人的支持、协调与配合。只有这样,峰会外交的成果才能落到实处,全球治理的成效才能得到真正的提升。
总之,在全球化加速发展、全球性挑战日益紧迫的背景下,峰会外交不仅成为全球治理的重要组成部分,而且被推到了台前。虽然具体峰会外交的效果与作用并不能尽如人意,但峰会外交的作用仍然是不可否认。当然,要实现有效治理,峰会外交必须健全相应的支撑机制,加强与其他治理机制及其他治理主体的协调与配合。所以说,强调峰会外交在全球治理中的作用并不意味着矮化或否定其他治理机制,峰会外交既不是完美无缺的,也不是无所不能的。只有全球治理中所有治理主体、治理机制相互协调、相互配合,才能有效应对全球性挑战,真正实现全球治理的目标。
本文编号:20010
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