参与还是回避———TPP 机制的发展与中国的区域战略应对

    摘要：在美国的主导下，相比亚太地区原有的众多自由贸易协定，TPP谈判呈现“高标准、宽领域”的特点。倘若TPP机制完成全部谈判，极有可能超越“10+3”、“10+6”等既有机制，成为最具影响力的亚太区域合作机制。然而，TPP各谈判方在基本谈判模式、农业、原产地规则、知识产权、劳工及环境标准、投资等众多问题上难以形成统一立场。一方面，TPP机制“高标准、宽领域”的特点增大了完成全部谈判的难度。另一方面，任何区域合作机制若要在亚太地区占据主导地位，都难以承受中国的长久缺席。有鉴于此，无论美国推动TPP谈判是出于外交战略考量推动“亚太再平衡”，还是出于经济利益动机加强与亚太地区的经济联系，中国都可以多重FTA机制为战略依托，应对TPP机制的潜在挑战。只有如此，才能既不过早陷入TPP机制的束缚，又不至边缘化于亚太区域合作的主流制度进程之外。
 

    20世纪90年代末，在亚洲金融危机的冲击下，“10+3”机制应运而生。进入21世纪后，“10+3”机制以经济合作为重点，逐渐向政治、安全、文化等领域拓展，在外交、经济、财政、农林、劳动、旅游、环境、文化、打击跨国犯罪、卫生、能源、信息通信、社会福利与发展、创新政府管理等十多个领域建立了约50个不同层次的对话机制，每年均召开首脑会议、部长会议、高官会议和工作层会议，形成了多层次、宽领域、全方位的局面。“10+3”以及由其派生的“10+6”机制逐渐成为亚太区域合作的主要制度平台和中国的亚太区域外交基轴。然而，自美国于2009年11月宣布正式加入《跨太平洋伙伴关系协定》(TranspacificPartnershipAgreement，简称TPP)谈判以来，原本并不引人注目的TPP机制开始引起有关各方的关注。TPP机制未来究竟会如何发展？美国推动TPP谈判的战略意图何在？中国面对TPP的未来发展究竟应有何种区域战略设计？这些都成为值得深入解读的问题。

    一、TPP机制的发展态势

    TPP于2006年生效，最初被称作“太平洋四国”(Pacific-4)，创始成员国为智利、新西兰、文莱和新加坡。因为这四个国家的经济规模都不大，所以TPP在问世之初并未获得外界太多关注。

    2008年9月，在时任美国贸易代表苏珊·施瓦布的提议下，小布什政府向美国国会通报了参与TPP谈判的政策愿景。尽管随后由于美国政府换届，新获执政地位的民主党内部尚未就美国的外交与贸易政策达成共识，美国参与TPP谈判的政策动议被暂时搁置，但苏珊·施瓦布的提议已为奥巴马政府的亚太战略奠下基石。在2009年11月的亚太经合组织(APEC)新加坡峰会上，奥巴马总统宣布美国将正式加入TPP谈判。在此前后，澳大利亚、秘鲁、越南、马来西亚也先后加入TPP谈判。TPP机制自此成为亚太区域合作的新热点。

    美国在加入TPP谈判之初，和其他谈判方共同设置了颇具雄心的谈判时间表，即在2011年11月美国主办APEC夏威夷峰会之前完成全部谈判。为此，TPP各谈判方2010年一年之内即在墨尔本、旧金山、文莱和奥克兰先后举行了四轮谈判。经过2010年3月的第一轮墨尔本谈判，TPP机制设置了十项谈判议题，包括工业品、农业、卫生标准、检疫标准、电信服务、金融服务、原产地规则、政府采购、环境、贸易能力建设。经过2010年10月的第三轮文莱谈判，谈判议题被进一步扩展与细分，涉及纺织品、技术性贸易壁垒、投资和知识产权。①

    与此同时，在澳大利亚和新西兰的支持下，美国大力推动跨领域议题成为谈判的重点，包括供应链管理、竞争力、政策透明度、规则连贯性、劳工标准、环境标准、发展问题、中小企业。美国希望通过解决所谓“边界后面的”规则障碍，将TPP塑造为21世纪自由贸易协定(FTA)的新典范。

    2011年，TPP各谈判方又在圣地亚哥、新加坡、胡志明市、芝加哥、利马和吉隆坡先后进行了六轮谈判。2011年4月的新加坡谈判开始涉及起草法律文本和交换市场准入。谈判各方开始提交有关工业品、卫生与检疫标准、环境标准、技术性贸易壁垒、规则连贯性的文本草案。②

    与中国—东盟FTA、中国—新西兰FTA等中国已有的FTA相比，TPP机制涉及上述众多新领域，已形成一套全面而又复杂的谈判体系。随着加拿大和日本分别于2012年10月和2013年4月宣布加入TPP谈判，TPP机制已囊括亚太地区的全部五个传统发达国家。

    然而，随着TPP谈判方不断增多，涉及到的各方利益关系也越趋复杂。2012年10月以来，墨西哥、加拿大和日本先后加入TPP谈判，虽然增强了TPP机制的规模效应，却也给谈判的顺利完成增加了更多的不确定因素。尤其是日本的加入，对于TPP机制的谈判时间表、TPP机制的实力格局和TPP机制的规则形成都具有重大影响。就TPP机制的谈判时间表而言，因受国内经济结构制约，日本在贸易自由化尤其是撤除农产品贸易壁垒问题上难以对美国等TPP其他谈判方作出根本性妥协，这将使TPP各谈判方之间的利益摩擦进一步加剧，TPP谈判的时间表将因此继续推后。就TPP机制的实力格局而言，作为世界第三大经济体和TPP机制内仅次于美国的第二大经济体，日本在经济规模上大于美国之外的其他谈判方之和。③

    日本加入TPP谈判后，其巨大的经济能量必然对既有谈判格局和议程设置造成巨大冲击。TPP谈判实质上是所有谈判方在多个领域就各类议题达成自由化标准很高的统一协议，这对实力最强的谈判方美国都有很大难度。日本加入谈判，固然增强了TPP机制在亚太区域合作中的影响力，却也增大了TPP谈判达成统一多边协议的难度。就TPP机制的规则形成而言，TPP机制的既有规则不断被修改，新规则不断被制定，迄今仍未形成统一、固定的规则。以庞大经济规模为支撑的日本加入TPP谈判，有助于把握规则制定的先发优势，从而对TPP机制的形成进程享有话语权。换言之，作为TPP谈判方中的第二大经济体，日本加入谈判后不会简单接受既有规则，而是会提出最符合自身利益的各项主张。可见，随着日本加入TPP谈判，各谈判方之间的摩擦将进一步增多且更难以协调，进而将加大达成最终协议的难度和延后谈判推进的时间表，谈判各方力量格局和谈判进程中的规则制定也将发生很大变化。④

    相比既有的亚太区域合作机制，TPP机制涉及领域广泛，谈判体系复杂。在TPP尚处于P-4的阶段，强调以“分期付款”式的渐进式谈判吸引更多的成员，美国、澳大利亚、秘鲁、越南、马来西亚等五国在此背景下参与TPP谈判。然而，美国在宣布正式参与TPP谈判的同时，即声称要“引入堪称21世纪自由贸易协定的高标准”⑤。美国一方面扩大了TPP机制涉及的谈判领域，提升了自由化标准，谈判战线进一步拉长，另一方面又急于在短期内尽快完成全部谈判，留给各谈判方的时间非常有限，最终导致TPP谈判“欲速则不达”。时至今日，TPP机制不但未能实现美国最初高调宣布的2011年11月APEC峰会前完成全部谈判的目标，在可预见的未来也很难实现这样的谈判目标。随着日本加入谈判，TPP谈判又增添了日美贸易争端的复杂因素，完成谈判的前景更显不确定。具体而言，TPP“高标准、宽领域”的谈判体系面临以下几方面障碍。

    其一，TPP谈判的基本模式难以确立。如何处理统一的TPP市场准入机制与各谈判方相互间既有市场准入机制的关系，是谈判面临的重大难题。美国极力主张在统一的TPP市场准入机制之下，保留各谈判方相互间既有的市场准入机制。一方面，美国不希望让自身与部分TPP机制成员之间既有的市场准入待遇惠及所有TPP机制成员。另一方面，美国与部分TPP谈判方之间既有的服务业和知识产权条款自由化标准高于TPP谈判的预设目标，在这些领域，美国也不希望统一的TPP机制取代美国与部分TPP谈判方之间既有的双边机制。然而，澳大利亚、新西兰、文莱等国与美国的主张相反，希望以统一的TPP机制理清各谈判方之间“意大利面条碗”式错综复杂的既有双边机制。由于各国政策分歧过大，这一问题至今仍未找到解决途径。

    其二，农业是困扰TPP谈判的重要问题。美国国内以糖业和乳制品业为代表的农业利益集团要求奥巴马政府维持美国既有的双边FTA市场准入机制，认为TPP机制对于美国农产品的出口推动作用甚微。以美国与新西兰的农产品贸易为例，2010年3月，30位美国参议员声称，倘若给予新西兰乳制品更多的市场准入优惠，将在十年内给美国乳制品业造成200亿美元的损失。而新西兰方面则声称，新西兰的乳制品出口规模不足以对庞大的美国市场构成实质性冲击。直至今日，TPP谈判在农产品贸易的众多领域仍旧悬而未决，尤以糖类和乳制品为甚。

    其三，美国在原产地规则问题上的立场与TPP其他谈判方相去甚远。自北美自由贸易协定(NAFTA)谈判的时代起，美国就主张实施严格的具体到国家和产品的原产地规则，特别是对于纺织品，美国提出了更为苛刻的“纱线向前”(yarnforward)规则，即对棉花、化纤等纺织原料的原产地也有严格规定。美国的主张遭到了除秘鲁外的所有其他TPP谈判方的强烈反对。这些国家倾向于更为宽松的原产地规则，主张以“地区规则”取代“国别规则”。尽管如此，美国仍在继续努力推动针对纺织品与服装实施严格的原产地规则。此外，在知识产权、投资、劳工与环境标准等问题上，TPP成员在谈判中所持立场也有较大分歧。美国不仅与TPP谈判方中的发展中国家难以达成妥协，与日本、澳大利亚、新西兰等发达国家也有较多冲突。这些分歧在短期内都难以解决。

    二、美国推动TPP谈判的战略意图

    美国是TPP各谈判方中首屈一指的经济体，其经济规模超过其他11个谈判方之和。根据国际货币基金组织的统计数据，2012年美国的GDP约为15.68万亿美元，比TPP谈判方中的第二号经济体日本高出近10万亿美元，包括日本在内的其他11个TPP谈判方的GDP总和约为11.88万亿美元。⑥

    因此，美国推动TPP谈判的战略意图对TPP机制的未来发展前景具有近乎决定性的影响。具体而言，美国之所以大力推动TPP谈判，其中既有推进“亚太再平衡”(Asia-PacificＲebalance)的外交战略考量，也有对经济利益的追求。

    美国对TPP谈判的大力推动始于奥巴马第一任期伊始的2009年。在宣布参与TPP谈判的前夕，奥巴马政府在亚洲实施了一系列具体的政策行动。2009年2月，希拉里·克林顿一改美国国务卿上任后首次出访目的地必为欧洲的传统，将首次出访的目的地定在亚洲，宣布美国“既是跨大西洋也是跨太平洋大国”⑦。与此同时，希拉里·克林顿和时任国防部长的罗伯特·盖茨携手大力主张推动美韩FTA谈判，并积极卷入南海争端，声称“南海的航行自由、亚洲海域的开放度和对国际法的尊重关乎美国的国家利益”⑧。2009年7月，美国签署《东南亚友好合作条约》(TreatyofAmityandCommerce)，为美国参加东亚峰会铺平了道路。

    经过一系列的政策铺垫，奥巴马于2009年11月13日飞抵日本，开始了其上任后的首次亚洲之行。随后，奥巴马相继访问了新加坡、中国和韩国。虽然奥巴马在就任总统的第一年内即实现首次访华，且此次亚洲之行的几站中在华停留时间最长，但从行程安排上不难看出，奥巴马在显示对中美关系重视的同时，十分注重避免给外界留下美国和东亚盟国的关系被置于中美关系之下的印象。恰在此次亚洲之行期间，奥巴马选择在其开始访华的前一天，在其出席的首次APEC峰会上正式宣布美国将参与TPP谈判，更是充分表明了美国“重返”亚洲和高度重视东亚盟国的政策姿态。

    对于“10+3”和“10+6”等将美国排除在外的区域合作机制，美国政界和学界并未掩饰自身的担忧和不满。奥巴马总统在宣布美国加入TPP谈判时，明确表示希望TPP成为21世纪推动亚太区域经济一体化最为有效的机制。⑨

    在亚太地区大力推动TPP谈判，最终以其取代“10+3”和“10+6”等既有机制，是美国实施“亚太再平衡”战略最具影响力的具体途径。尽管美国政府从未公开声明推动“亚太再平衡”意在制约中国的影响力，但外界对此的猜测从未平息，而美国自身的政策动向也无法完全排除这种可能———近年来美国政府多次明确表示要将战略重心从欧洲向太平洋转移，⑩并辅之以在亚太地区展现实力，试图以此消除盟友对其安全承诺的怀疑。在奥巴马因政府停摆未能参加2013年10月的APEC峰会后，为显示其重返亚洲(PivottoAsia)的战略决心未变，美国于10月底在南中国海争议海域进行了较大规模的军事演习。

    美国大力推动TPP谈判与APEC的松散化不无联系。在APEC成立之初，美国曾寄希望于以其为制度平台推动亚太自由贸易区(FTAAP)谈判。然而，20世纪90年代末以后，美国对以APEC为平台推动亚太自由贸易区谈判丧失信心。而在2001年“9·11”事件之后，美国更是将APEC作为讨论全球安全议题和反恐战争的讲坛。2003年，时任美国贸易代表强调，美国将双边自由贸易协定视作未来推动贸易自由化的最佳路径。

    2006年，小布什政府开始表示建设亚太自由贸易区的主张“值得认真思考”。直到奥巴马就任总统后，美国政府才开始考虑以TPP为平台推动亚太自由贸易区建设，并很快付诸实施。奥巴马政府大力推动TPP谈判也有经济利益的考虑。奥巴马总统在2010年美国贸易政策制定中提出“五年出口倍增计划”，希望通过建立自由贸易体系开拓亚太市场，实现未来五年美国出口额的翻番，由此重振美国的实体经济，拉动就业岗位增长200万个。

    推动TPP谈判正是美国实现这一计划的具体途径，重要目标之一即扩大对日本等经济规模较大的TPP谈判方的商品出口。TPP谈判以高水准的贸易自由化为目标，要求日本等谈判方在货物贸易领域遵循所有商品项目逐步降低直至最终取消关税的原则。

    作为“五年出口倍增计划”的重要一环，美国势必借助TPP谈判敦促日本等国推进贸易自由化，对美国商品进一步开放市场，从而逐步缩小美国对外贸易逆差。

    三、中国应对TPP谈判的区域战略设计

    TPP机制的发展使中国的亚太区域战略面临颇为棘手的问题。TPP谈判方的地域跨度大、涉及利益复杂、谈判成本较高，可能无法起到传统区域合作机制应起的产业保护作用，还有溶解既有区域合作机制(包括设想中的“东亚经济共同体”)之势，很可能对区域内很多国家的相关产业造成冲击。而经过近30年的经济高速发展，中国在国内社会和国际社会方面都面临着结构性调整的压力，在国内需要逐渐改变劳动密集型产业和出口导向贸易的经济发展模式，在国际上需要调整外交战略以适应新的国际角色。TPP谈判与这两个结构性调整都密切相关，不仅涉及中国国内的经济转型前景，还关系到新时期中国外交战略尤其是亚太区域战略能否成功。

    中国需要在亚太区域战略的总体背景下进行应对TPP谈判的战略设计。TPP谈判既可能为中国经济的持续发展注入一股新的活力，也可能冲击既有的亚太区域合作机制，延缓地区共同体意识的形成。作为一个世界大国，中国越来越需要以全球视角审视国际问题，但“立足周边”仍应是指导中国外交的首要原则，能否巩固周边外交的成果应是决定中国在多大程度上参与全球事务的重要考量。有鉴于此，中国需要通过多种渠道巩固和提高在亚太区域合作中的地位。

    在经济上，中国应在参与相对更具排他性的区域自由贸易机制和相对更具开放性的全球自由贸易机制之间保持平衡。自20世纪末以来，世界贸易逐渐呈现两个齐头并进但又相互矛盾的发展趋势，即全球贸易自由化和区域自由贸易机制共同发展，后者经常带有各类贸易壁垒。

    之所以会出现这种发展趋势，是因为各国既想享受国际贸易自由化的好处，又想利用区域自由贸易机制设置的贸易壁垒保护本国产业。和世界上大多数国家一样，中国也需要在这两个趋势之间维持平衡。

    中国的比较贸易优势在加入WTO之后得到了进一步发挥，外贸出口总体上保持稳定增长。区域自由贸易机制则在一定程度上缓解了中国某些产业的国际竞争压力并使中国产品在东南亚具有较高竞争力。

    在政治上，中国比过去更需要亚太邻国的信任。夹在中美之间的一些亚太国家的外交战略往往处于一种微妙状态：它们既不愿和中国的关系长期保持紧张，但是民族自尊心和国家利益又阻止它们完全与中国消除隔阂与分歧。对周边国家的这种心理，中国需要保持耐心。特别需要避免与中国有领土争端(不论这些领土争端的具体性质如何各不相同)的周边国家相互加强战略协调，集体寻求美国的支持。

    在文化上，中国应努力与周边国家一起培育共同体文化。安全与经济合作具有很强的权益特性，易受短期的政局变化影响，文化共同体的形成有助于增进共同体成员之间的互信，从而降低合作的成本。中国与很多周边国家具有相似的文化传统和历史发展经验，在社会心理上都经历了从传统到现代转型的阵痛，也都希望通过市场化的改革融入世界经济中。中国应在这些共同经验的基础上加强与周边国家的文化交流，扩大民间交往规模，促进共同体意识形成。

    中国倘若近期加入TPP谈判，既有潜在收益又有巨大代价。一方面，中国如果主动申请加入TPP谈判，无论何时完成谈判，都可以在TPP机制内赢得主动，减少被边缘化于亚太区域合作主流制度框架之外的风险。另一方面，如果“10+3”和“10+6”等既有机制发展顺利，而中国加入TPP谈判，且不论能否顺利完成谈判，至少意味着既有机制基本失去实质性意义。换言之，倘若中国加入TPP谈判，“10+3”和“10+6”等既有机制在亚太区域合作中的制度平台角色将被TPP机制彻底取代。

    美国大力推动“高标准、宽领域”的TPP谈判，无论其主观政策意图是出于外交战略考量推动“亚太再平衡”，还是出于经济利益动机加强与亚太各经济体的经济联系，客观上都提高了后来者的准入门槛。而TPP机制无论是目标成员国范围，还是涉及领域，抑或自由化标准，都远超中国在亚太地区既有的或正在谈判中的自由贸易协定，一旦完成全部谈判，势必拥有远大于后者的辐射力。

    但TPP机制的优势同样也是其劣势所在。“高标准、宽领域”的谈判一旦完成，政治经济效益固然可观，但完成的难度也可想而知。至少在可预见的将来，这样的“高标准、宽领域”并非提高了中国的准入门槛，而是提高了TPP各谈判方之间完成谈判并达成协议的门槛，尤其是大大增加了美国与其“重量级盟友”日本之间达成妥协的难度。因此，对于美国高调推动TPP谈判，将其描述为“雷声大、雨点小”并不为过，不必过于夸大其对中国的亚太区域战略所具的负面影响。

    相比域外大国，中国的亚太区域战略兼具必然的优势和劣势。必然的优势在于，中国能充分利用地理上的亲缘性与区域内邻国建立紧密的经济合作关系。必然的劣势在于，地理位置的接近导致一些区域内邻国对中国具有戒心，甚至与中国存在领土争端。值得注意的是，无论TPP谈判推进到何种程度，这两点都很难根本改变。一方面，中国即使不加入TPP谈判，也可对亚太邻国保持强大的经济影响力。中国拥有仅次于美国、位居世界第二的超大经济规模，很难想象中国缺席的“亚太自由贸易区”能够出现并长久维持。

    另一方面，中国即使加入TPP谈判，也无法消除一些邻国对中国的战略防范。即使其他国家具有不够友善的主观意图，也很难对中国的亚太区域战略构成根本性的损害。一方面，TPP机制既不能在微观层次制约中国的对外贸易，也不能在宏观层次使中国在亚太区域合作的进程中被边缘化。根据中国商务部所属中国自由贸易区服务网公布的信息，目前中国已与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛、瑞士及港澳地区签署了十个FTA，中国与韩国、挪威、澳大利亚、斯里兰卡、海湾合作委员会的FTA谈判、中日韩FTA谈判、区域全面经济合作伙伴关系(ＲCEP)谈判也在进行中。

    相对于TPP的单一机制，这种多重谈判机制的优势在于，中国可以根据各谈判对象的具体情况，灵活制定相关对策，反而可以更快且更有效地达成协议。另一方面，尽管TPP谈判的推进可以强化包括美日在内的各谈判方之间的战略协调，但从长远来看，鉴于中国日益上升的国际政治影响力、巨大的经济规模和无限的市场潜力，TPP各谈判方在政治和经济领域都需要中国的合作。

    美国加入TPP谈判后不久，国际货币基金组织即已得出如下统计数据：2010年TPP机制各谈判方占世界贸易总量比例为16.43%，加上日本、韩国和东盟其他国家之后，占世界贸易总量比例达到30.97%，但倘若再加上中国，占世界贸易总量比例则达到43.29%。

    换言之，中国一国的对外贸易量与日、韩以及TPP机制外东盟各国的总和几乎相当。很难想象，倘若TPP机制有朝一日扩展为亚太自由贸易区，却能将中国排除在外。事实上，TPP各谈判方也一致表示，TPP机制最终的扩展目标是APEC机制全体成员国。

    有鉴于此，尽管美国大力推动TPP谈判，中国仍可将“10+3”机制和“10+6”机制作为亚太区域战略主轴。在坚决维护国家主权和领土完整的同时，发展与亚太邻国的“睦邻”外交，并继续推进与亚太各经济体的FTA谈判，如中韩FTA谈判和中国—东盟FTA升级版等。中国以多重FTA机制为亚太区域战略依托，既能避免陷入TPP机制的束缚，又不至边缘化于亚太区域合作的主流制度进程之外。