运动型治理机制翻译_公司外部治理机制_周雪光：运动型治理机制——中国国家治理的制度逻辑再思考(2)

  本文关键词：运动型治理机制，由笔耕文化传播整理发布。

　　韦伯（Weber， 1946）在20世纪初首先提出，以官僚等级结构为核心的正式组织是现代社会的基本组织形式。“官僚制”一词是英文“bureaucracy”翻译而来，又译为“科层制”。在中文文献中，“官僚制” 与“科层制”两个术语通用，均指韦伯意义上的那种有着正式等级结构、各司其职、按章办事的组织形式。①本文是从组织学角度把它作为一个组织形态来研究，其一般形式表现出韦伯意义上的以等级结构为核心的正式组织。换言之，我们把“官僚体制”看做是一个中性的组织形式，讨论其组织特点以及由此产生的组织行为。

　　今天，有关官僚体制的形式、特点及其作用在现代公共管理和组织理论中已有大量讨论。在韦伯笔下，现代组织因资本主义大生产所需要的准确、高效的运作过程而应运而生，建立在法理理性（legal-rational）基础之上。官僚组织中的官员受到专业化训练，以文牍工作为职业生涯，在正式职位的权威关系基础上互动，以规章制度为安身立命之本，恪尽职守。这与传统的非正式组织或建立在个人魅力之上的组织有着明显不同。在官僚组织中，管理层对下级属员的约束大多以正式规章制度实施之（Gouldner， 1964）；而员工为了抵制上级管理人员任意干涉权力，也诉诸于正式规章制度的保护。克罗齐埃（Crozier， 1964）有关法国官僚组织中规章制度林林总总、无处不在情形的描述正是这个制度的一个极端例子。如此，现代组织表现出稳定性、可测性和高效率。正是这种规则为本、按章办事的组织基础造就了常规型治理机制。为了区别于下面讨论的中国官僚体制，我们把韦伯笔下的现代正式组织形式称为韦伯式官僚体制。

　　稳定的组织结构和过程诱发出相应的组织行为。社会学家莫顿（Merton， 1952：365）指出，在韦伯式官僚体制中，“官僚组织结构给予官员持续的压力，要求他们‘有序、谨慎、守规’。一个官僚机构如果能够成功运转，它必须达到一个高水平的行为可靠性，对既定行为方式的高度服从……而社会结构的效能最终依赖于这些官僚成员内化了相应的态度和心态”。在莫顿看来，为了保证其规则的遵守，这些守规心态的内化强度常常超过了技术上的要求；由此，“工具性价值转化为终极价值”（Merton， 1952：365）。换言之，来自组织制度的“按章办事” 规则超越了技术要求，循规蹈矩内化为第二天性，从而塑造了官僚的基本行为定势。因此，这一制度有其弊病，即规避风险、墨守成规、刻板僵化，为制度之牢所禁锢等。在组织学的文献中，有着这些官僚弊病的大量实例（Wilson， 1989）。例如，在组织学家韦克（Weick， 1993）提供的一个案例研究中，消防队员职业训练而产生了固执的专业观念意识，将手中救火工具视为其身份象征（identity）而无法割舍丢弃，在大火扑面而来的生死关头，拒绝听从“丢掉你的工具”的指令，导致火海丧命。这一情节极好地说明了正式组织对身居其中的成员行为的深深影响。

　　中国历史上形成的官僚组织制度与韦伯式现代官僚制度有着重要的不同。按照韦伯的说法，中国的官僚体制是植根于古老的地基上而延续下来的，而这一地基在西方早就因古代城邦的发展而崩溃了（韦伯，2004b：219）。与现代资本主义时期的韦伯式官僚组织不同，中国历史上“把分封诸子功臣，直接食于其封国封邑的方式，改作‘以公赋税重赏赐之’，‘以俸禄给养之’的方式”，这一官僚体制自秦王朝一统天下时就已见雏形（王亚南，1981：60）。王亚南（1981：42-43）指出了中国官僚体制的包容性、延续性、贯彻性：“欧洲专制时代的学术、思想与教育并不象它们以前在所谓政教统治时代那样与政治结合在一起。反之，在中国却不同，中国文化中的这每一个因素，好像是专门为了专制官僚统治特制的一样，在几千年的专制时代中，仿佛都与官僚政治达到了水乳交融的调和程度。”关于中国官僚制度的研究文献汗牛充栋，尤其是在历史学研究中有着关于中国官僚体制的丰富研究成果。但如王亚南批评的那样，这些研究工作大多把中国官僚体制人格化，，从明君、贤臣、顺民的道德价值观加以判断，或者从阶级分析角度把官僚群体作为与皇权相对的利益集团加以讨论，而借用当代社会科学分析视角特别是组织分析的研究工作却寥若晨星。

　　从韦伯的分析思路来审视对比韦伯式官僚组织与中国官僚体制，我们可以指出后者的以下突出特征：第一，与韦伯式官僚组织的法理理性基础不同，中国官僚体制是建立在家产式体制之上的，“家长”（皇帝）有着至高绝对权力，即皇帝有着干预官僚体制任何层次和过程的“专断权力”。按照韦伯的说法，国家规模使得家长制（家长统领）支配形式转化为家产制（类似于现代组织学文献中所说的委托—代理关系），即通过官僚制的官员代皇帝掌管各地事务。而家长通过各种组织措施如科举选拔、流动、任期等来约束和确保官员的忠诚。强调道德约束而不重技术管理的倾向导致了行政上不可避免的疏放性（韦伯，2004a：159-164）。家产制的支配形式诱发官员的垄断利益倾向，威胁君主权力和一统体制。因此，如何制约、削弱这一威胁成为国家治理和组织制度面临的中心问题。第二，这一体制的核心是“向上负责制”，即官僚体制的官员受皇权指派在各地代皇帝执政，因此，皇帝有专断权力来干涉下属官员的决策和晋升。与此相应的是，在庞大的帝国官僚体制中，这一家长权力也体现在各层次上下级权威关系之上，即上司对于下属的工作有着随时随地介入、干涉、评判的专断权力。因此，中国官僚体制与按章办事的韦伯式组织不同，官吏表现、赏罚、任命、晋迁在很大程度上依赖其上司的主观评判。第三，与以规章制度为本的韦伯式组织不同，中国官僚制度对官吏的约束长期以来以“道德”为本，以“仁政”为表。然而，“道德治吏”的困难在于，其伸缩解释的尺度很大：“仁政”可以是以等级特权行事，也可以是反其道而行之，如黄仁宇（1997）笔下的包公。第四，以上的官僚体制特点意味着，组织内部的非正式关系有着极为重要的作用。官僚体制虽有各种评估奖惩制度，但仍以人脉关系为上，官员的行为评判有着极大的不确定性。如孔飞力（1990）所指出的，在官僚体制的实际运作过程中，有着两套制度来约束官员：其一为正式常规制度，其二为特殊性的个人关系。人际关系不是官僚体制的副产品，而是这一体制的有机组成部分。简言之，在正式结构上中国传统的官僚制度与韦伯式组织颇为相似，但是各自的权威基础以及实际运作过程和行为迥然不同（瞿同祖，2003）。因此，中国官僚体制不仅仅是一个组织形式，而是建立在繁文缛节、社会价值和实际运作过程等一系列制度实施之上，经历了长期历史演变而形成的国家基本组织形态。

　　在这里，韦伯式官僚体制与中国官僚体制有着鲜明对比：韦伯式官僚体制的核心是作为组织结构和组织行为基础的规章制度。自上而下的约束机制和自下而上的保护机制都以规章制度为本；韦伯式官僚在规章制度下谨慎行事，因为这些冷冰冰的规则给了他们最基本的行为规范和保护。结果是，对规章制度的关注、修订和执行成为官僚体制演变的一个重要动力。与此相反，中国官僚制度的核心是由上下级间的忠诚、信任、庇护关系交织而成的向上负责制。在这一体制中，官吏没有规则条文保护，行为评判没有客观可测的标准，他们只能在上司鼻息下小心翼翼，因为是上司的主观好恶而不是客观规则决定他们的职业生涯。因此，上司和下属间有着庇护关系，而这种庇护关系必然溢出正式制度边界，与各种非正式的人际社会关系交融起来。在这个意义上，中国的官僚体制不仅是一个组织制度，而且是一个人际关系交错相连的社会制度。由此，我们不难看到中国官僚制度下的组织行为：首先，官员趋于规避风险。规避风险是晚清官僚制度的突出特点，也是莫顿指出的韦伯式官僚制的特点。但在这两个制度下，同一现象却有着不同渊源和不同后果。前者来源于内化的规则约束，不能越雷池一步；而后者不是因为规章制度束缚，而恰恰来自缺乏稳定明晰的规章制度提供保护。在向上负责制中，上级主观判断评价非常重要，因此小心翼翼、避免出错成为行为准则。其次，关注投资于人际关系，特别是强化上下级间私人关系以降低风险，在出现问题时可以得到庇护。最后，揣摩上级意图成为官僚行为的一个重要表现。在这一体制中，向上负责制和评价不确定性导致了下级官员对自上而下的意图指令极为敏感。揣摩意图、观颜察色、拿捏分寸，成为下属应对上司的重要能力。事事上报，会被认为没有能力，问题上交；而隐瞒不报，却可能背负欺君罔上罪名，导致大难临头。因此，盘根错节的人际关系为降低风险、疏通关节起到了重要作用，而这些做法是以官僚体制的正式制度为代价的。无怪乎，在这一体制中上下级信息流通成为一个突出问题。

　　上述的韦伯理论视角从“理想类型”角度强调了不同的“支配类型”以及由此衍生的官僚行为，而当代组织理论和概念则提供了进一步认识官僚组织诸种现象和问题的分析工具。交易成本理论对我们讨论常规与运动机制的交替转换有着启发意义（Coase， 1937； Williamson， 1985）： 因为交易的各方（包括组织内部雇员间）有着不同的利益和信息，任何组织形式（如正式组织、合约、市场等）都有其特定的交易成本，例如达成合约的成本、监管成本、协调成本、激励成本等等（Milgrom and Roberts， 1992）。降低交易成本是选择组织方式的一个重要考虑，交易成本的变化导致了不同组织形式间的转化。同类组织形式因制度背景不同也可能有着不同的交易成本。因此，如果官僚体制的常规机制在运行中出现问题，导致交易成本的急剧上升，就会诱发寻求其他组织形式的努力，促就新的组织形式应运而生。这是理解常规与运动两种治理机制相互转化的一个理论思路。

　　中国官僚体制有其运作成本，而且这些运作成本有时会达到负荷累累、不堪重负的地步。我们以组织内部上下级间信息流通为例。信息加工、解释和传递的诸种问题在任何正式组织内部都普遍存在。按照今天的组织学理论术语来说，皇帝与官僚之间，如同正式组织中上下级之间，有着委托—代理关系。在这一关系中有着双方间信息不对称性的基本特点，即一方比对方有着更多的信息。这意味着，有着更多信息的一方可以通过私有信息来谋私利。组织管理的一个重要目标是通过各种组织机制设计来有效地防止信息不对称所导致的组织失败。这些问题并不是中国官僚组织所特有的，而是所有官僚组织面临的一般性问题。在现代社会，不同领域中的正式组织如公司、企业和其他各类组织有着不同的治理机制来解决这些困难（Hirschman， 1970； Miller， 1992），例如市场竞争压力可以迫使企业组织改善管理，提高效率，以避免淘汰；企业组织可以通过各种战略规划以及兼并或剥离来改变发展方向；通过更换管理者来调整组织内部权力结构。

　　但是，这些潜在问题在中国官僚体制中有着加剧放大的趋向：第一，政府的垄断性和封闭性特点使得许多市场性机制失灵（周雪光，2005）。例如，政府组织的各类问题难以通过市场竞争机制解决，日积月累，组织运行矛盾重重。第二，官僚体制的等级制度和分工结构的规模导致信息流动困难，而这些特点因中国官僚体制的庞大规模和漫长管理链条而大大加剧（葛剑雄，1994，201-220；周雪光，2008）。第三，地方性差异使得这一体制必须保持执行政策在各地的灵活性，而灵活性诱发偏离行为，加剧了上下级间的猜疑和失控（周雪光，2011）。第四，组织规模所带来的监管难度极大、成本高昂，是技术治理所难以满意解决的（渠敬东、周飞舟、应星，2009）。

　　因此，中国国家治理面临的重要挑战之一，是必须不时地打破帝国封闭型官僚体制的常规状态，震动和打断常规型治理机制的束缚和惰性以及这一状态所产生的既得利益，或者将官僚体制的运转纳入新的轨道。周飞舟（2009：6）在讨论“大跃进”的政治动员时注意到了政治动员与官僚体制的关系，把这一事件放在大历史的背景之下：“在外敌环伺、内寇猖獗的情况下，或者是君主欲大有作为的时候，管理机构保守因循、效率低下的积弊就成为极大的障碍。所以，君主意欲发愤图强，最主要的斗争对象就是官僚集团。”当一种治理机制负荷累累、积习日久时，其交易成本不堪重负；如此，在国家治理运作中必须另辟蹊径，寻找一个可以（暂时）替代官僚体制常规机制的机制——这就是我们下面讨论的运动型治理机制。

　　三、专断权力、卡理斯玛权威与运动型治理机制

　　以上讨论的常规机制特点及其组织失败提供了运动型治理机制产生和再生产的组织背景。如上所述，运动型治理机制以政治动员来打断、叫停官僚体制各就其位、按部就班的常规机制，通过自上而下的各类运动方式调动资源和注意力来追求某一目标或完成某一特定任务。在中国历史上，我们看到这两种治理模式同时共生并存，但在具体时间点上主从次序分明：在大多情形和时段中，常规机制是常态，占主导地位，但在特定时期，动员机制成为主导动力，而常规机制被搁置不用或被冲击瘫痪。在这一节，我们分析解释在中国国家治理过程中，运动型治理机制的渊源、表现形式及其后果，以及常规与运动机制之间的关系和两者间转化的机制。

　　（一）专断权力与卡理斯玛权威：运动式治理的制度逻辑

　　为了探究运动型治理机制的渊源，我们再次把眼光投向盛清帝国，从历史事件中寻找线索。在“叫魂”事件背后，我们看到了常规机制和运动机制的交替作用：在事件早期，常规机制起着主导作用，地方官吏按照常规审理叫魂妖术案件，或就事论事地加以处置，或见怪不怪地推之一边；若无意外，这些日常生活中层出不穷的大小事件就会在官僚机器按部就班的运作过程中销声匿迹。官僚体制的“政治问题行政化取向”（Mannheim， 1936）所描述的正是这样一种情形。然而，叫魂妖术引起的持续社会动荡，终于溢出了官僚过程的封闭渠道，惊动了弘历皇帝，导致了运动型治理机制的启动。随着整个过程转换为运动式治理，官僚体制的转动进入了一个新的变速器档位：上面急催厉责，下面趋步紧跟，整个过程大张旗鼓，雷厉风行，立竿见影。

　　为什么皇权可以叫停官僚常规过程而以运动型机制替而代之呢？为什么清朝各层官僚没有像韦伯式组织官员那样据以规章制度来抵制和对抗呢？在以上讨论的中国官僚体制的“家产制支配”形态上，我们已经看到了回答这一问题的线索：常规与运动双重过程建筑在特定的“官僚君主制”之上，这也是孔飞力在《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》一书中提出的一个重要命题。孔飞力区分了官僚君主制中两种上下有序的权力：常规权力（routine power）和专断权力（arbitrary power）。前者建立在官僚体制的等级结构和规章制度之上，以常规程序和文牍制度来处理日常事务；而后者则来源于君主超越官僚体制的最高权力。在这一制度中，官僚体制的等级结构和规章制度塑造了常规治理机制，并通过各种制度规则对官僚体制中的官吏从科举录用、流动晋升、考核奖惩各方面加以约束控制（瞿同祖，2003）。如上所述，对于一个管理着数以亿万计民众的庞大官僚体制来说，这一体制经过日积月累的修补增订，难免层次繁多，叠床架屋，诱发风险规避、见机行事的官僚行为。官僚机器一旦运转起来，有着自身节奏轨迹，其惯性和惰性都难以有效制约，并不总是按照君主意志行事，时常有失控倾向。而且，这些规则一旦切实行使，也会束缚君主手脚。“君主不得不用成文法规来约束成千上万为他服务的官僚，以确保他们每个人都按照体现他的利益与安全的行政程序行事。与此同时，他对于如何保持自己的特殊地位、超官僚权力和自主性，也会理所当然地感到关切。结果，他不得不持续斗争挣扎，以避免自身的官僚化。”（孔飞力，1999：249-250）

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