社会政策纯福利模式_普惠型福利模式_陈 娜发展型福利模式下的中国养老制度安排（上）

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来源 星火资
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　　摘要：养老问题是人口老龄化研究的核心命题。随着人口老龄化成为中国社会的常态，中国的养老制度安排不应是应急策略，还必须考虑到老龄社会的可持续发展。本文以发展型福利的视角重新审视中国养老制度，试图为实现养老政策的发展型转变构建一个初步的分析框架。发展型福利模式强调经济与社会发展的内在整合，重视社会福利的生产主义特色，并致力于推进福利主体的能力发展。基于此，本文认为构建中国的发展型养老政策应首先重塑养老制度安排的价值立场，协调短期目标与中长期战略的关系，并由此在行政治理体制创新的基础上推进老年福利的适度普惠性、在机会同等的基础上促进老年人，参与发展过程、增进对未来劳动人口的人力资本投资、以及关注家庭能力发展在养老可持续性中的作用。这些分析对于政府审视现有养老制度安排，并公道选择养老政策改革的切入点提供了理论和实践依据。

　　关键词：人口老龄化，养老，发展型福利，社会政策

　　1 引言

　　人口老龄化将成为现代社会的常态，它在任何国家和地区都概莫能外，差别只是出现的早晚与进程的快慢。中国人口的老龄化进程始于20世纪60年代中期，其老年人口（60岁及以上）比例于2000年达到10%，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。尽管从本质上讲，老龄化与否并没有好坏之分，但在现有的社会经济制度安排下，中国社会仍对这种前所未有的人口学变化缺乏及时有效的适应和调整，使得老龄化在今天更多地被视为一种挑战，而养老无疑是其中最为棘手的问题之一。

　　对于中国这样的人口大国，如何在尚未实现现代化的条件下应对老龄社会的养老挑战，目前没有成功的他国经验可供鉴戒。与西方发达国家不同，中国面临的养老问题是在经济未发达、就业不充分和社会保障未完善情况下的养老问题，，这要求中国寻求一种将社会发展与经济发展内在整合的养老政策模式。因而只有在养老的制度安排中注入“发展”的成分，才能使养老政策不只是一种应急策略，更与经济社会的可持续发展协调起来。这对正处于人口老龄化的加速期和发展模式转型关键时期的中国，具有战略意义。

　　本文以发展型福利的视角重新审视中国养老制度安排，试图为实现养老政策的发展型转变构建一个初步的分析框架，从而将老年人口的养老问题与老龄社会的可持续发展相统一。

　　2 老龄化背景下的中国养老困境

　　在人口寿命普遍延长与生育水平迅速下降的双重作用下，中国人口的老龄化水平不断提高。2010年第六次全国人口普查的结果显示，中国大陆人口中60岁及以上人口数量为1.78亿人，在总人口中所占比重达到13.26%。与2000年“五普”时相比，老年人口增加了4753万人、比重上升近3个百分点。未来老年人口的规模无疑将继续扩大（如图1.所示），在维持现行生育政策不变的条件下，预计2011-2030的20年间，中国老年人口的比重会增加近一倍，2050年60岁及以上和65岁及以上的老年人口比例将分别达到35%和26%。即便由现在开始调整计划生育政策，中国老年人口的比例到2050年时也仅仅降低2-4个百分点，老龄化的进程不会因此发生根本性改变（如图1b所示）。在今后相当长的一个时期内，中国人口年龄结构老化的现象将持续存在，那个曾经年轻的社会已一去而不返。

　　快速的人口老龄化使中国社会的抚养压力不断增大。不同生育政策方案下的测算显示，我国未来40年的人口总抚养比与老年抚养比均呈长期上升的趋势，生育政策调整要到2025年之后才会对老年抚养比产生有限的影响（如图2所示）。固然生育政策调整也会带来少儿人数增加和少儿抚养比上升，但是影响抚养比上升的主导因素仍然是老年人口增加和老年抚养比的提高。我国60或65岁及以上老年人口的规模预计分别于2020——2025年和2030-2035年左右超过0-14岁少儿人口，最迟由2030-2035年开始，我国劳动年龄人口的抚养重点便会由少儿人口转向老年人口，2050年的老年抚养比将增加至现在水平的3倍以上。随着更多社会财富和公共资源需要被配置到与养老相关的领域中去，中国现有养老金制度和服务体系的完善、公共医疗卫生资源的供给都将经受严峻的考验，中国社会正在陷入前所未有的养老困境。

　　社会抚养比的提高首先给中国“现收现付”为主的养老金制度带来极大压力。目前，中国社会养老保险的覆盖面仍嫌狭窄，2010年城镇职工养老保险参保人数已增至2.57亿人，却只覆盖到总人口的18%，未达到国际劳工组织规定的20%的最低线；2009年开始试点的“新农保”发展迅速，至2010年底覆盖农村居民约1.8亿人（实际参保人数为1.43亿），总覆盖面仅有24%。尽管未来养老保险的覆盖率注定会大幅提高，但随着越来越多老年人能领取到养老金，社会养老金计划的支付缺口将会出现并持续增加。考虑到中国老年人口的规模及人口老龄化的速度，未来缺口一旦出现，资金规模的上升将会非常迅速。据测算，假定维持现有的养老保险制度和替换率不变，即便计入养老保险结余资金，且财政每年按GDP的0.5%提供补贴，中国累积的养老金缺口将会相当惊人，至2050年可能达到该年GDP的95%。假如现在不未雨绸缪地及时进行政策调整，中国社会养老金的支付压力将越来越难以化解。

　　不仅如此，社会服务的相对缺失和传统家庭功能的弱化，还对中国的养老服务体系提出新的要求。无论中国还是外国，居家养老都是最主要的养老形式之一，大多数老年人都要在家庭或社区中得到相应的养老服务。然而随着中国家庭模式的变迁和老龄化进程的加速，老年人的服务与护理已经过过去家庭承担的事务演变成现在必须正视的社会问题，我们的社会却还没有做出及时的反应。截至2009年底，全国各类养老机构38060个，共有床位266.2万张，占全国老年人口总数的1.5%，远低于发达国家5%-7%的标准，也未达到一般发展中国家（如巴西、罗马尼亚等）2%-3%的水平。与之相对应，目前全国老年人口中仅失能老年人口即已达到1400万人，并预计在2050年后超过3800万，此一项便显现出我国老年服务供给与需求之间的严重失衡。如何建立形式多样、城乡统筹的养老服务体系，有序增加老年服务资源的供给，并公道控制公共服务用度的支出，已经迫在眉睫。

　　从本质上讲，中国所遭遇的养老困境反映出老龄化的人口年龄结构与现有制度及政策安排之间的相互不适应，由此导致养老需求与养老资源供给之间的一系列“供求”矛盾。这一矛盾的凸显不仅仅是由于老龄化的加速和传统家庭模式的变迁，更重要的还有养老需求的内容扩充与质量提升。近三十年来，急剧的社会经济变迁重塑了中国人的生活理念与方式，今天的老年人对于生活质量的追求决不同于二、三十年前的老年人群体，这是社会经济发展的必然结果，也是社会进步的表现之一。然而，假如不能及时有效地调和养老需求与资源供给之间的矛盾，老龄化的加剧可能会迫使这一发展成果酿出一杯苦酒。尤其随着人口老龄化成为中国社会的常态，中国的养老问题已由“如何应急”演化为“如何发展”。它不但直接关系民生，更涉及中国发展模式的转变，我们所需要的也不仅仅是人性主义的关怀，而是如何在老龄化的条件下保证中国经济社会发展的可持续性。这无疑需向养老制度安排中注入“发展”的成分，将养老政策的短期目标与中长期战略相统一，从而在“发展”的基础上重构现有的养老政策体系。

　　3 发展型福利的内涵及其对中国养老制度的启示

　　养老制度是社会福利体系的重要组成部分，而对社会福利的研究则一直被不同的范式所驱动。规范性视角下的社会福利政策可分为制度型（Institutional）和剩余型（Residual）两类，学者们常将制度型模式与西欧国家相联，将剩余型模式与美国相联。实践证明，在不断追求经济发展以及寻求社会与经济政策相整合的发展中国家，这两种模式并不适合。发展型福利模式由此作为一种折衷主义和实用主义的方法出现，它颠覆了社会政策是单纯支出的传统观念，将再分配功能与生产性的社会投资功能整合，自20世纪90年代以来得到迅速发展。目前，已有学者将发展型福利理论介绍到中国，并在反贫困政策、儿童与家庭政策等领域进行了有益的尝试。

　　国内发展型社会政策的学者也认识到中国人口老龄化给社会经济发展带来的养老挑战，但仍未对此开展针对性的研究，因此将发展型福利模式与中国的养老实际相结合进行研究，从而把老年人养老的现实问题与经济、社会的持续发展统一起来，具有重要的科学与实践价值。

　　3.1 协调经济发展与社会发展的关系

　　发展型福利理论的最大贡献是突破了传统社会福利政策孤立地看待经济和社会发展的弊端，揭示出二者间相互依存的关系。长久以来，社会政策一直被视为经济政策的附庸，它只是通过再分配手段平衡经济发展中所产生的公正和同等问题，这种政策割裂的弊端已逐渐凸显。联合国早于1969年便由此提出社会和经济协同发展的理念，随之发展起来的发展型福利理论则集中反映了经济政策和社会政策的整合状态。社会政策并不意味着单纯性的支出，它也是生产力的要素之一，对经济发展有促进作用。这一观点最有力的论证莫过于Lindert的专著《增长的公共开支：18世纪以来的社会支出与经济增长》，Lindert用数据和事实颠覆了成说，其研究结果表明社会转移支付的净国民成本为零，即纯再分配性质的社会性支出对于经济增长而言是“免费的午餐”。西方发达国家的这一历史经验对于发展中国家走出社会公平与经济增长的两难困境极具鉴戒意义，同时也使发展型福利理论散发出迷人的魅力。

　　需要特别指出，Linden在书中基于严格的计量分析后发现，人口老龄化容易使社会达成增加社会性支出的共鸣，Lindert认为这种年龄效应（Age Effect）源于老年人口比其他年龄阶段人口容易获得社会福利的更多支持。尤其在中国，其传统文化中孕育着浓厚的尊老成分，即所谓的“孝文化”和“崇老文化”。尽管这一文化在现代化的过程中受到冲击，却仍然主导中国的主流社会价值。家家都有老人，人人都会变老。在老龄化的背景下公道、有序地增加相关的社会性支出，将社会发展与经济发展相整合，不仅无碍于中国的经济增长，也将给所有社会成员以信心。

　　3.2 强调社会福利的生产主义转型

　　对“生产主义”的强调是发展型福利理论及其相关社会政策的特色之一。不同于用来描述东亚“新兴产业化国家”的生产性社会政策（Productivist SociM Policy），这些政策往往直接以服务经济发展为战略导向，将福利给付与劳动责任相联系，强调社会政策作为促进劳动和就业政策的工具价值，因而无法满足失业、非正式就业以及丧失劳动能力的群体的福利需求。而发展型福利的“生产主义”则更多通过投资人力资本、增进社会资本来实现，并试图将服务对象涵盖整个人口。按照Taylor Gooby的观点，“既然充分就业、通过再分配提供高水平的普遍福利已经不再可能，那么社会福利只有用于人力资本的投资和增加个人参与经济的机会才具有可行性。”这种生产主义的发展型福利模式为促进经济增长、避免社会福利“抽干”经济发展成果提供了有力保障，并扩大了能够提高社会成员“可行能力（Capabilities）”的社会投资。

　　具体到中国的养老问题，为了应对人口结构老化的巨大惯性和二三十年后到来的老龄化高峰，其养老制度安排必须考虑到未来养老的可持续性。而中国的老龄化仍超前于现代化，“未富先老”等阶段性特征突显出中国社会在物质、制度、文化等方面的预备不足，未来的老龄社会是抚养比高、劳动力相对短缺、社会服务需求激增的社会，这要求中国的养老制度不仅要有社会性的再分配功能、还需具备生产性的社会投资功能。只有有序地增进生产主义内涵，养老制度才能使老年人养老的现实问题与老龄社会的可持续发展更好地统一。

　　3.3 促进福利主体的能力发展

　　传统社会福利模式的基本思路是通过再分配手段将社会资源用于减轻人们的不幸，并保障其基本生活，这是一种事后补偿方式，其本身不能防止问题的发生。发展型福利则改变了传统社会福利模式对福利主体的维持性救助形式，其基本思路是致力于消除或减少那些会使人们陷入不幸或困境的因素，试图促使福利主体的自立自强，将社会福利的被动接受者变为经济与社会发展的主动参与者，而不是在风险成为事实后再向他们提供生活保障。与之相对应，发展型福利模式的对象也不再局限于现实中的“问题人群”，而是试图寻求一种促进全体社会成员能力发展的社会资源再分配机制。有学者认为，对于老人、儿童、残疾人等弱势群体，发展型福利政策促使福利主体自立自强的做法，不仅“远水不解近渴”，且会因对象的特殊性而丧失其有效性，因而矫治性或补缺性的福利项目永远是社会福利的重要组成。

　　必须说明，发展型福利模式并不否认社会总是需要救济性和以维持生存为目的的社会政策，它只是认为传统的福利模式过于强调福利供给和收入补助，而这些措施并不能促进人们对经济过程的参与以及对经济成果的分享。尤其对于一个追求可持续性的养老制度体系而言，它不是简单地使用社会资源对老年人施以救助的过程，更不是盲目地延长退休年龄或鼓励所有老年人参与经济活动。老年人群体有其自身的特点，只有综合运用救助性和发展性的福利工具，将老年人的养老问题融入家庭能力发展、社区功能完善的过程之中，全面增加老年人及其家庭抵抗养老风险的能力，才能真正诠释“发展”的内涵。

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