何包钢：中国协商民主发展最新态势

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原标题：中国协商民主发展最新态势

　　中国协商民主实验和探索在地方政府如火如荼地展开，其形式日趋多样，数量和规模不断增长。在农村，各地都在推广实施村级重大事项的“四议两公开”制度。2014年中央一号文件指出,深入推进村务公开、政务公开和党务公开，实现村民自治制度化和规范化。全国每年约有170万名村干部进行述职述廉，对23万多名村干部进行经济责任审计，村民评议村干部达到200多万人次。城市基层政府的协商民主实践同样蓬勃发展，大多数城市都围绕着水电气交通价格收费、城市建设规划等项目召开居民听证会，听证会程序与制度也不断完善。乡镇与街道办的协商试验也纷纷涌现，协商民主恳谈会自从温岭率先实施后，在全国范围内得到竞相仿效。公众对地方政府协商民主实践的认知度也逐渐提高，2013年新加坡南洋理工大学组织的全国34个城市的问卷调查表明，城市居民对于政府征求和采纳公众意见的评价都不低，分别达到6.12分和6.04分（0-10分）。

　　组织建构的进展：各地政府推陈出新，开展协商民主试点与实验

　　中国的协商民主制度的协调领导机制是在中国共产党的领导下，同党政部门组织建立发展起来的，执政党和政府的重视度和组织协调是协商民主发展的决定性因素。十八大报告提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，要求健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。十八届四中全会通过的全面推进依法治国的决定，把协商民主摆在依法治国建设更为重要的位置，随后的中央全面深化改革领导小组第六次会议正式通过了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》 (2015年2月9日)。在中央精神的推动下，地方政府大量建立协商民主组织领导机构，，如四川省政协建立“推进协商民主改革发展领导小组”，省政协党组副书记、常务副主席担任组长。基层政府也纷纷建立诸如“协商民主领导小组”（如天津市宝坻区） 、“协商民主试点工作领导小组”（如南京市六合区人民政府横梁街道办事处） 、“协商民主制度创新专项领导小组”（如湖北荆门市） 等协商民主组织领导与协调机构。

　　组织建构方面，各地政府推陈出新，尝试用新型机构来满足群众与日俱增的诉求。例如厦门市海沧区的协商民主中心，广东顺德的拆迁居委会，以及吉林安阳的群众诉求服务中心等。这些扎根于基层的民主实践机构，大多直接联系到群众本身，关注和解决他们的生活困难，为他们提供诉求窗口。

　　地方各级协商民主组织领导机构的设定，意味着更多的地方将开展协商民主试点与实验，也标志着协商民主在地方治理行为中越来越向常态化发展。成立地方性的，乃至全国的协商民主领导机构有助于总结地方实践，形成可推广的理论与模式，对中国协商民主的发展也是有利的。

　　程序设计的进展：与一些公民政治参与形式联合，提高公民协商民主的提议权

　　除了组织建构上的开拓创新，协商民主在程序设计方面也取得了有意义的进展。首先，某些地方政府尝试将协商民主与一些公民政治参与形式进行程序上的联合。长沙芙蓉区的“信访听证会”是一个例子。听证会严格按照信访条例进行，听证双方讨论热烈、争论有序、程序严谨。如果信访人对本次听证会形成的结论意见基本满意，区委、区政府要求责任单位对听证会结论所做出的决定，在5个工作日内全部落实到位。这种新型的协商模式，将信访与听证结合起来，就典型信访疑难积案进行公开听证，树立了群众通过合法公开途径解决信访问题的标杆，为宣传鼓励信访人参与听证开辟了新的途径，在解决群众困难的同时，缓解了上访压力。

　　其次，作为协商民主制度的重要内容，听证会制度无疑有助于各级政府决策民主化和科学化。十八届四中全会在推进依法治国决定中强调了健全依法决策机制，把公众参与和专家论证确定为重大行政决策法定程序之一。这一决定将协商民主制度视为政府决策前或决策中必备的法定程序，提高了协商民主制度对政府决策的影响力。在中央精神和方针的推动下，目前，地方政府也在不断试验，为普通市民赋予了更多实质性的决策参与权，例如裁定权、参与式预算中的提案权和表决权等。如今，北京市政府在进行决策之前常常会开展公共听证会来对群众意见进行试水，不仅如此，听证会还能真正左右决策的成败。如果在听证会中有强烈的反对意见，则很有可能取消原定方案。这种民意试水从反面体现了一种隐性的民众决策权。

　　地方政府在提高公民协商民主的提议权上也做出了尝试与试验。例如村民会议作为乡村协商民主制度的主体，在村民会议的召开制度上，当前的法律规定村民会议由村委会负责召开。然而，村委会由于各种的原因有时不愿召开村民会议。部分地方政府对这一制度进行了改进，改进了村民召开会议的提议权，如吉林省采取了设立村民代表会议主席团或者是推荐会议召集人的制度，即村民代表会议主席团根据村级的规模，一般是由三至五人组成，设主席一人经过村民代表投票选举产生，负责召集和主持村民代表会议，并对村民委员会的工作进行监督。 江西省出台新办法要求村民会议每年至少召开一次，如有1/5以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。

　　在协商方法上，各地方政府和相关机构也有进展和创新。例如云南省盐津县的参与式预算，在选择与会成员的方法上，采取了随机抽样与村民代表相结合的方式，保证了议事员的广泛性和代表性，使普通村民有途径参与到协商中来，促进了讨论视角的丰富与多样。吉林安图的“民意裁决团”不仅通过自荐和推荐的方式构成议事代表，还首创了电视直播议事过程的协商方法，让参与讨论的每一个人的每一句话都被确凿有效的记录下来、传播出去，为所有关心议事内容的普通村民提供了查询和监督渠道，让群众有地说理、有据可查，最大限度地确保协商过程的透明公开。

　　最后，当前地方政府的很多协商民主制度存在着走形式，假协商问题。例如部分听证会是在政策已经制定、决定已经做出后才召开，听证会实际上蜕变为通知会，对政府决策几乎没有任何实质性影响。一些听证会由于程序过于简单或不规范，听证过程被部门控制和操纵的现象时有发生，如价格听证中经常出现的听涨现象，以及听证员绝大多数是政府工作人员等问题。听证的形式化和听证程序的随意化是当前阻碍中国听证制度发展的重要障碍。

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