整体性治理视角下中国性别失衡治理碎片化分析及路径选择

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第 35 卷 第 2 期 2011 年 3 月 Vol. 35，No. 2 March 2011 15

人口研究 Population Research

整体性治理视角下中国性别失衡 * 治理碎片化分析及路径选择
韦 艳 吴 燕 【内容摘要】文章基于整体性治理视角提出六大核心维度系统分析中国在性别失衡治理的碎 片化现状， 进而

提出性别失衡的整体性治理路径 。结果表明， 由于中国性别失衡治理政策中的治理 主体、 治理决策机制、 运行机制、 评估监督反馈机制碎片化的存在， 以及政府与公民社会协作的不 使得治理的效果呈现出失效和碎片化的特征 。 中国性别失衡整体性治理的有效路径包括性别 足， 失衡治理的整体性认识、 性别失衡治理目标的制定、 性别失衡治理的大部门管理、 政府与公民社会 性别失衡治理信息中心的建立以及性别失衡治理的评估 、 监督和反馈机制的建立和完 的协作治理、 善等方面。 【关键词】性别失衡治理； 整体性治理； 碎片化分析 【作者简介】韦艳， 西安财经学院人口与发展研究所所长 ， 教授； 西安交通大学人口与发展研究 西安财经学院人口与发展研究所讲师 。西安： 710061 所兼职教授； 吴燕，

Fragmentation of Governance on Imbalanced Sex Ratio and Countermeasures： A Holistic Governance Perspective
Wei Yan Wu Yan Abstract： This paper analyzes the current situation of fragmentation of the governance on imbalanced sex ratio in China from six core dimensions through a perspective of holistic governance，and proposes approaches against the imbalanced sex ratio．As is revealed from the results，the effect of policy measures appear to be government failure and fragmentation due to the existence of fragmentation on main body，decision mechanism，operational mechanism，as well as evaluation，supervision and feed back mechanism，insufficient cooperation between the government and citizens under governance on imbalanced sex ratio in China．The effective approaches of governance include integration of recognition，goal making，governance on imbalanced sex ratio from larger department， governance under cooperation between the government and citizens，establishment of the governance center on imbalanced sex ratio and establishment and refinement of evaluation，supervision and feed back mechanism on imbalanced sex ratio． Keywords： Governance on Imbalanced Sex Ratio，Holistic Governance，Fragmentation Authors： Wei Yan is Professor and Director，and Wu Yan is Lecturer，Institute of Population and Development，Xi’ University of Finance and Economics．Email： weiyan365@ 163． an com
* 本研究受教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目" 中国性别失衡与社会稳定研究" （ 项目号： 08JZD0025） 资助。

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研究背景 中国人口结构表现为总体性别结构失衡 ， 性别失衡在婴幼儿阶段显得尤为严重 ， 这已成为影响

中国社会可持续发展的重要因素。中国的出生性别比在过去 20 余年中持续上升， 已经远远高于正 常水平， 同时中国婴幼儿死亡率性别比均严重偏离了正常水平 。 持续上升的出生性别比和相对偏 高的女孩死亡水平使得中国人口性别失衡和女性人口缺失 。性别失衡所导致的后果不仅仅是男性 的婚姻挤压问题， 它同时还会对家庭结构和社会结构的稳定产生潜在的负面 ， 影响中国社会的和谐 1995； Cai and Lavely，2003； Banister， 2004； Li et al，2004） 。 中国政 和可持续发展（ 郭志刚、 邓国胜， 采取了系列法律、 经济、 社会措施， 制定相关法律政策法规， 开展 府高度关注性别失衡及公共治理， 系列专项行动， 治理性别失衡、 改善女孩生存环境、 促进性别平等和妇女发展。 近年来的数据显示 但其偏高的态势并没有发生根本性变化 （ 李树茁等， 中国出生性别比继续升高的趋势稍有缓解， 2006） ， 2008； 李树茁 有研究指出中国性别失衡的治理存在一定程度的治理失灵 （ 杨雪燕、 李树茁， 2009） 。中国政府如何抓住当前性别失衡治理的良好契机 ， 设计适合中国国情的性别失衡治理 等， 框架， 制定完善相关政策并有效组织实施是当前治理成败的关键 。 未来性别失衡的公共治理的取 向和治理路径的选择等， 都是目前摆在中国政府面前迫切需要解决的战略问题 。 已有关于性别失衡治理的研究相对于性别失衡的态势和原因分析的研究严重滞后 ， 不仅涉及 的文献少量而零散， 而且在研究内容和方法上较为单一， 尚十分缺乏政策的预测、 模拟和仿真研究 （ 邓国胜， 2000； 杨雪燕、 2008） 。针对政府治理措施， 李树茁， 尽管一些学者从研究范式等方向做了 2009） ， 突破（ 李树茁等， 但这类文献数量少且缺乏系统性的理论支撑 。虽然一些学者将中国与其他 从这些国际治理措施中提炼出经验和模 亚洲女性缺失型国家和地区性别比失衡进行了综合比较 ， 2008； 韦艳、 2008； 杨 式， 对中国治理性别失衡问题提出可资借鉴的干预策略 （ 宋璐、 姜全保， 梁义成， 2008； 韦艳等， 2009） 。但这些研究中治理经验与模式的研究还不够深入提出可借鉴的措施 雪燕等， 2009） 。 略显不足， 且缺乏系统性和可操作性（ 李树茁等， 中国的改革所触及的是整个社会结构的变迁 ， 中国行政领域自 1979 年改革后发生了从集权到 分权的过渡， 这种分化使得行政权力在短时间内发生解体。 在中国行政体制高层之下的权力分散 性别失衡的治理在政府的主导下也呈现出“碎片化 ” 特征。 碎片化 （ Fragmenta或碎片化的情况下， tion） 是针对所研究领域存在问题零散 、 治理失效、 不统一等现象的描述。碎片化现象的研究最早可 西方公共管理领域针对主流的传统公共行政模式 （ 传统官僚制） 的缺陷， 推 追述到 20 世纪 70 年代， 行的新公共管理改革运动。然而新公共管理模式在运行中仍然效果不佳， 面对许多社会问题治理 “ 出现 碎片化” 现象。英国理论学家帕特里克·登力维认为新公共管理因为产生碎片化等一系列问 2006） 。整体性治理（ holistic governance） 则正是在批评和修正新公共管 题而已宣告结束（ Dunleavy， 2010） 。英国理论学家佩里·希克斯（ Perri 6， 2002） 最早论证整 理理论的过程中发展出来的（ 费月， 体性治理理论， 这是与它的产生国英国在改革过程中的机构化措施导致的碎片化相关 ， 此后这一理 论作为公共管理的新模式， 引起越来越多研究者们的关注。 整体性治理理论着眼于政府内部机构和部门间的整体性运作 ， 西方整体性治理理论的发展始 终和西方政府改革与公共问题治理等密切相关 。 英国政府正在进行这种整体性治理的实验， 包括 启动社区反贫困的目标， 它将所有相关的干预活动都集中到一起， 重塑专业运作和投资项目 （ 竺乾 2008） 。有学者针对电子政务的安全问题 ， 威， 在治理方式上提出一种非技术依赖观点， “整合 ” 即 2002） ， 的思想（ Wimmer and Bredow， 强调在整体性治理框架中技术和社会两大部分相互作用中的 “信任” 2002） 。在公共部门改革的研究中发现“超越部门和根植于更广泛的政治和行政 影响（ Hof，

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结构政府” 的有效性（ Jeppsson and Okuonzi，2000） 。 在以南非为对象的环境治理方面的实证研究 中， 有研究发现政府结构和法律制度的碎片化 ， 提出包括一站式购物环境治理、 综合污染预防和控 2006） 。 制， 合作的环境治理的整体性治理框架 （ Kotzé， 2000） 、 2004； Holloman et． al． ， 此外， 国外学者在社会可持续发展 （ Loomis， 高等教育 （ Enders， 1996） ， 2004； Young and Thyil， 2008） 等多个不同领域的治理研究 以及公司治理（ Kikbride and Letza， 中均涉及并运用到整体性治理的思想及理论 。国内学者关于整体性治理的研究起步较晚且数量较 2008； 费月， 2010； 胡象明和唐波勇， 2010； 少， 多数学者主要是对这一新理论的诠释与解析 （ 竺乾威， 2010） ， 黄滔， 少数学者在地方公共治理中应用到整体性治理理论 ， 刘超 （ 2009） 在地方公共危机治 理中， 依据整体性治理理论提出了建立整体性公共危机治理体系 。 胡佳 （ 2009） 在地方公共服务改 革领域， 认为以协调、 整合为核心的治理方式为我国地方公共服务改革提供思路。 曾凡军和韦彬 （ 2010） 基于整体治理理论提出服务型政府实现整体性治理的路径 。 翁士洪 （ 2009） 运用整体性治 理模式， 提出建立全国性的基础教育决策中心 ， 从层级、 功能和部门三个维度开展整体性运作 、 加强 ， 外部监督等对策。已有研究在分析治理现状时都用到了“碎片化 ” 且都提出解决各自问题的整体 性治理路径， 这些路径的提出均体现了整体性治理理论关于整合与协作等核心思想 。 中国的性别失衡是转型期中国社会长期存在的一个复杂 、 非结构化的社会问题。 非结构化社 2009） 。 整体 却又无法在单个部门结构中解决的突出问题 （ 翁士洪， 会问题是指事关重大公共利益， 性治理在解决非结构化的社会问题较为有效 。国内外学者对碎片化现象和整体性治理理论的研究 给当前中国性别失衡的治理研究一个重要的启示是中国的性别失衡治理是否是碎片化 ？ 我们能否 用整体性治理理论来解决中国的性别失衡难题 ， 其可行性在哪里？ 如何将整体性治理理论用之于 “ 中国的性别失衡治理， 具体的治理路径应包括哪些核心要素 ？ 显然， 现有的研究从 碎片化” 现象到 整体性治理的研究范式无疑对解决性别失衡这一复杂社会问题提供了研究思路的有益借鉴 ， 目前 尚未有研究将这样的研究思路应用于中国的性别失衡治理中 ， 本文力图尝试破解中国性别失衡治 理问题困境。 综上所述， 基于已有的整体性治理研究系统梳理， 本文在已有性别失衡研究的基础上， 基于中 国性别失衡治理失效的现状重点关注性别失衡的治理政策过程 。本文主要目的是通过选取适当的 维度来分析中国性别失衡治理碎片化现状 ， 进而论证整体性治理理论用于解决中国性别失衡问题 提出中国性别失衡的整体性治理路径 。本文强调性别失衡的整体性治理， 为系统解决中 的可行性， 国性别失衡问题提出新的研究思路 ， 设计整体性治理的路径选择， 为政策实践部门制定政策提供理 论支持， 全文力图从理论应用和实践路径选择上较以往研究有一些补充 。 2 性别失衡的整体性治理分析框架 目前学界尚未就整体性治理形成较为准确的概念界定 ， 但对整体性治理理论的核心思想学者 们基本取得一定的共识， 认为整体性治理理论针对公共管理碎片化问题而提出 ， 政府服务和政府管 理的碎片化是公共问题治理失效的根本原因 ， 在其治理理论中强调政府责任， 强调政府通过与市场 主体、 社会组织及公民个人建立多种合作关系 ， 以有效整合治理资源的重要性， 整体性治理框架应 包括治理理念、 目标、 组织架构、 策略、 手段、 机制等要素， 但决策者可以依据实际情况选择不同的治 2008； 费月， 2010； Perri6， 2002； Dunleavy， 2006） 。 理模式（ 竺乾威， 在从碎片化到整体性治理的研究范式下 ， 从整体性治理理论探求碎片化分析维度是本文的突 破性尝试。基于对整体性治理理论核心思想与治理模式的系统全面的回顾和分析 ， 本文提出整体 性治理六个关键性要素： 治理主体； 政府与公民社会的协作； 治理的决策机制； 治理的运行机制； 治

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理的监督、 评估、 反馈机制； 治理效果等。治理主体、 政府与公民社会的协作这两个要素的提炼是基 于整体性治理理论强调整体性政府与大部门治理等核心思想的启示 。 治理的决策机制、 治理的运 行机制、 治理的监督、 评估、 反馈机制这三个维度的提出体现了整体性治理中的协作、 整合、 注重信 责任感、 预算和制度化等主要思想。最后治理效果的维度体现了整体性治理理论注重目标导向 任、 的理念。本文对于中国性别失衡治理的碎片化分析及整体性治理路径的提出都是在这六要素分析 的维度下进行， 研究框架如图 1 所示。
图1 中国性别失衡治理碎片化分析及治理路径选择分析框架 Figure 1 Framework of Fragmentation of Governance on Imbalanced Sex Ratio and Countermeasures

基于已有研究和本文研究目的， 本文试图利用已有性别失衡研究的研究成果 、 中国性别失衡治 理的相关政策文件， 采用文献研究和政策制度分析方法、 内容分析法、 比较法和归纳法等方法对中 国性别失衡治理展开研究。 首先选取适当维度考量中国的性别失衡治理， 分析治理碎片化问题。 其次论证整体性治理理论用于解决中国性别失衡问题的可行性 ， 进而提出中国性别失衡的整体性 治理路径， 力图结合中国现实探索性别失衡治理的根本解决之道 。 3 3． 1 中国性别失衡治理的碎片化分析 治理主体的碎片化

从研究政策系统出发， 明确政策治理的主体是治理的首要环节 ， 治理主体一般包括政策的制定 主体、 执行主体以及评估、 监督、 反馈主体。综观中国已有的性别失衡治理， 发现以上均不同程度的 存在碎片化现象， 且表现形式各不相同。 首先， 政策制定主体的碎片化主要表现在性别失衡治理政策制定中主体的单一化 。 尽管中国 但针对性别失衡治理的政策制定， 从横向政府的职能结构 的性别失衡治理已进入社会治理阶段 ， 看， 政策制定主体中单一部门出台的政策达到 25% ， 多部门联合出台的政策仅为 14% ， 代表妇女利 像全国妇女联合会 （ ACWF） 这样的非政府组织在针 益的组织和其他公民社会参与政策制定不足 ， 对降低出生性别比和改善女孩生存环境的 56 个法律和政策中仅仅参与了立法和政策制定的部分 工作， 民间团体在性别失衡治理的政策制定过程参与程度更低 ， 平均只达到 7% ， 无法体现妇女话语

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权； 从纵向政府层级结构看， 国家层次出台的政策相对较多， 达到 61% ， 而地方政府出台的法律、 法 2008） 。 规则相对较少（ 杨雪燕、 李树茁， 其次， 政策执行主体的碎片化主要体现在性别失衡治理政策执行中执行部门的模糊缺位化 、 单 一化以及执行部门职能的缺失化 。现有中国性别失衡治理中， 执行部门不明确的高达 14% ， 而执行 部门的缺位化也普遍存在。如针对女性受到的家庭暴力， 尽管政府出台了相关的法律法规， 但在执 行环节类似西方国家成立临时避难场所并向其提供必要的物质 、 法律帮助这类机构在中国仍是空 缺， 显然执行主体的模糊缺位化使得女性权益难以真正维护 。 目前中国性别失衡治理执行主体主 要是单一的政府相关各行政部门 ， 迄今为止性别失衡主要的治理活动都是由国家人口和计划生育 委员会为主实施， 代表妇女利益的非政府部门（ 妇联组织和妇女儿童工作委员会 ） 在政策执行中的 参与程度只达到 10% ， 其他公民社会组织在政策执行中参与程度虽相对较高 ， 达到 45% ， 但仍然不 2008） ， 足 50% （ 杨雪燕、 李树茁， 可以认为， 目前非政府组织、 民间团体、 以及代表妇女利益的部门 在性别失衡治理政策的执行中参与的程度 、 能力都非常有限。比如像妇女儿童工作委员会， 由于受 部门机构性质（ 妇儿工委仅是国务院负责妇女儿童工作的协调议事机构 ） 、 组织层级、 人员编制 （ 妇 其机构到县级政府仅由一个妇联副主席负责妇儿工委的日常工 女儿童工作委员会在实际工作中 ， 作， 机构没有任何正式编制， 仅挂靠在县妇联） 等制约， 存在职能缺失化的现象， 相当程度的制约了 其履行政策执行的能力。在执行主体单一化下， 执行主体职责的缺失造成性别失衡治理政策及保 护妇女权益的法律成为纸面上的权利而无法真正落实 。 最后， 治理主体的碎片化还体现在性别失衡治理政策评估监控主体的空缺化 。 中国性别失衡 5% 治理的政策制定中具有较为完整的监测评估机制的政策只达到 20% ， 的政策由于缺乏相应的评 估指标导致监测评估机制不完整 ， 剩下高达 75% 的政策没有相应的监测评估机制 。在政策执行中， 几乎所有的政策都缺乏比较明确的监测评估主体 ， 即便政策监督由政府这样的单一主体完成， 有 34% 的政策执行中监督责任也不明确 （ 杨雪燕、 2008） 。 李树茁， 3． 2 政府与公民社会协作的碎片化 中国的公民社会在性别失衡治理以及促进男女平等 、 维护妇女权益等方面已初步形成与中国 他们各具特色和优势， 为促进中国的性别平等做出了巨大的贡献 政府之间良好的互动合作关系， （ 全国关爱女孩行动领导小组办公室 ， 2008） 。但性别失衡作为中国社会转型期一个长期存在 、 复杂 的社会问题， 需要更多的治理主体长期、 全面、 有效的参与才能实现综合治理。 因此， 从大部门综合 治理的角度分析， 在政府与社会层面上， 中国政府还没有完全学会如何同社会第三部门合作， 与第 三部门在性别失衡治理上的对接显得生涩 ， 公民社会所能发挥的作用是有限的 。 首先， 从政策运行 系统考量， 只有像全国妇女联合会 （ ACWF） 这样全国性的非政府组织才能参与到性别失衡治理政 策的决策中， 且仅仅参与了立法和政策制定环节的部分工作。 在政策执行环节公民社会的参与程 度则更低， 在相关法律和政策的监测和评估方面， 公民社会几乎没有介入。 其次， 从政府间的协作 角度考察性别失衡的治理， 发现国家层次政府各部门之间和中央与地方政府之间仍缺乏有效 、 统一 的协作， 甚至不同的社会政策以及不同的政策执行部门之间存在冲突 。 中国在治理出生性别比中 “ 尽管采取了打击 两非” 的行动， 但相关卫生部门、 计生部门、 药监部门、 公安部门的“条条 ” 管理制 度， 形成了各自自成体系的激励和监督制度 ， 这样职能部门间的协商与合作难度很大， 同时由于缺 乏高层部门间的有效协调， 使得基层部门的执法力度也受到了削弱。 国际社会其他国家在性别失 政府不同部门、 不同层级之间以及政府与公民社会之间如果缺乏统一 衡治理中的经验和教训表明， 的、 有效性的协作， 仅靠单一的政府部门， 性别失衡治理的成效势必会大打折扣 。

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治理决策机制的碎片化 中国性别失衡的治理决策机制的碎片化主要体现在治理主体认知的碎片化 、 决策目标的碎片

化以及决策内容的碎片化三个方面 。 当前中国政府作为性别失衡治理的主体存在对性别失衡问题认知及治理理念模糊化的碎片化 现象。政府认知的碎片化不仅受中国社会千年来根深蒂固的“男孩偏好 ” 文化的影响， 也来自政策 主体自身的政策偏好与利益、 价值倾向。首先在性别比持续升高的态势下 ， 政府在治理决策中仍缺 乏对社会性别的敏感性认识， 表现在两个方面： 第一， 从立法表述上， 中国现有与性别失衡治理的相 ： 关法律在制定时有明显性别倾向。 中国宪法规定 “中华人民共和国妇女在政治的、 经济的、 文化 ， 的、 社会的和家庭生活等各方面享有同男子平等的权利 ” 这样的表述本身就说明其是以男子的权 2005） 。 第二， 利标准为参照， 男子的权利标准先于女子（ 郭慧敏， 现有性别失衡治理相关政策由于 治理主体在政策决策、 实施中价值判断比较模糊， 缺乏对社会性别认知的敏感性， 如促进妇女政治 参与的规章制度过于灵活， 劳动就业的法律和政策内容中惩治性别歧视的标准模糊 ， 最终导致在最 初设计时以促进男女平等和妇女发展为目标的治理政策 ， 其实际可行性难于判断。 其次， 从政策研 目前学界针对性别失衡治理在认知领域也存在诸多碎片化现象 。 已有研究中社会政策 究领域看， 与社会性别平等之间的关系尚未理清 ， 缺乏以社会性别平等为尺度对现有各种社会政策的认真梳 理， 缺乏对各种社会政策之间冲突条款的有效研究 ， 产生这些冲突的原因尚不清楚， 现行社会政策 影响社会性别平等促进的机制仍不明了 。 治理主体认知的碎片化导致了性别失衡治理制度方面的缺陷 ， 使得治理参与者在整合治理目 标中更为困难。通过梳理中国性别失衡治理的目标 ， 发现在促进男女平等和妇女发展的总目标下 ， 相关政策条款中的目标冲突仍然存在 。就业政策中规定男女在退休年龄上的区别随着社会的进步 早已失去了原有的保护妇女作用， 反而因人为缩短了女性的职业生涯 ， 使得女性在经济积累上弱于 “ 男性。中国目前大部分农村地区普遍实行 一孩半” 的生育政策， 一定程度上强化了生育观念和行 为中的男孩偏好， 同时计划生育、 生殖健康政策中过多强调妇女的责任， 也进一步强化了固有的性 别角色划分。这种具体法律和政策之间目标不一致的现象， 经常导致预期政策效果相互抵消而不 能实现。 在性别失衡治理中， 由于决策主体的单一化， 问题认知及治理理念的模糊化、 决策目标的冲突 化等碎片化现象的普遍存在， 有效的决策机制尚未形成， 使得决策的内容不仅呈现出法律法规的空 缺化现象， 而且已有法律法规模糊化、 弹性化， 缺乏可操作性。 在直接治理出生性别比偏高的政策 中， 尽管政府下发了一系列打击非法 B 超和选择性终止妊娠的相关文件， 但没有具体的实施细则， 2008） 。《人口与计划生育法 》 无法操作（ 杨雪燕、 李树茁， 中也没有应用法律形式赋予相关部门更 多的管理职责， 对符合生育政策怀孕而擅自中止妊娠的对象的法律责任规定也不够明确 。 3． 4 治理运行机制的碎片化 伴随着中国社会的全面转型及政府职能的转变 ， 针对性别失衡的直接治理， 政策运行模式、 手 方式方法也发生了较大的转变， 然而政策治理效果仍不明显， 政策运行仍存在碎片化现象。 段、 首先政策运行机制本身存在诸多问题 ： 政策资金筹集机制尚未建立， 资金来源有限， 政策信息、 人口信息等统计困难、 流动人口难以有效管理。政策运行中利益导向的碎片化使得部门合作 、 区域 合作难以形成， 政策运行组织机制不完善， 存在多头管理、 职责不清的现状； 政策运行人力困难， 尚 高效的人才队伍， 缺乏合理的人员考核、 激励机制。 同时， 政策手段、 方法也有待于 未建立专业的、 进一步创新。这些运行机制中存在的诸多问题 ， 使得完善的治理政策成为空中楼阁 ， 进而影响到中

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国社会性别失衡治理的公平性、 整体性、 有效性和持续性。 其次， 政策环境中相关社会政策、 法律、 法规的缺位、 模糊化， 甚至与性别失衡直接治理政策的 确立了村民委员会全部实行由村 冲突性也间接影响了政策效果。1998 年的《村民委员会组织法 》 ： 民直接选举的民选制， 同时规定 “村民委员会成员中， 妇女应当有适当的名额 （ 第九条第二款 ） ” 《 “ 等。1992 年的 妇女权益保障法》 第十条第二款规定 在全国人民代表大会和地方各级人民代表大 ” 会的代表中， 应当有适当数量的妇女代表， 并逐步提高妇女代表的比例。 这些缺乏操作化的女性参 政配额规定由于传统社会性别规范的制约而在实际中更加难以落实 ； 在劳动就业方面的法律和政 策规定中， 对于性别歧视的处罚措施标准模糊， 缺乏力度和强制性， 也难以起到应有的威慑作用。 综上， 这类由于外部相关政策表述的模糊化 、 缺乏可操作性等原因导致性别失衡治理内外部政策间 衔接的碎片化给我们一个启示， 性别失衡治理的有效性应建立在整个社会宏观政策所体现的性别 公平性、 平等性和统一性的基础之上。 最后， 在中国政治、 经济、 文化、 社会及人口环境中均不同程度地存在着影响性别失衡治理政策 2008） 。当今中国社会， 运行的不利因素（ 杨雪燕、 李树茁， 妇女的政治地位仍然很低， 在经济领域妇 儒家文化和农耕经济的特点使得具男性偏好和女性歧视的文化长期存在 。 女仍然处于边缘化地位， 在农村地区， 低出生率在男孩偏好和社会保障制度不健全下， 使得当数量和性别不可兼得时， 农民 会利用性别选择性的人工终止妊娠实现自己的子女性别期望， 以实现生育男孩的目的 （ 乔晓春， 2004） ， 从而造成出生性别比持续升高。政策环境中的不利因素使得政策运行更为困难， 政策效果 难以实现。 3． 5 治理评估、 监督和反馈机制的碎片化 中国的性别失衡治理缺乏有效的政策的监督 、 评估和反馈机制。如前所述， 碎片化首先体现在 缺乏明确的监督、 评估和反馈的主体。 其次， 针对政策评估目前中国政府和学界皆缺乏统一的认 识， 包括评估的对象、 评估的目的、 评估的方法、 评估的标准等有待明确， 政府也没有公布相关这方 相比较政策制定和政策执行， 中国性别失衡治理的监督和反馈也基本处于空 面的科学评估。再次， 心化状况。目前政府尚未建立规范、 统一的出生性别比及其治理的信息系统和监测评估体系 ， 导致 国家相关部门难以有效掌握出生性别比的真实状况以及“关爱女孩行动 ” 的开展效果 （ 全国关爱女 2008） 。 孩行动领导小组办公室， 性别失衡治理的公共政策是一种稀缺资源 ， 只有通过政策评估系统的科学评估 ， 才能明确现有 的政策在资源配置方面是否合理有效 ， 也才能以有限的资源获取最大的政策效益。 而政策系统的 良性运行和政策目标的实现， 减少决策失误， 避免政策执行中发生变形， 都需要政策监控和反馈系 统来保证。因此， 对于中国性别失衡的治理， 一个完整、 高效和科学的政策评估、 监控和反馈体系有 待建立。 3． 6 治理效果的碎片化 治理效果是衡量政策质量的重要标志 。对政策治理效果的关注源于整体性治理理论强调政策 将政策治理的最终结果与政策制定初期的政策目标相比照 ， 有利于确保政策执 目标的导向的理念， 行的目标导向性， 避免政策执行的偏差甚至政策执行的失败。 由于前文所述的性别失衡治理从治 理主体、 治理内容、 运行机制以及评估监控方面存在着碎片化， 导致治理效果也呈现出碎片化的 特征。 治理效果的碎片化主要体现在性别失衡治理所取得的效果不明显 。 中国的性别结构失衡问题 受到中国学者、 公众、 政府和国际社会的广泛关注， 政府也做了大量的努力， 然而治理效果仍不明

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显。居高不下的性别比依然存在， 社会性别不平等现象在政治、 经济、 文化等社会领域方面较为普 遍， 女性缺失现象、 “婚姻挤压” 男性 以及中国农村大龄未婚男性养老等诸多问题尤为突出。 因此， 2008； 李树茁 针对中国性别失衡的治理， 有学者认为治理存在失灵， 效果不明显 （ 杨雪燕、 李树茁， 2009） 。 等， 4 中国性别失衡整体性治理路径选择 整体性治理理论提出了比较完善的治理理念 、 治理框架、 目标体系和基本路径等， 包括该理论 2008） ， 认为官僚制仍然是整体性治理的基础 ， 实现整体性治理需要依靠官僚制组织 （ 竺乾威， 强调 了要在政府部门之间、 政府与公众之间建立信任关系、 建设接近顾客的信息系统、 重塑政府工作人 2002） ， 员的责任感、 改革政府预算制度等（ Perri 6， 以及提出逆部门化、 大部门制和信息库建设等具 这些理论的核心思想也为我们解决性别失衡治理碎片化提供了可行的思路 。 体措施， 鉴于以上分析， 整体性治理理论可以作为中国性别失衡治理的新的研究思路。 基于已有中国 性别失衡治理的碎片性分析结果 ， 有助于我们探寻治理失灵的深层次原因。 碎片化分析说明正是 由于治理政策中治理主体、 治理决策机制、 运行机制、 评估监督反馈机制碎片化的存在， 以及政府与 公民社会协作的不足， 使得政策治理的效果碎片化。碎片化的性别失衡治理格局妨碍了地区之间 、 部门之间的合作， 加大了性别失衡治理的社会成本投入， 浪费了社会资源， 降低了性别失衡治理的 效率。基于此， 本文认为中国整体性治理性别失衡问题应该从以下六个方面入手 ： （ 1） 性别失衡治理的整体性认识 只有对性别失衡问题及治理的认识能够取得某种共识的时候 ， 基于这种共识之上的政策行动 就会有朝着共同的目标协调一致的可能 。中国学者和政府目前针对中国性别失衡态势 、 成因、 后果 但仍存在部分关于问题认知以及怎样治理的碎片化现象 ， 如何架 严重性等基本能达成一定的共识， 构适合中国国情的性别失衡治理模式 ， 学界尚未形成清晰、 一致的认识。 笔者认为， 针对中国性别 失衡治理， 应具备性别失衡治理的战略思维 ， 不拘泥于孤立地理解问题本身， 将其与改良社会政策， 促进性别平等， 维护社会公正与和谐发展联系起来。 以性别平等的标准尺度对现有各种社会政策 认真梳理、 找寻运行机制中影响性别平等的原因， 协调相关配套改革和措施， 避免政策间矛盾与冲 突， 从未来长远发展的角度， 从全局性、 根本性的角度， 对性别失衡治理做出整体性战略安排， 并真 正确立落实这些战略的决心， 对于当前中国性别失衡治理是当务之急 。 （ 2） 性别失衡治理目标的制定 在希克斯看来， 有效地处理公众最关心的一些问题 ， 一个中心的、 正式的目标尤为关键， 在最高 层次上， 目标是改进结果， 为了做到这一点， 就有必要整合许多过程； 在最低层次上， 要做的就是将 所有使用某种输入的活动结合起来 。 因而在整体性性别失衡治理体系的构建过程中， 目标的制定 是关键性的。借鉴希克斯理论， 可将中国性别失衡整体性治理的目标分为战略目标和阶段性目标 。 战略目标起着引领航向的重要作用 ， 而阶段性目标则保障了战略目标的切实可行性 。 在制定战略目标时， 中国作为一个人口大国， 区域差异大， 社会发展不平衡， 传统的男孩偏好文 化短期内不可能消除， 性别失衡将长期影响社会发展的方方面面 ， 治理效果短期内很难显现， 因此， 人口问题的解决不能一蹴而就， 目标既不能好高骛远， 也不能缺乏战略角度。 作为一个社会发展中 的长期问题， 性别失衡的治理应树立公平、 正义的理念， 战略目标应是从弥补现有制度缺失、 构建中 国特色的整体性治理模式入手， 积极稳妥、 循序渐进地推进性别失衡治理沿着公平 、 普惠、 可持续的 方向发展， 在推进性别平等的同时， 不分性别， 切实维护个人的自由、 平等和尊严， 促进每个公民的 全面发展， 维护社会公平正义、 促进社会可持续协调发展。同时将治理的战略目标结合中国宏观的

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人口、 经济与社会环境的可能变化， 划分为阶段性目标是确保总目标实现的根本 。 在性别失衡治理 经历了遏制阶段、 下降阶段后， 实现高性别比的有效遏制并逐步下降后， 其后的阶段应是整体性治 这一阶段的目标以政府治理为主导 ， 完善多部门高效合作， 建立科学、 有效的治 理的全面实施阶段， 理决策机制、 运行机制、 监督评估反馈机制， 创新手段和方法， 实现治理政策的可持续性发展， 并以 此为起点， 将针对女孩生存问题的治理扩展 、 深化为更广范围、 更深层次的行动， 在保持正常的人口 出生性别比及女孩死亡水平长期稳定的基础上 ， 引发人口、 资源与环境的优化重组， 建立性别平等 的和谐社会。 （ 3） 性别失衡治理的大部门管理 整体性治理理论认为， 针对功能性划分所导致的管理碎片化和公共服务的裂解性 ， 需在既有的 功能性部门分工基础上进行政府运作的整合 ， 强调逆部门化和碎片化， 实行大部门式治理。 目前中 国性别失衡治理职能被分散到各个负责具体工作的部门 ， 这种职能分散的状况不利于治理整体效 率的提高。借鉴整体性治理理论， 建立大部门的性别失衡治理模式就是要改变目前治理部门分散 非常设化的状况， 把各个部门所掌握的职能整合到一起 ， 成立独立的常设的性别失衡治理机构 。 化、 这个大部门的治理机构可以协调政府相关部门以及各种民间组织 ， 将性别失衡治理的资源整合， 起 到治理的核心主导作用。它首先应是一个较为独立的政府组织， 因为在提供这种公共服务的多元 治理结构中， 必须有一个核心， 这只能是享有公共权利的政府。 其次， 借鉴性别失衡治理成功国家 这个常设的独立的大部门治理机构应是一个具备完整的层级性的性别失衡治理的组织机 的经验， 构， 应包括建立专门的性别失衡治理政策决策机构 、 性别失衡治理政策执行机构、 性别失衡治理政 策评估监督反馈机构等， 其核心任务针对中国性别失衡治理碎片化现状， 科学制定政策， 确保政策 有效执行， 对政策制定及实施中各种问题建立长效监督和反馈机制 ， 规范政策评估标准为政策完善 提供有效服务； 同时在这个治理机构下， 应成立高层次的性别失衡治理的政策研究和咨询机构， 整 合社会各种力量， 为政府决策献计献策。最后， 相关部门的整合和协调是大部门治理机构得以生存 在一些相近功能政府内部进行协调 ， 比如教育、 人力资源、 财政、 社会保障、 民政和 的关键。一方面， 妇联等多部门之间就性别失衡这个相同问题进行功能协调 ， 比如先有共同的主管领导， 再逐步形成 专门的治理机构。另一方面， 在政府部门与非政府部门或私人部门之间也需进行整合。 发展中国 家和地区的政府在对待非政府组织的政策关系上存在五种类型 ： 防范型、 放任型、 收编型、 利用型以 2002） ， 及合作型（ 朱莉·费希尔， 而中国的非政府组织发展起步晚 ， 对性别失衡治理发挥的作用仍然 有限， 参与积极性有待提高。中国政府主导下如何加强与其的合作与协调仍是当前性别失衡治理 的一道难题。 （ 4） 政府与公民社会的协作治理 整体性治理模式的核心机制是协调和整合 ， 如果大部门的治理机构的建立是践行整合思想下 性别失衡治理组织层面上的整合 ， 则协调更侧重于是一种认识、 手段和方法， 是确保整体性运行的 关键所在。协调可以通过激励和诱导多个任务组织 、 部门和单位、 专业组织等朝向一个共同方向行 2006） 。与善治理论认为政府、 动或至少不要侵蚀彼此的工作基层 （ Dunleavy， 社会和市场都能成为 ， 社会治理中心观点不同的是 “整体性治理” 强调了政府的作用， 强调官僚制组织结构是整体性治理 的基础。从这个意义上讲， 在整体性的性别失衡治理框架中 ， 政府与社会的关系应是体现主从关系 “ 。 的 协作” 而非过于理想化的“合作 ” 就中国目前的情况而言， 在社会力量还没有充分发展， 公民 市场发展还不完善的情况下， 性别失衡治理中建立这种协作治理的格局应 的参与精神还相对薄弱、 注意以下问题： 第一， 在协作关系中起主导作用的应该是政府。 从现实的权力与资源看， 政府较之

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于社会其它组织拥有着无可比拟的优势 ， 掌握着核心资源和公共权利； 从传统的政治文化上看， 中 国社会目前还广泛存在的对政府的依赖心理更使得其它社会组织在性别失衡治理面前是软弱的 ， 需要政府予以支撑。因而， 政府应该当仁不让地承担起主导的角色 。第二， 政府主导的治理格局应 注意公民社会力量的发挥。出于现实考虑的政府主导并不排斥公民社会在性别失衡治理中作用的 发挥。相反， 只有充分发挥了公民社会和市场力量的作用 ， 政府才算真正起到了这种主导作用。 第 三， 公民社会也应在政府主导的协作治理中加强学习 ， 提高其独立行动的能力， 为由协作治理向合 作治理的转变奠定现实的基础。 （ 5） 性别失衡治理信息中心的建立 Dunleavy（ 2006） 在阐述整体性治理理论时认为， 整体性治理理论十分重视信息系统建设问题 ， 信息系统几十年来一直是形成公共变革的重要因素 ， 信息技术成了当代公共服务系统理性和现代 化变革的中心。整体性治理对于构建信息机制的重视对中国性别失衡治理无疑具有启发性 。 基于 政府在治理中的主导地位， 中国性别失衡治理信息系统的构建应依托于电子化政府的建设 。 目前， ， 中国的电子化政府建设虽已起步， 但面临着实践和理论层面上的多重困境 “考察那些从机构和部 门结构中抽象出来的信息系统和信息系统支持的决策系统 ， 它们是解决这些组织问题的最佳途径 ” （ 廖俊松， 2006） 。在整体性治理理论看来， 首先， 性别失衡治理应在大部门政府治理机构下成立统 以现代信息技术和网络技术为信息化治理和服务的有效手段 ， 将不同 一的性别失衡治理信息中心， 的网络支撑技术、 网络基础设施和人力资源进行整合 ， 打造电子化政府。 同时为实现性别失衡信息 管理工作， 政府还需要具备一批懂得信息技术的人员 ， 需要一些同以往截然不同的能力和才干 （ 竺 2008） 。其次， 乾威， 电子化政府应与公民、 社会建立电子化互动回应机制， 建立政府、 非政府组织与 公民之间跨层级、 单位和网站的广泛沟通网络， 形成良性互动机制， 有助于实现失衡问题治理的公 开、 公平和公正理念， 切实保障治理的有效实施、 监督、 评估和反馈。 （ 6） 性别失衡治理的评估、 监督和反馈机制的建立和完善 任何完整的公共政策治理系统都不能缺失政策的评估 、 监督和反 针对复杂性公共问题的治理， 馈机制。但是由于中国性别失衡政策系统的主体 ， 即政策制定与执行的碎片化， 使得中国性别失衡 监控和反馈变得十分困难。 在大部门治理理念下， 完善的性别失衡治理评估、 监督和 治理的评估、 反馈机制是中国性别失衡治理体系的重要组成部分 。 首先， 政府应组织成立专业化的性别失衡治 建立科学的绩效评估体系， 明确评估对象、 主体、 目的、 方法、 标准， 公开评估信息， 理政策评估机构， 接受社会监督。其次， 对于公民社会尚处在成长发育过程中的中国来说 ， 性别失衡治理的外部监督 和反馈机制的建立就显得更为紧迫和重要 。在中国性别失衡治理碎片化现状下如何在整体性治理 理念下逐步建立和完善性别失衡治理的评估 、 监督和反馈机制是当前中国政府和学者正在思考和 致力于解决的问题。 5 结论 本文基于整体性治理视角提出六大核心维度 ， 分析中国性别失衡治理中的碎片化 ， 首次将西方 新公共管理理论整体性治理引入中国性别失衡治理实践中 ， 论证其解决中国性别失衡治理的合理 性与可行性， 设计中国性别失衡整体性治理的路径选择， 旨在抓住目前的有利治理时机， 强调树立 性别失衡治理的整体性意识， 构建符合中国国情的整体性治理模式 ， 使得性别失衡的整体性治理能 发挥出更大的溢出效应。本文研究表明， 由于中国性别失衡治理政策中的治理主体、 治理决策机 制、 运行机制、 评估监督反馈机制碎片化的存在 ， 以及政府与公民社会协作的不足， 使得政策治理的 效果也呈现出治理失效和碎片化特征 。 本文提出有效治理中国性别失衡应该明确整体性治理思

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想， 具体的路径则包括： 性别失衡治理的整体性认识、 性别失衡治理目标的制定、 性别失衡治理的大 部门管理、 政府与公民社会的协作治理、 性别失衡治理信息中心的建立、 性别失衡治理的评估、 监督 和反馈机制的建立和完善等六个方面 。 整体性治理理论提出的初衷就是解决碎片化 、 空心化政府等一系列问题， 整体性治理以政府的 整合型运作为手段， 将治理层级、 功能和公私部门进行整合， 开展广泛的互动、 合作， 以有效解决公 民的需求问题， 因此整体性治理的本质特征和现实表现形式与政府性别失衡治理中的公共性取向 高度相容。中国属于中等水平的发展中国家 ， 性别失衡的根本性原因尚未消除， 性别失衡的治理将 是转型期中国社会面临的一项长期 、 艰巨的任务。中国出生性别比目前正处于高位徘徊时期 ， 转型 社会的全面发展， 文化、 人口结构的变迁提供给中国性别失衡治理一个新的契机。 整 期中国经济、 体性治理的理念和框架为我们破解中国性别失衡治理难题提供了理论借鉴 。 需要指出的是， 整体 性治理理论作为诞生不久的理论， 理论自身还在不断完善， 因此整体性治理理论与中国性别失衡治 理的融合性问题将是当前治理中的首要难题 。 本文认为， 整体性治理理论无论是理论的接触上还 是实际运用中， 与中国本土的融合似乎还需要一定的时间。 其根本的问题在于作为中国性别失衡 当前中国政府的组织、 管理和人事制度是为等级制政府模式而不是整体性治理模式的 治理的主体， 大部门化设计的。因此一种纵向的管理模式和整体性的治理模式在实际运行中经常会发生冲突。 虽然短时期中国如果要完全消除这种管理模式上冲突还不可能 ， 但是在一定程度上两者还是可以 达成一致的。近年来， 学术界也在整体性治理理论和政府的实践展开了很多有益的探讨 ， 我们有理 由相信，， 中国性别失衡治理离整体性治理的广泛运用应该不远 。
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（ 责任编辑： 石

玲

收稿时间： 2011 － 01）



  本文关键词：整体性治理视角下中国性别失衡治理碎片化分析及路径选择，由笔耕文化传播整理发布。