我国县辖政区的发展与改革研究

发布时间：2017-10-17 08:18

  本文关键词：我国县辖政区的发展与改革研究

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【摘要】： 县辖政区是指我国县以下的由县统辖的基层政区。我国自秦朝正式确立行政区划体制以来，直至清末，国家设治都是以县为最低层，所谓“皇权不下县”，但历代在县以下均存在系统的乡里组织，虽然皇权不至，然事务不可不管，乡官的任命虽不在中央政府，却也仍然需要上级任命，具有国家基层官员的性质，县以下仍然可以而且应该被看成我国行政区划体制上的一个层级。我国作为农村基层行政建制的乡，则萌芽于春秋战国，定型于秦汉时期，隋朝把乡亭制改为乡里制，乡才不再是地方基层政权。清末又有变化，1909年1月清政府颁布了《城镇乡地方自治章程》，又重新以法律形式确定了城、镇、乡为县以下的基层单位。民国时期的《县各级组织纲要》也是明确规定乡、镇为县以下的基层行政区域。新中国成立以后即规定，乡为县领导下的基层行政区域。1954年宪法规定我国农村基层政权为乡、民族乡和镇，第一次以宪法的形式确定了乡镇为一级行政区划。这也就是说，至少从秦至隋初期，以及清末至今，我国的行政区划体制都存在正式的县辖政区层级。 改革开放以来，我国政治经济生活面临新的环境，全球化与WTO规则对我国各级政府的功能提出了新的要求；农村与城市的分异和城乡相对地位变化等一系列新的背景都对包括县辖政区在内的整个国家的行政区划体制提出新的要求。特别是2005年10月，党的十六届五中全会提出推进社会主义新农村建设，对我国县域发展意义重大，必将对我国县辖政区体制产生深刻影响。首先，新农村建设必将对县域农村地区经济与城市化发展的推动作用，进而促进乡向镇、镇向市方向发展。同时，建设社会主义新农村，必然要求全面深化乡镇职能转变和机构改革，并还将在推进农村民主政治建设上大有作为，不断提高农民的民主法制意识和民主自治意识的培养，这有利于我国最终实现地方民主自治制度的形成与发展。 城市化是我国21世纪的主旋律之一，关系着我国现代化进程的顺利推进。小城镇推动的我国城市化进程开辟了我国一条新的不同于发达国家的城市化道路。1990年代以来，我国农村的快速城市化和乡镇的分化发展，使得部分乡镇发展成为县域的重点中心镇。2006年公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》再次提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展，……，积极稳妥地推进城镇化”。为此，在保持我国县制基本稳定的前提下，从行政区划体系和县域城镇体系及其相互关系的整体性和全局性角度出发，借鉴世界主要发达国家(美、日、德、法等)与我国台湾地区市镇区划制度的经验，并结合若干案例研究，应对我国现代化、城市化发展需要，选择其中规模较大、具备条件、有发展前景的中心镇(新市镇)试行县辖市制度(镇级市)，实现我国由县一乡、镇体制向县一乡、镇、市体制转变，为我国县辖政区行政区划体制改革提供新的思路。 目前我国主流设市模式已从以往的“切块设市”转变为城乡合治性的“整建制改市”(县改市、地改市等)模式，表明中国政区体制在实践中出现了偏差，将原本属于聚落性建制的城市型政区改造成为区域性建制的地域型政区，忽略了此两种建制性质的炯异，从而产生很多问题，并造成目前我国市制与国际不可比拟性。中国市制改革需要寻求新的出路，探索新的模式，“十一五”规划明确提出了“完善行政区划设置和管理模式”的要求。研究实行三级市制(直辖市、省辖市、县辖市)与“适度切块”设市模式等对创新我国市制具有重大意义。 中国现代化的过程，实际上也是一个民主化的过程。长期以来，我国一直是一个单一制中央集权国家，这决定了在府际关系上地方政府在政治上服从中央，受中央的直接领导和监督，地方政府不可能像联邦制国家那样成为相对独立的一级政治实体。但是，改革开放以来，，随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善和经济体制改革的不断深入，中央与地方经济关系处在一个趋于分权化的调整过程中，地方政府经济管理职能的扩大，必然要求拥有与之相应的政治权力，政治关系也必须作出适当的调整与改革，主要体现在中央与地方的立法关系、干部人事关系和行政关系等诸多方面。这就需要从府际关系(主要是中央与地方关系)的角度思考我国今后地方治理的问题。同时，随着人民物质文化生活水平的提高，国家民主政治的发展，公民参政议政议事能力的大大增强，也要求中央适度向地方分权，最终实现地方自治。笔者认为，县辖政区在地方自治上可先行一步，积累经验再推广；同时本文提出乡镇市自治制度的具体构想，并对我国县辖政区体制改革提出一系列配套措施。 本文围绕县辖政区这一研究主题，以历代县辖政区(县下行政组织)的沿革、发展脉络为主线，综合运用地理学、历史学、行政学、经济学等相关学科的理论知识，萃取各学科有关最新研究成果，对我国历代各时期主要的县辖政区(县下组织)设置与管理体制的沿革与特点进行描述，总结其发展规律，并对新中国成立以来的乡镇政区发展演化的内在机制作深入剖析，围绕当前以县辖政区为中心的行政区划改革，进行多角度、多学科系统分析，通过理论和实践分析，并借鉴国际和我国台湾地区市镇制度的经验，构设出我国未来县辖政区体制改革方向。全文由如下几部分构成，各部分的主要内容简介如下： 导论，引入研究主题——县辖政区，对县辖政区的概念进行了界定与分类，还对相关的几个概念加以比较，并指出本文的理论与实践意义，概括其研究思路与方法。 第1章，本章重点就我国有关县辖政区体制改革的文献回顾与研究综述，从乡镇政区体制和乡镇管理体制现状与存在的问题入手，对目前国内主要研究成果进行总结，并就当前几种主要的关于乡镇体制改革的主张进行总结与评价。 第2章，对县辖政区的理论基础以及与之关系较为密切的城市化、城乡关系、府际关系与地方自治等理论加以梳理，并分析它们与本文研究的县辖政区体制及其改革的关系。 第3章，从我国县制的形成、发展与演变切入，全面系统地分析我国秦汉至民国各历史时期县辖政区(县下组织)制度的发展与演变的基本脉络，以及新中国成立前我党革命根据地时期的政区体制，探索这一特殊时期县辖政区设置与管理体制。并总结各时期县辖政区的特点与发展演变的规律：城乡分治与地方自治。 第4章，对新中国县辖政区体制进行分阶段考察，探讨新中国各个时期县辖政区体制演进规律，并对县辖政区的城市化趋势和管理幅度扩大与层级减少等问题进行了深入探讨。同时阐述了目前我国县辖政区(乡、镇)体制的现状和存在的问题，并分析了我国现行乡镇体制的不适应性与县辖政区改革的必要性。 第5章，针对我国面临的WTO与全球化、城市化与信息化、我国政治民主化及新农村建设等新形势，提出对未来我国县辖政区的重新定位，通过分析指出未来我国县辖政区(乡、镇级)体制改革方向：行政区划建制多元化发展——创新县辖市制度，实现县一乡、镇体制向县一乡、镇、市体制转变；行政制度自治化发展——推行地方自治制度，实行县辖乡(民族乡)、镇、市自治。 第6章，本章分析了世界主要国家(如美国、日本、德国、法国)和我国台湾地区的市镇制度(包括市镇建制与管理权限等)，总结其经验教训，并对清术民初县辖市体制探索进行了剖析，以期为我国县辖政区体制改革提供经验借鉴。 第7章，从“足履相适”原则、城镇化发展的趋势、国家行政区划体制整体改革的主要方向、公众认知度调查，论述我国实行县下辖市体制的可行性，并论述了未来县辖市体制基本内容：设市体系——构建我国未来三级市制体系：直辖市、省辖市、县辖市三级市制；设市模式——实行“城郊合治”管理理念下的“适度切块设市”模式：设市标准——合理拟定了县辖市设置的标准；审批制度——确定未来我国县辖市的审批程序与审批机构；并明确我国未来县辖市的若干设置类型。 第8章，本章先从新中国中央与地方府际关系的演变，分析各历史阶段府际关系的特点及其规律，指出分权化是我国府际关系发展的必然趋势。同时，本章还从我国各历史时期地方乡绅自治特点分析了中国自古并不缺乏地方自治的传统，并结合我国近代以来地方政治现代化发展进程，指出我国未来行政体制走向地方自治是必然趋势，而县辖政区自治可以先行一步。本章还阐述了实行县辖政区自治的可能性与基本原则，并从乡镇市性质的认定、自治权限的划分、及县下自治的监督机制等方面，初步构建我国县辖政区管理新体制：乡、镇、县辖市自治制度。 第9章，分析了我国县辖政区体制改革即创新县辖市与乡镇市自治的诸多制约性因素与障碍，提出我国县辖政区体制改革的主要配套措施。 第10章，通过对一些典型案例的解剖，以期对我国县辖政区体制改革有更为直观、更为具体的认识。 结语部分，对全文重点探讨的问题和所形成的结论进行了总体概括。
【关键词】：县辖政区 体制改革 县辖市 府际关系 地方自治
【学位授予单位】：华东师范大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2007
【分类号】：K928.2
【目录】：

• 摘要6-10
• Abstract10-22
• 0 导论22-40
• 0.1 问题的提出22-23
• 0.2 概念与界定23-30
• 0.2.1 政区层级:高层政区、统县政区、县级政区、县辖政区23-26
• 0.2.2 政区等级关系:政区层级、政区的行政等级与地方官员的行政级别26-28
• 0.2.3 本文研究的范围:县辖政区及其分类28-30
• 0.3 其他相关概念及其界定30-35
• 0.3.1 行政区与准行政区30-31
• 0.3.2 城市型政区与地域型政区31-32
• 0.3.3 县制与市制32-33
• 0.3.4 城市与“市”33-34
• 0.3.5 府际关系与地方自治34-35
• 0.4 研究的意义35-37
• 0.4.1 理论意义35-36
• 0.4.2 实践意义36-37
• 0.5 研究思路与研究方法37-40
• 0.5.1 研究思路37-38
• 0.5.2 研究方法38-40
• 1 文献回顾与研究综述40-57
• 1.1 国内外关于行政区划研究的现状与进展40-41
• 1.1.1 国外行政区划研究的侧重点40-41
• 1.1.2 国内外对基层政区的研究现状与趋势41
• 1.2 我国行政区划一般问题的研究41-43
• 1.2.1 我国行政区划一般性理论的研究41-43
• 1.2.2 “行政区经济”理论的开创43
• 1.3 国内乡镇体制研究综述43-54
• 1.3.1 对当前乡镇管理体制存在问题的研究43-45
• 1.3.2 对当前乡镇行政区划体制存在问题的研究45-46
• 1.3.3 我国乡镇管理体制改革研究的相关文献综述46-51
• 1.3.4 国内对县辖市体制研究现状与趋势51-54
• 1.4 简要评述54-57
• 2 县辖政区的相关理论57-75
• 2.1 理论基础57-63
• 2.1.1 上层建筑与经济基础关系理论57-58
• 2.1.2 政区竞争理论58-59
• 2.1.3 行政区经济理论59-61
• 2.1.4 行政区划层级与幅度关系理论61-63
• 2.2 城市化、城乡关系相关理论63-66
• 2.2.1 城市化与城乡分治63-64
• 2.2.2 城市增长极理论64-66
• 2.3 府际关系与地方自治的相关理论66-75
• 2.3.1 府际关系的基本内涵66-67
• 2.3.2 中央与地方关系的理论67-72
• 2.3.3 地方与地方关系的理论72-75
• 3 历史时期我国县辖政区制度的演变75-102
• 3.1 我国县制的形成、发展与演变75-80
• 3.1.1 我国县制的起源:由血缘关系采邑制向行政区划的转变75-76
• 3.1.2 历史上我国县制的发展演变:保持着相对的稳定76-78
• 3.1.3 我国县数目的演变78-80
• 3.2 我国古、近代县辖政区的发展与演变80-90
• 3.2.1 具有行政区划特点的县下行政组织:秦至唐中期80-81
• 3.2.2 不具有行政区划特点的县下组织:唐中期至清末81-83
• 3.2.3 以地方自治和城乡分治为特色的县下行政组织:清末至民国83-89
• 3.2.4 我国古、近代县辖政区(组织)演变的规律与经验借鉴89-90
• 3.3 革命战争时期我党根据地县辖政区制度的发展与演变90-102
• 3.3.1 土地革命时期根据地县辖政区体制:县(市)—区(市)—乡(市)90-93
• 3.3.2 抗日战争时期时期根据地县辖政区体制:县—区—乡(市)93-96
• 3.3.3 解放战争时期解放区县辖政区体制:县—区—乡(村)制96-100
• 3.3.4 革命战争时期县辖政区小结100-102
• 4 新中国县辖政区体制的发展、存在问题及改革的必要性102-123
• 4.1 新中国县级以上行政区划体制的发展与演变102-108
• 4.1.1 新中国成立后我国县级以上行政区划体制的演变102-107
• 4.1.2 新国县级以上政区演变的特点与规律107-108
• 4.2 建国以来我国县辖政区体制的演变108-119
• 4.2.1 解放初期(1949—1954年):县—区[区]—小乡(行政村)制108-109
• 4.2.2 理顺规范时期(1954—1957年):县—([区])—乡镇制109-111
• 4.2.3 人民公社化时期(1958—1982年):县—人民公社、镇体制111-112
• 4.2.4 拨乱反正时期(1983-1986年):县—([区公所])—乡镇制112-113
• 4.2.5 改革开放时期(1987以来):县—乡镇制113-117
• 4.2.6 新中国县辖政区体制演变的基本规律和特点117-119
• 4.3 目前我国乡镇管理体制存在的主要问题119-121
• 4.3.1 县—乡镇关系:条块分割，乡镇功能不全，责权利不清119-120
• 4.3.2 乡镇内部:关系混乱、问题重重120-121
• 4.4 我国现行乡镇体制的不适应性与改革的必要性121-123
• 4.4.1 现行乡镇建制的不适应性:对城市化进程反应不敏感121
• 4.4.2 并乡建镇后产生的新问题121-122
• 4.4.3 现行县辖政区体制改革的必要性122-123
• 5 新形势下我国县辖政区的重新定位与改革的总体思路123-131
• 5.1 新形势下对我国县辖政区的重新定位123-130
• 5.1.1 乡镇面临变化了的时代背景123-125
• 5.1.2 重新认识乡镇在国家发展中的作用125-128
• 5.1.3 对未来我国县辖政区功能的重新定位128-130
• 5.2 对未来我国县辖政区(乡、镇级)体制改革方向的思考130-131
• 5.2.1 行政区划建制的多元化发展:创新县辖市制度，实现县—乡、镇体制向县—乡、镇、市体制转变130
• 5.2.2 行政制度的自治化发展:推行地方自治制度，实行县辖乡、镇、市自治130-131
• 6 国外市镇制度经验借鉴与我国县辖市制的实践131-163
• 6.1 主要国家城市制度及其经验借鉴131-147
• 6.1.1 美国的市镇制度及其背景131-136
• 6.1.2 日本的市镇制度及其背景136-140
• 6.1.3 德国的市镇制度及其背景140-142
• 6.1.4 法国的市镇制度及其背景142-145
• 6.1.5 国外市镇制度的启示与经验借鉴145-147
• 6.2 我国台湾地区县辖市体制及其经验借鉴147-154
• 6.2.1 我国台湾地区的行政区划体系147-152
• 6.2.2 我国台湾地区市镇制度的启示与借鉴152-154
• 6.3 我国清末民初以来县辖市制度探索与实践154-163
• 6.3.1 中国市制产生的经济基础和时代背景155-156
• 6.3.2 江苏省市制的实践:中国县辖市制度的产生与发展156-159
• 6.3.3 解放前我国市制的发展159-160
• 6.3.4 解放初期我国大陆地区的县辖市现象160-162
• 6.3.5 我国大陆地区的县辖市的消失:1953年162-163
• 7 实行县下辖市:我国市制与县辖政区创新的结合163-198
• 7.1 我国实行县辖市的必要性163-171
• 7.1.1 “足履相适”原则:城乡的异质性需要不同的建制来与之适应163-164
• 7.1.2 县辖市是我国城镇化发展的必然要求164-167
• 7.1.3 实行县辖市符合我国行政区划体制改革的主要方向:减少政区层级与创新市制167-169
• 7.1.4 实行“县辖市”是乡镇区划体制创新的需要169-170
• 7.1.5 对“县辖市”认知情况的调查显示:县辖市越来越被公众接受170-171
• 7.2 构建中国三级市制体系:直辖市、省辖市、县辖市三级设市体系171-174
• 7.2.1 目前我国市制体系的现状171-172
• 7.2.2 未来我国的三级市制体系:直辖市→省辖市→县辖市172-174
• 7.3 设市模式的创新:“城郊合治”理念下的“适度切块设市”模式174-181
• 7.3.1 当今世界主要的城市管理理念与设市模式及其利弊分析174-177
• 7.3.2 设市模式的创新:“城郊合治”理念下的“适域型”设市模式——“适度切块设市”177-181
• 7.4 合理确定县辖市设置的标准181-189
• 7.4.1 世界主要国家和地区的设市标准181-182
• 7.4.2 我国设市设镇标准及其评价182-186
• 7.4.3 制定科学的县辖市的设置标准186-188
• 7.4.4 根据我国中心镇的基本现状来预测近期县辖市的数量188-189
• 7.5 建立县辖市的审批制度189-193
• 7.5.1 目前我国行政区划变更的审批制度189-191
• 7.5.2 我国行政区划变更审批制度的改革与完善191-193
• 7.6 县辖市设置类型193-198
• 7.6.1 县城设市193-194
• 7.6.2 撤镇设市194-195
• 7.6.3 现有部分县级市降格为县辖市195
• 7.6.4 “准行政区”改制设市195-196
• 7.6.5 大中城市郊区新市镇设县辖市196-198
• 8 构建我国县辖乡镇市自治体制198-229
• 8.1 从新中国中央与地方府际关系的演变来看:分权化是必然趋势198-208
• 8.1.1 中央与地方关系演变的阶段及其特点198-205
• 8.1.2 建国以来我国中央与地方关系发展演变的规律205
• 8.1.3 未来我国中央与地方关系发展趋势:中央与地方适度分权，实行地方自治205-208
• 8.2 从我国地方政治现代化发展进程来看:走向地方自治是必然趋势208-216
• 8.2.1 我国近现代地方自治发展的脉络209-215
• 8.2.2 我国近现代地方自治发展的小结215-216
• 8.3 实行县辖政区自治的必然性、客观条件与基本原则216-219
• 8.3.1 实行县辖政区自治的必然性216-217
• 8.3.2 从世界各国地方行政制度发展改革的主导潮流出发，积极探索并贯彻落实地方自治217
• 8.3.3 实行县辖政区自治的客观条件217-218
• 8.3.4 县辖乡、镇、市自治的基本原则218-219
• 8.4 构建我国县辖政区管理新体制:乡、镇、市自治制度219-226
• 8.4.1 乡镇市的性质认定219
• 8.4.2 乡镇市自治权限的划分与主要自治组织219-225
• 8.4.3 乡(镇、市)居民的资格和权利225
• 8.4.4 乡(镇、市)财政的重建225-226
• 8.5 对乡镇市自治的监督机制226-229
• 8.5.1 立法监督227
• 8.5.2 行政监督227-228
• 8.5.3 财政监督228
• 8.5.4 司法监督228-229
• 9 我国县辖政区体制改革的配套措施229-237
• 9.1 我国县辖政区改革的制约性因素229-230
• 9.1.1 实施县辖市与乡镇市自治的法律依据问题229
• 9.1.2 当前的层级过多的行政区划体制制约了县辖市与乡镇市自治的推行229-230
• 9.1.3 长期以来“大一统”、中央集权的思想是我国走向地方自治的障碍性因素230
• 9.1.4 当前带有集权色彩的政治文化也是我国走向地方自治的障碍230
• 9.1.5 当前政治体制中的一些组织原则和管理原则不利于我国走向地方自治230
• 9.2 我国县辖政区体制改革的重要配套措施与前提230-237
• 9.2.1 与整个国家行政区划体制改革的大方向吻合: 划小省区，省县直辖，三级市制，地方自治(县下自治)231-232
• 9.2.2 制定和修改现有法律法规，将县辖政区改革进程法制化232-233
• 9.2.3 国家政府机构层级的改革233-234
• 9.2.4 加强对广大群众民主意识的培育，防止地方自治的“恶质化”234
• 9.2.5 建立地方居民参与机制234-235
• 9.2.6 积极看待近年来部分地区乡镇干部选举的改革试验，认真总结经验235
• 9.2.7 深化我国户籍制度的改革235-236
• 9.2.8 防止机构膨胀与新一轮“设市热”236-237
• 10 案例分析237-256
• 案例一: 浙江苍南县龙港镇发展与县辖市体制创新研究237-244
• 案例二: 县域多中心格局与县辖市体制创新研究244-251
• 案例三: 近年来部分地区乡镇管理权限与干部选拔制度改革的探索251-256
• 结语256-258
• 附录258-259
• 参考文献259-273
• 后记273-274

【引证文献】

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本文编号：1047743