外交环境变化与中国外交能力建设

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外交环境变化与中国外交能力建设

朱立群

发表时间：2013-06-27 18:27 来源：国际问题研究

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中国外交运行的环境面临着内外事务纠缠性、外交事权分散化和外交运作透明化的挑战。在新的形势下，中国外交面临如何进一步提升外交能力的新型挑战。要想积极应对我们在能力建设上面临的挑战，首先需要解决思想认识问题，特别是需要更新观念，开拓思路，只有这样我们才能更好地面对变化的环境。

当前国际体系正在持续发生着深刻的变化。经济上，国家间相互依存和相互影响不断加深，积极或消极因素加速外溢；政治上，新兴市场崛起导致像二十国集团(G20)这样的新型国际制度诞生，发展中国家开始分享国际决策权力，但这些国家也面临诸多内部挑战，参与全球治理显得力不从心；安全上，传统和非传统安全相互交织，国家安全(nationalsecurity)与人的安全(humansecurity)日益同等重要，各国面临两个战线上完全不同的安全诉求；在社会领域，信息技术赋予个人更大权力，公民社会迅速发展，权利诉求加大，并对国内和国际政治投射日益增长的影响力，这一发展正在深刻地改变着国内和国际政治的运作方式。在这种全新的形势下，中国外交既面临新的机遇，也面临复杂的挑战，需要全方位加强外交能力建设：观念上，要深刻认识形势变化对外交的影响，重新定义外交的内涵与功能；制度上，需整合各种力量，加强外交协调，创新责权明确而又协调统一的协作机制；政策上，协调好资源、手段和能力三者关系，加强策略研究，提高外交艺术，从而使中国外交更好地为全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的总体战略目标服务。

一、外交环境的新变化

外交运行环境的深刻变化可以概括为以下三个特点：内外事务纠缠性、外交事权分散化和外交运作透明化。

外交运行环境日益具有纠缠性，是指国内和国际事务出现了界限不清、关联密切和相互作用的复杂局面，也就是我们常说的国内国际两个大局交织的情景。通常来讲，外交是一国政府采用沟通、谈判等非暴力手段落实对外政策的各项活动，而对外政策负责的是“调停外部对内部的影响”，它的形成和实施依赖于国家主权，也即“国家的存在所创造的空间”。

但是，全球化和信息化改变了国家存在的方式和存在的空间，资本在全球流动，市场经济在全球扩张，生态环境在全球联动，内外事务呈现出高度的流动性、共时性和相互交织的特征。过去，国家是在其主权范围内处理自身发展的诸多问题；现在，这些问题却往往需要在全球体系当中加以解决。例如，全球经济失衡是在全球化背景下各主要经济体的结构和政策矛盾造成的，因此全球经济的再平衡也就需要各国在结构和政策调整中采取协调行动，兼顾内部政策与外部效应的平衡。再如，中美在经济领域形成了深度相互依存的关系。2012年1一11月，中美贸易额达到4386亿美元，川中国拥有超过1万亿美元的美国国债，是美国第一大海外债务持有者。因此，保持积极、健康的中美经贸与投资关系成为中美两国经济发展的一个基本条件。在这种背景下，经济事务成为外交事务中的头等大事，逐渐占据对外政策的核心地位，外交政策和对外经济政策变得日益纠缠不清，对外经济政策与全球经济政策的协调变得空前重要。

伴随着经济主权边界的若隐若现，安全事务的内外纠缠也变得显而易见。“9·11事件”带来美国十年的反恐战争，催生了美国国土安全部的建立，以及各种各样的内部反恐措施的实施。中日关于钓鱼岛的主权争端导致中国国内民族主义情绪高涨，极端民众打砸抢烧引发了对国内安全与稳定的严重关切。全球气候变化带来环境安全问题，极端天气引发水灾、旱灾、城市渍涝和其他自然灾害，使得对人的安全关注不断上升。社会安全在各个国家的议事日程上日益重要，民生问题与国家的稳定与安全紧密相关，一些国家无法提供基本的国民福利，导致国家内乱不断，并外溢成为整个地区的安全问题。可以说，国际安全与国内安全的联系从来没有像今天这样紧密，这样错综复杂。

政治上风行日盛的人道主义干涉也不断侵蚀主权规范。20世纪末以来，人道主义的发展催生了“保护责任”和“负责任主权”的概念。后者论证的出发点是人权，强调的是主权国家在维护本国秩序和公民权利的同时，还需要承担起尊重、维护他国正当权益和国际社会共同利益的责任。因此，负责任主权强调的是国家不仅不再拥有绝对权力并可任意运用这种权力，而且，国际社会还负有责任干预不负责任的主权。“负责任主权”与“保护责任”从合法性的角度侵蚀着内外事务的边界，使之变得纠缠不清。近年来，国际刑事法庭几个具有全球影响的审判以及在某些国家设立禁飞区的做法，实际推动了“保护责任”规范的发展，并使得主权与人权的争议日益具有全球性。这一争议本身正是导致内外事务相互纠缠不清的内在原因。

社会领域的内外渗透更呈不断增长的趋势。信息技术和互联网的诞生，不断推动着跨境社会组织与社会网络的发展；全球中产阶级队伍的壮大，权利诉求在各国普遍加大。近年来，一个突出的现象是公民社会走出国界，日益成为全球治理的重要行为体。在实现联合国千年发展目标、全球零地雷运动、解决生态负债问题、人权与人道主义救援等领域，公民社会组织通过推动国际社会的议程设定、推广概念和规范、自下而上地评价与监督等方式发挥着越来越重要的影响力。它们通过跨国社会运动的方式动员力量，推广自身的价值和理念，提供跨国社会服务，具有极强的号召力。如

1992年开始的国际禁雷运动，就直接促成了1997年握太华政府间会议的召开和《握太华禁雷公约》的签署。在2009年哥本哈根气候大会上，新的世界“气候正义”(ClimateJustice)网络在“气候论坛”(KlimaFO~)中发挥了显著作用。这些例子表明，跨国社会组织通过社会运动等方式可以对一国的外交政策产生直接或间接的影响。在这种情况下，外交政策所需处理的不仅是政府之间的事务，还需要应对个人赋权加大和社会组织网络化的发展，以及跨国性质的经济、政治和社会运动。这种权力向下和平行发展的跨国运动实际上远远超出了主权概念所界定的外交政策运作范围，使现有的外交应对力不从心。

内外事务的纠缠性带来外交事权的分散化趋势。对此，英国著名外交政策专家希尔早有论述。他指出，由于形势的变化，外交部对国内官僚机构的涉外事务失去了控制，不得不与军方、经济部门和情报部门等分享外交政策的制定和执行，从而导致对外政策的平行分权局面。看看国内参加中美经济战略对话的众多相关部门就可以了解这一趋势仍然在发展。由于国际和国内事务日益纠缠，一个国家的发展越来越依赖于在国际社会的有效外交行动，这导致外交事务的重要性不断上升，领域不断扩展，外交日益变成一个涉及整个政府的事情。与此同时，正是由于外交涉及整个政府，外交部作为政府的一个部门，地位相应下降，需要面对国内众多参与决策的伙伴。外交官也面对日益众多的国内“竞争对手”，在处理诸如国际金融危机、气候变化、大规模杀伤性武器扩散等全球问题上，他们必须依靠不同部门的技术专家。在这种情况下，外交部虽然仍是主导力量，但已不再是国家主权的所谓“守门人”。川同时，地方、企业、社会组织和个人也越来越多地参与到国际交往与合作当中，其与政府外交虽然并不必然构成竞争关系，但是个体利益与整体利益也并非总是一致。这种局面导致外交政策必须在国内进行上下左右的协调，因而建立可协调各部门和各方面的事权高度统一的协调机制就成为一种必须。外交部门相较于其他部门的重要性，越来越体现在面对竞争的利益和多重的责任时如何框定外交议程、界定政策目标以及如何更好地引导政策的落实。协调日益成为外交部一项重要而又艰巨的任务。

信息化和网络时代还导致外交日益公开透明。外交决策者不仅面对竞争性的责任要求和冲突的规范，他们的一举一动都受到新旧煤体的持续关注。对外政策本是一个具有独特性的公共政策领域，有自己的运作渠道。作为一种妥协的艺术，外交也需要有自己独立的空间。但是，在媒体的高度跟进中，妥协的空间被大大缩小，外交运行中必要的时间差几乎不复存在，这使得本应该是慢工细活的外交有时变成了“即时外交”。121也就是说，当面对危机或突发事件，外交决策者需要立即做出反应，否则媒体或大众的反应，不论其是否理性都会迅速占据舆论和信息空间，从而挤压官方的外交应对。今天的世界，信息化时代的媒体在赋予话语权和形象塑造上发挥着前所未有的巨大作用，这是外交面临的前所未有的新局面，它迫使外交日益走向公开化，面临来自公众的强大压力。

透明化主要是因为信息化导致国内社会日益暴露在外部发展之下，国内事务的方方面面不断地被外部世界观察和评论。在信息传递迅速和公民社会发展的今天，外交事务不仅变得异常“民主”，国家形象建设也提升为一项重要的外交任务，这意味着外交工作的对象如同外交主体一样在全方位拓展，从而使“公共外交”空前重要。这样一种发展，不仅导致外交战略需要凝聚广泛的国内共识，它还需要对外传递国际社会可以接受的价值与理念。因而，外交运行背后的价值观问题被提上了日程。仅仅致力于国家利益，外交就走不远，难以赢得人心，也无法应对今天对外交公开性的要求，更无法在信息化时代塑造良好的国家形象。

外交环境变化深刻地影响着外交的内涵与功能，推动着外交概念的变化，所谓“转型外交”(transformationaldiPlomaey)、“大外交”(mega一diPlomaey)、“整合外交”(integrativediplomaey)等新概念的出现，就是这种变化的产物。

二、中国外交能力建设的三大挑战

外交环境的新变化，对外交运作方式和外交质量提出了更高的要求。对中国外交来说，在新的形势下，面临如何进一步提升外交能力的新型挑战。它主要涉及三个方面：外交的策略能力、外交的协调能力和外交的观念能力。

外交能力问题的产生首先来自于我国的基本国情和内外事务相互纠缠的现状。2010年中国经济总量超过日本，成为世界第二大经济体。但是，我国总体上说仍是一个相对贫穷的国家，人均GDP只有5445美元(2011年)，约占美国人均GDP48112美元(2011年)的九分之一。

仍处于社会主义初级阶段的这一发展中国家身份，使得我国成为世界上一个独特的全球大国。一个人口众多，仍处于工业化、城市化和农业现代化进程之中，还有1.28亿贫困人口的中国，发展经济始终是刚性需求。因而，中国一方面代表着巨大的市场潜力，同时也对世界资源和能源需求巨大。中国经济总量世界排行第二，导致国际社会要求中国承担更大的国际责任、甚至发挥领导作用，如在解决全球经济危机、气候变化、苏丹达尔富尔问题、朝核和伊朗核问题上，都存在过高期许。而在中国国内，大量贫困人口和贫富差距拉大的社会现实，大众希望不断改善住房、教育、医疗、交通等民生条件的诉求，又使中国政府需谨慎对待加大承担国际责任的外部要求。在这种情况下，中国就必须妥善平衡内外不同的诉求，既要保持相对较高的经济发展速度以满足国内的需要，也要逐步提升对国际社会的贡献以减轻外部世界的压力。平衡不好，就会两头出现问题。中国赠送马其顿校车在国内引发一片不满和质疑之声，国际社会关于中国搭便车的指责，便是这种基本国情和内外事务交织给中国外交带来两难境地的典型例证，它要求我们的外交能够在国内和国际两条战线上应对这种双重挑战。

国内和国际事务的相互纠缠，导致对内和对外的能力建设也交织在一起，二者的联系较之过去更加突出。应该说，外交能力越来越演变成为执政能力的延伸。因此，外交能力建设不只是外交部的事情，而是一个国内各级、各部门、甚至是全体人民的事情。国内在某些问题上处理不好，就会演变成为产生国际影响并损害中国国家形象的问题。美国驻华使馆公布北京PM2.5值，就会在社会上形成关于北京行政部门对环境监测不到位的指责和批评，暴露了中国在环境方面的缺陷和管理能力的不足。因而，外交能力不仅仅是执政能力建设的重要组成部分，二者的能力强弱还会因为内外事务的纠缠性而相互影响，甚至相互加强。因此，加强外交能力建设，成为中国政府执政能力建设的重要组成部分。

外交能力建设上的挑战首先表现在策略能力方面，它主要是指如何灵活娴熟地运用自身实力以及如何提升执行力等问题。外交是实践性突出的领域，“如何说”与“如何做”都十分重要。中国政府关于走和平发展道路的对外政策宣示相当成功，为此已经发表了两个白皮书，系统阐释了中国走和平发展的战略选择基础、实现方式和对国际秩序的目标期待。川但是，在各个具体问题领域、在不同的地区以及在发展各种国家关系方面，如果策略能力不够，就难以落实和平发展的方针，就会使和平发展成为一种空话。在完善和平发展的理论上，还需要进一步讨论和平发展道路与国防现代化建设的关系、和平发展与军事手段运用的关系等。例如，在地区层面，东亚地区合作面临日益复杂的竞争，再加上岛礁等领土争议导致的紧张局面和国家间信任不足，使得东亚经济合作日益政治化和安全化，地区秩序建设不断受到强权政治和集团政治的干扰。如何走出安全困境，需要多种策略，特别是平衡协调综合运用软硬两种实力。太软或太硬，政策缺乏弹性和灵活性，都不能处理复杂的局面。在全球经济治理层面，尽管我国不断地从边缘走向了国际舞台的中心，但是当前的国际经济和金融体系仍然由西方发达国家主导，一个国家的中心地位通常是通过制定和影响议程与规则来确立的。如何提出可被接受的议程和规则，如何加强国际事务上的领导力，我们面临长期的能力建设任务。同时，在国际层面参与公民社会组织间的交往，我们不仅在观念上准备不足，在经验上也没有什么积累。再加上自古以来中国公民自治意识淡薄，实践经验缺乏，国内公民社会建设还处在起步阶段，这些都影响到中国与地位不断上升的全球公民社会打交道的能力和水平。

外交能力建设面临的第二个挑战来自制度方面，它是指如何协调国内上下左右各种力量形成步调一致、相互协同、效率彰显的外交能力问题，它需要事权统一和功能界定清晰的制度安排作为基础。实际上，因外交事权扩张而带来的建制调整，各个国家一直随着形势的变化在不断地展开。例如，克林顿政府时期，美国主管军控事务的军控与裁军署、主管对外援助事务的国际开发署、主管公共外交和对外宣传的信息署三个机构合并进了美国国务院。按照英国学者杰夫·贝里奇的说法，这样做的目的不是为了协调，而是为了通过降低这三个部门的行政自治，达到在美国对外政策中降低这些问题领域重要性的目标。[2]由此可见，形势的变化不仅带来涉外各部门相互协调的问题，它还需要通过行政建制的调整来突出事务领域的优先次序，最终目的都是为了提升外交运行的效率。

随着中国外交涉及的领域不断扩张，国防安全、财政金融、贸易投资和发展援助等等领域都存在一个对外责任的问题，这使得建立权威协调机构或机制成为必要。中国外交的决策在高层中枢机构，川但大量需要日常协调的事务仍然广泛存在，并面临着什么事情需要协调、谁来协调和谁最终说了算的问题。部门之间不通气、不沟通、责任不清、相互扯皮等现象，并非鲜见。与此同时，如何保障中国和平发展的大政方针能够在各级各部门执行过程中得到正确理解和实施，保证对外政策与各类国内政策和谐一致，仍是一个需要持续努力加以解决的问题。

除此之外，中国外交还面临一个上下协调的大问题。2008年以来，以“3.14事件”和奥运火炬在境外传递遭遇麻烦为代表的一系列事件，凸显了“草根包围中国”的新动向，表明中国外交工作的对象正呈现多元格局，面临妥善推动社会层面与国际对接的新形势。如何推动国内非政府组织积极有效地参与国际交流与合作，奏响政府与社会协同共进的交响曲，使社会力量更好地为中国外交服务，是一个仍需努力解决的问题。社会上的多种声音虽然一方面反映了中国社会多元化发展的新趋势，但同时也带来凝聚国内共识的困难，以及政府外交应对国外社会力量上的力不从心。在更大层面上，如何运用社会力量服务中国外交大局，与国内深化政府职能的改革密切相关。如何改革和创新更加适应新的市场经济基础的上层建筑，如何协调更具现代性特征的合理有效的政府、社会和市场三者之间的关系，如何进一步从制度上推动中国的民主和法治建设，这些都是中国在现代化进程中面临的根本性挑战，需要全力以赴、持之以恒地加以应对。外交机制上更为顺畅和有效的改革，是这个更大改革进程中的一个组成部分。

外交能力建设的第三个挑战来自观念方面，它是指在清晰界定国家利益的同时，外交的背后还需要明确的规范原则以及与国内核心价值一致的追求。规范原则与核心价值互为表里，相互构成，形成一种内外统一的观念体系，用以指导外交政策和外交行为。随着全球化和信息化的发展，我们日益进入了一个权力多极化和碎片化的世界。这个多极化并非存在着界线分明的政治结构，各国之间相互依存程度不断加深，对软权力的争夺日益加剧，各种权力都试图占据道德的高地。这是因为，在一个联系越来越紧密的国际社会里，，价值观占据着一个社会思想观念的主导地位，传递价值和理念就是不战而屈人之兵的攻心之举。在当今社会，人不能只是经济动物，所作所为不能仅遵循利益最大化的理性原则，还必须遵守规范，具有人文关怀。同理，在国际社会，与什么样的国家打交道、向着什么方向努力、建立怎样的国际秩序等等，也是国际社会日常实践的核心问题。因此，外交背后体现的价值理念，不只关乎国家争夺话语权，还关乎一个国家如何在国际社会安身立命并发展壮大。和平发展与和谐世界两大基本理念，不仅反映了中国自身的优秀文化传统和对国际秩序的理想期待，也是中国人顺应世界潮流的选择。

要使这两大理念的传播更具穿透力，并具体落实在行动上，就必须与十八大报告提出的社会主义核心价值观构成一个内外一致的观念体系，使外交行为和决策判断具有更可操作的道德依据。目前，这个观念体系已经基本成型，最重要的是如何在外交实践中不断加以落实和体现。

三、中国外交能力建设的几个认知问题

中国外交能力建设是一项长期任务，与我国进一步深化改革、提高执政能力建设密切关联。要想积极应对我们在能力建设上面临的挑战，首先需要解决思想认识问题，特别是需要更新观念，开拓思路，只有这样我们才能更好地面对变化的环境。这里谈三点认识问题：

第一，需要重新认识国际体系结构，重视能动性的发挥，主动塑造战略机遇期。由于美国国际关系理论风行中国，我们对于国际体系结构的认识趋于单一、静态和注重实力。在这样的结构观下，我们虽可以很好地分析大国关系，但容易忽视全球经济、政治和社会运动的发展对大国关系作用方式的影响；我们虽可以很好地分析力量对比，但容易轻视国内因素对外交产生的影响，从而在结构突然变化面前束手无策。因此，我们需要突破单一的结构认识，树立动态的、互补的结构观，既要看到国际体系的实力结构，也要看到经济社会的结构；既关注权力分布，也关注社会运动；既重视外部环境，也关照内部环境。结构不被看死，认识上才可能为人的能动性开放空间。能动性实际上包含主体性、位置性和策略性三个方面，

它强调的是个体嵌入社会世界、不断通过自身言行介入物质和社会环境之中。这种介入就是要在实践中运用各种能力形式，主动应对变化，创造环境，改善自己。今天的环境，要求我们积极主动地维护和营造我国进一步发展的机遇期和良好环境。因此，重新认识结构和能动性，是十分重要的。

第二，加强对过程的认识，重视大国关系的过程管理。中国与国际体系的关系是中国寻求与国际体系不断协调调整的互动过程，它表现出两个重要特征：过程性和实践性。过程性是指中国与国际体系处在一个历时性发展的两个进程之中，一个是中国内部不断改革开放的现代化进程，一个是国际体系因中国的融入而不断演变的进程。中国与国际体系之间的互动，使得这两个进程相互作用，相互影响。实践性是指中国与国际体系关系的发展是一个在实践当中不断摸索、形成新知、塑造身份的过程。

中国的参与不仅是一个触及中国自身政治、经济、社会等各领域深刻变化的过程，其作用于国际体系的程度也因中国规模庞大而影响甚巨。管理好这两个进程，既没有现成的理论，也没有足够的经验，因而必然是一个充满探索和不断调整的实践过程。既然中国与国际体系是一个不断演进的互动过程，管理这个过程就成为关键。既然结构是互补的，大国利益是纠缠的，管理这种纠缠也就是事务形态的核心。管理一词，在国际关系领域从来没有像今天这么重要。建设中美新型大国关系，对于和平稳定的国际秩序具有首要意义。在结构性矛盾突出和战略互信相对缺乏的情况下，建设中美新型大国关系，实际上要求我们对这一关系进行过程管理，就是管理中美互动，并在过程中逐渐形成有效的管理机制和管理规则，这应该是新型大国关系建设的本质内容。

第三，重新认识功能主义的作用，妥善处理好资源、能力和手段三者之间的关系。过去，我们高度关注结构上的权力分布，不够重视功能主义。这种认识带来的行为取向必然是被动应对，重视大局而忽略小节和细节。而实际上，许多事情的成功取决于在一些小节或细节上的突破或者创新做法。功能主义重视功能领域，注意解决问题的路径和方法。它告诉我们，解决具体问题有时需避开政治或者难题，而是采取先易后难、循序渐进、不断增量的路线。重视过程管理，就要关注一些细节和小事，加强对策略的研究。在策略问题上，要处理好资源、能力和手段三者之间的关系。资源是从历史和地理中派生出来的如位置、规模和发展程度等要素，构成对外政策的“基础力量”。要使其达到可运用的手段层面，就必须将其转化为能力，也就是转化成可运用的手段以实现自身的目标。川手段是多种多样的，任何特定的手段又存在各种技术类型，但是，由于每种手段都有它独特的从决策到结果的行动过程，因此能力实际上是在行动过程中向外投射的影响力。

加强外交能力建设，不仅要明确我们所拥有的资源，还要研究如何运用外交、军事、经济和文化等各类手段，特别是研究结合特定行动过程巧妙运用手段的各种策略。正确的策略，在一定的情况下，可以起到扭转乾坤的作用，其对于互动关系的过程管理是非常重要的。

总的来说，外交环境变化给中国带来了机遇和挑战。本文突出强调了外交环境变化对中国外交能力建设的巨大挑战，这是因为中国的现代化进程也是一个中国融入国际体系并适应和重塑国际秩序的进程。在这个进程中，中国与世界密切联系，相互影响，我们必须在地区和全球层面把中国的现代化发展与国际秩序建设放在一起考虑。从这个角度来说，中国面临的最大挑战就是如何通过参与全球治理创造较好的国际环境，促进中国经济、政治和社会的全方位可持续发展。同时，中国已经深深融入并影响着国际体系，办好中国的事情和办好世界的事情密切相关，因此，中国要想在国际体系中占据重要地位并发挥较大的积极影响，首要的是把自己内部的问题解决好，把自己的能力建设好，坚持改革和创新，不断提升主体能力。一个和平、发展、合作的中国，是21世纪世界秩序的根本保障。

(作者系中国国际关系学会秘书长）

责任编辑：杨晓娟

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