刘伟：国际公共政策的扩散机制与路径研究(2)

　　在“外部压力”模式之下，存在一个高于所有主体的外在的压力源。在现实的政策扩散案例中，这个压力源可能来自中央政府或国际组织。压力源以命令的方式要求某些既定的主体执行某种政策。在这种模式之下，S形的政策扩展曲线出现的几率较小，而多元环境下的政策相似性的几率较高。“实现合法化”模式以建构主义的理论框架为基础。一个国家出于某种象征意味或某种道义要求而采纳了某种政策，仅仅因为该政策是“适当的”或该政策的采纳能增加该国在国际社会中的“合法性”，而并非由于此项政策有任何实质的好处。“理性学习”模型认为国家遵循理性人的假设，能进行综合全面的成本-收益分析；在此模式之下，政策的采纳是在他国实行该政策的前提下，对充分的信息进行全面的分析，继而做出的理性的选择。“认知启发”模型遵循有限理性的假设。首先，该模型承认政策扩散过程中的理性因素，认为政策扩散是一个目标驱动的过程；其次，该模型承认政策的采纳方所表现出的“有限理性”，即采纳方会以一种“权宜”的方式来处理信息，进行理性的计算，包括寻找最易获得的实施类似政策的先例、关注最具代表性的先例、从自己的某种特殊考虑而非全盘出发进行成本-收益分析。在韦兰德的分析中，他认为“认知启发”是最为常见的、且解释力最强的政策扩散模式，可以解释政策扩散的三种模式：S形分布、区域状扩散与多元环境下的政策相似性。

　　相对于早期有关政策扩散的研究，这些学者的新的研究从结构主义的高度出发，梳理了政策扩散的原因与机制，大大丰富了政策扩散理论，但也存在两个缺陷。第一，对政策扩散机制的分析过于零散，缺乏整合。第二，对政策扩散的路径缺少系统的分析与梳理，缺乏实证案例的支撑。

　　因此，在这些原有的有关政策扩散的文献基础之上，本研究试图弥补这两个不足。首先，本研究立足于学者们前期的研究，重新整合归纳了政策扩散的机制。概括起来，政策扩散发生的根本原因有三个：在外部压力之下的被迫政策扩散，出于道义、象征或合法化原因的自愿政策扩散，基于理性利益分析的自愿政策扩散。根据这三个原因，本研究将政策扩散的机制分为强权型扩散、道义型扩散和学习型扩散。其次，本研究详细分析这三种不同机制的政策扩散途径及特点，并辅以实证案例，对不同类型政策扩散的机制以及路径进行验证。

　　二、强权型政策扩散

　　强权型扩散有三个前提条件。第一，政策扩散发生在一个存在着层级结构的社会体系内。第二，政策扩散存在着一个明显的政策倡导者或者核心推动者，且该政策倡导者位于层级结构的顶端。第三，政策的采纳方并无主动采纳的意愿和动力，而是迫于外在的压力，不得已而为之。

　　在存在层级结构的社会体系中，就有可能发生这种强权型的政策扩散。例如，一个国家内部，中央政府或者联邦政府会在法律允许的范围内在全国的次一级政治单位中（如省或州）推行某种政策，实现政策扩散；在国际社会中，国际组织也可以通过具有约束力的国际条约，推行某项政策；或是国际社会中，某个强国可以以权力政治的方式，强迫某个弱国接受某个政策，形成政策扩散。强权型扩散与之前提到的西蒙斯等人的“强权”模式、韦兰德的“外压模式”一样，都属于纵向的政策扩散。

　　在此模式之下，政策的采纳方进行政策扩散的意愿尽管在一定程度上是相关的，但并不是层级结构顶层的政策倡导者所思考的唯一问题。事实上，根据具体的政策问题、各个采纳方政策环境的差异、其推行新政策意愿的强烈程度以及政策本身的特点要求，政策的倡导者可能会设计不同的政策扩散路径。而一般说来，这种强权型的政策在时空上的扩散路径是“以点带面、全面铺开”。政策的扩散路径分为两个阶段。第一个阶段一般为政策的起始阶段，政策呈现出萌芽或实验的特色。此时个别主体在政策倡导者外力的推动之下，实施了某一政策。此时的政策扩散呈“点”状分布。这些“点”可能是政策条件比较好的主体或区域，也可能是在层级结构中相对比较重要的主体，如某一个地区的关键国家或者强国等。“点”存在的意义一方面是对最初的政策设计提供信息，以供之后政策进行微调和修改，另一方面也是树立样本，提升该政策的合法性。强权型政策扩散的第二个阶段为全面扩散。此时，在政策倡导者的压力之下，政策迅速地在层级体系中扩散。此时潜在的政策采纳方可能面临一个困境：即它们不得不接受政策扩散。此时拒绝政策扩散，可能为它们带来相当严重的后果。由于外在压力的推进，政策比较容易实现在多元环境下的扩散。对政策推动者来说，目的是强制的推行政策。至于该政策与特殊的政策环境的衔接问题以及该政策最终的实施效果，将在政策的实施过程中由政策推动者与政策采纳者具体分析、调整。

　　值得说明的是：在强权型政策扩散中，潜在的政策采纳方也是存在理性分析的。事实上，正是由于强权的存在，改变了整个系统中的信息与约束，继而政策潜在的采纳方的偏好。换句话说：在强权型扩散的模式中，政策采纳方最理性的决策是接受某一强权力推的政策，，实现强权所期望的政策扩散。

　　北美自由贸易区的建立是比较典型的强权型政策扩散的案例。1992年8月，美国、加拿大和墨西哥签署了关于三国之间全面贸易的协议(NAFTA)，该协议于1994年1月1日起生效。北美自由贸易区也就此成立，这也意味着自由贸易政策在北美三国的扩散。

　　从该政策扩散的动因来看，自由化经济政策在北美的扩散，有利于美国的经济地位。从20世纪80年代起，随着欧洲区域一体化进程的加快，美国的国际经济地位与竞争优势相对减弱。80年代，里根竞选总统时首先提出了建立一个包括美国、加拿大、墨西哥和加勒比海国家在内的北美共同市场的设想。美国一些积极推动自由贸易的经济学家与政治家们相信，北美的共同市场的建立能使美国从中大大获益。首先，自由的北美共同市场能够扩大美国对加拿大、墨西哥两国的出口。从中获得益处的不仅仅是美国的工业与制造业，更重要的是，美国的高科技产业部门对上述两国的出口将大为增加。其次，墨西哥毗邻美国西南，随着美加墨三国之见自由贸易区的发展壮大，将带动美国西部的投资与发展。第三，对加拿大、墨西哥两国的出口，能够使美国资本顺利进入墨西哥的能源、金融、电讯和服务行业，从而赢得更多的竞争优势。第四，美国产业部门可以充分利用墨西哥的廉价劳动力，实现美国本国产业结构快速升级，从而增强国际竞争力。美国前经济与农业事务副国务卿，后来的世界银行行长佐利克就曾说过：“北美自由贸易区是我们保证、强化和发展我们持续的政治和经济基础少有的战略性机遇，将促进我们的对外政策、经济力量、领导地位和全球影响力。北美自由贸易区将成为提升美国利益的全球网络、地区、双边协议的重要组成部分。”由此可见，推动自由贸易政策在北美的扩散是美国的核心利益之一。一方面，推动北美自由贸易区的政策符合美国的国家利益，另一方面，在北美地区，以国家实力划分，美国无疑处于层级体系的顶端。因此，美国以其雄厚的国力，充当了该政策的核心推动者，推动自由贸易的政策在北美三国的扩散。

　　

本文编号：219567