甘肃行政学院学报20130397

发布时间：2017-01-05 12:21

本文关键词：国际环境合作中的集体行动逻辑，由笔耕文化传播整理发布。

府执行力的提升提供基础；（3）集体行动能力还外化为地方政府机关效能和领导；从组织角度考虑，地方政府集体行动涉及横向和纵向两；本文重点关注纵向层面的集体行动，即地方政府政策制；[18][19][20][21][22][23]；[24][25][26]如一些地方政府和官员以“；本文研究的切入点是干部考核评价体系；三、干部考核评价通过三个机制提升政府集体行动能力；

府执行力的提升提供基础。

（3）集体行动能力还外化为地方政府机关效能和领导干部作风。政府作为公共组织，它在进行管理活动时，所要达成的目标（即外在结果）既要有效率的经济度量，也要考虑其可能会有的社会效益、公众期望和群众满意度等。所以，政府效能的高低和领导干部作风的好坏，实际上反映了政府能力的高低。机关效能和干部作风是对政府集体行动能力的一种外在阐述，是政府集体行动能力内涵的外在化；而政府集体行动能力的提高，则是效能和作风建设的深层次要求。只有通过对政府管理过程中各要素的有效整合，提高政府各主体一致行动的能力，提高行政工作效率，提高依法行政水平，以科学的公共决策、有效的公共管理、优质的公共服务，实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益，才能从根本上改善机关效能。所以，从集体行动能力的角度看，政府效能和领导干部作风需要与政府集体行动能力作融合分析，如行政效率低下、办事扯皮和干部精神懈怠等现象，表面上看是政府效能和干部作风问题，但其背后深层次的原因往往是集体行动能力问题（“不干事”有时恰恰是因为“不会干事”、“不能干事”）。联系能力看作风和效能，把作风和效能建设聚焦到集体行动能力上，也许能为作风与效能建设提供新的视角和思路。

从组织角度考虑，地方政府集体行动涉及横向和纵向两个层面。前者指不同行政区域或政府部门的横向合作，后者指地方政府属地范围内自上而下贯彻行政命令和政策意图。对于政府的横向合作，一些学者利用集体行动理论，就区域合作、环境保护等某些政策领域进行了初步研究。如宋林霖和彭丰民研究了地方政府横向府际间的政策博弈；⑦[14]石伟宏研究了城市跨区公共服务供给中政府集体行动的困境；易志斌以跨界水污染为例初步研究了地方政府环境规制的失灵，[15]赵来军具体以淮河流域为例研究了流域跨界水污染的纠纷协调机制。[16]还有学者探讨了国际环境合作中的集体行动逻辑，提出了选择性激励、集体结构/制度建设和大国贡献三条集体行动困境的破解之道。[17]

本文重点关注纵向层面的集体行动，即地方政府政策制定与执行落实之间的矛盾冲突问题。中国政府组织管理实际运作过程的一个重要特点是，上级政府制定总体计划，然后由下级政府逐级分解、下达，直至基层政府予以落实。决策者所期待的理想状态是下级政府，尤其是基层政府，可以做到“上令下行、令行禁止”。许多案例研究显示，中国县乡政治结构呈现为某种“压力型体制”，地方政府在政策过程中竭尽全力，通过任务指标的“层层加码”向下级施加更大任务压力，迫使下级官员采取措施以确保完成上级交待的任务。

[18][19][20][21][22][23]然而，其他研究却展示了部分基层政府的另一幅面孔：面对上级政府和政策的压力，基层官员煞费心思地采用各种应对策略和共谋行为来敷衍或弱化政策实施。

[24][25][26]如一些地方政府和官员以“抓权放责、不负责任”、“照搬照抄、敷衍了事”、“左顾右盼、等待观望”、“讨价还价、政策攀比”、“断章取义、为我所用”、“区分软硬、选择执行”、“阳奉阴违、拒不执行”等方式，扭曲、变通、截流甚至对抗上级决策，造成政令不畅，执行走样，分散主义和行政失控严重。这些问题的存在，都一定程度上受政府集体行动能力不足的影响，致使政府的公共性遭到巨大破坏。

本文研究的切入点是干部考核评价体系。考核评价干部，是党和国家的干部制度的基础性环节，被誉为是引导发展的“风向标”和“指挥棒”，衡量党委政府科学执政、依法执政、民主执政能力的“镜子”，激励干部主动转变作风、积极创业奉献的“鞭子”，培养、发现、选拔和使用干部的“尺子”。基于前面的阐释，本文提出一个新的视角，认为干部考核评价体系，是促使地方政府领导干部一致行动、塑造地方政府集体行动能力的重要激励机制。

三、干部考核评价通过三个机制提升政府集体行动能力

干部考核评价体系的设计目的是提高政府效率，加大对下属单位的控制力度，有效协调中央与地方之间的关系。[27]本文从组织理论的视角，认为干部考核评价能够形成目标导向、信息控制、激励约束三个机制，推动地方政府集体行动能力的提升。

1.干部考核评价树立鲜明的目标导向和价值

认同，是塑造和提升地方政府集体行动能力的前提。共同的目标导向和价值认同是形成集体行动能力的心理认知基础。考核评价是激励广大干部实现共同行政目标的重要手段，管理学家德鲁克曾言：“并不是有了工作才有目标，而是相反，有了目标才能确定每个人的工作；目标管理能让追求共同福祉成为每个管理的目标，，以更加严格、精确和有效的内部控制取代外部控制”。[28]

干部考核评价的实施过程，就是政府集体行动目标导向形成的过程。从实施流程来看，中国的干部考评，尤其是目标责任制式的政绩考核模式，一般都要经过目标的提报、形成、下达、分解，执行过程的督察、监控、分析，目标实施结果的考核、评估，目标绩效结果的评价、反馈等环节。具体过程是：上级政府围绕经济、政治、文化和社会等方面的建设年初设定总目标；接着逐级展开目标分解，通过上下协商，制定出各级政府、各部门的目标，并依托目标考核责任状等形式硬性规定各部门具体任务、工作强度及负荷，将目标逐一细化并将责任落实到具体部门和领导干部个人；随后采用监督检查、走访、座谈、查阅报告、基层民主评议等形式实施考评，确认目标实现度；最后将考评结果与领导干部奖金及职务晋升相挂钩。这一过程，就是目标导向形成的过程。其作用机理是：考评机制以总目标指导分目标，用分目标保证总目标，形成了一个“目标—手段”链，并把责任和落实贯穿其中，由此，各级各部门和领导干部围绕核心目标，形成压力层层传递、组织行动协调一致的高效联动机制。

共同的目标引导集体行动，而正确的目标导向又以正确的价值观为基础。落实科学发展观，转变发展方式是我国今后较长一段时间所面临的主要任务。因此，当前地方政府必须以科学发展为价值认同来保证集体行动的正确目标导向，即要在干部考核评价中贯彻体现科学发展的政绩观。⑧这要求干部考评体系的设计，必须体现以人为本，全面、协调可持续发展，避免形成错误的目标导向，误导地方政府和干部不顾一切追求不合理政绩，以致出现“前任政绩后任债”、“一任政绩几任包袱”、“只求本届有政绩，不给下届留财富”、“超量挥霍资源，竭泽而渔”等现象。

2.干部考核评价有助于克服“委托—代理”链之间信息不对称的难题，是塑造和提升地方政府集体行动能力的关键。集体行动中不同行动主体间的协调和不同环节的衔接，都有赖于对信息的掌握和控制。信息的流动与控制是任何组织都面临的普遍问题，更是中国政府行政管理所必须面对的问题。在上下级政府的“委托—代理”关系中，信息的分布以及对信息的控制至关重要。信息控制问题体现在两个方面：一是信息的不对称性。通常下级政府官员更了解政策执行的问题与效果，而上级官员对下级政府工作的过程、效果和具体措施则难以准确了解；而且，上下级间层级越多，信息流动过程越长，则上下级政府的信息不对称程度越深。二是信息的模糊性。即使在同样的信息条件下，人们也会有不同的解释和理解，而这些不同的解释不因信息的增加而改变。[29]在决策和执行过程中，组织内部的不同行动者通常都会有多重的身份和偏好、不同的经验和历史，这会给集体行动带来困难。

干部考核评价体系有助于解决上述信息控制问题。对于信息不对称问题，可以将考核评价体系看做是政府组织管理的一种信息沟通的手段和工具：一方面，考核评价体系的确定，实际上界定了下级政府和官员行动的一般框架和范围，它有助于把上级政府的政策目标和期望传达给地方政府，上级政府通过对政策执行情况的考核，能够了解到政策执行过程中出现的问题及其原因；另一方面，地方领导干部也利用接受考核评价的机会把政绩传递出去，让上级领导“看见”（印象管理），因此这也是一个信息反馈的过程。对于信息的模糊性问题，考评体系则通过“数字化”管理加以解决，即通过将考核指标化、数量化、标准化使测量评估变得客观准确。

3.干部考核评价形成强大的激励和约束效应，是塑造和提升地方政府集体行动能力的保障。奥尔森提出解决集体行动困境最重要的一种动力机制即“选择性激励”。选择性激励

要求对集团中的个人区别对待，赏罚分明。干部考核评价体系要达到提升地方政府和领导干部集体行动能力的目标，关键环节是要让考评体系的实施实现利益同责任相结合、奖励同制裁相结合，从而构成对地方政府领导干部的激励与约束。干部考评体系激励效应主要通过以下形式实现：一是精神和道德激励，通过宣传先进和榜样，让领导干部收获良好的声誉；二是政治激励，即将干部的晋升提拔与考评结果紧密结合，形成一种唯优是举的用人导向和激励导向，一般根据考评规则要求，只有那些连续被评为“优秀”的领导干部才能获得提拔；三是经济激励，即通过考评建立起以业绩评等次、以等次定奖励的经济激励机制；四是惩戒激励，对未完成考评指标任务或出现“一票否决”等情况的干部，通过公开曝光、通报批评、警示诫免谈话和职务调整等方式予以惩罚，领导干部屡次考核不是“优秀”或“合格”等次将会离职或不能获得晋升。

在政府集体行动能力的塑造和提升过程中，上述三个机制相互联系、相互作用、相互渗透。价值认同与目标导向是前提，信息控制是关键，激励约束是保证。本文拟运用以上理论思路分析Z市干部考核评价机制的运行和创新，借此剖析地方政府的有效治理过程及考核评价机制对地方干部行为的影响。

四、实证分析：Z市案例

Z市是东部沿海省份的一个县级市，下辖3个街道、24个镇乡，常住人口约150万。笔者于2013年3月至5月期间，先后多次赴Z市组织部门和数个乡镇进行田野调查，文中资料主要来源于Z市组织部门，以及对Z市地方主官和数位镇乡党政领导和工作人员的访谈。⑨

（一）Z市干部考评机制的基本设计：三考合一

Z市原有干部考核体制大致分为岗位目标责任制考核和领导干部绩效考核两大块，随着新形势、新情况、新任务的出现，Z市领导层认为，原有考核制度存在指标过多、针对性欠强、重点不突出、绩效不对称等缺陷，为更加有力地聚焦核心任务、激发干部活力，Z市在原有做法基础上，提出将三个从不同角度考评领导干部的办法，即领导干部年度考察（简称考察）、领导干部实绩（评议）考查（简称考查）、○10岗位目标责任制年度考核（简称考核），整合成一套系统的综合评价体系。

整合的方式其实很简单。即将由考察、考查和考核分别得出的考评结果，按照新的计算方法重新排出名次，这一过程便被形象地称为“三考合一”。“三考合一”综合考评结果作为领导干部教育管理、培养使用和确定领导干部年度考核等次的重要依据，而考察、考查和考核分别得出的考评结果则仅作为“三考合一”综合考评的依据。

具体而言，年度考察和实绩（评议）考查的结果各自分为“优秀、称职、基本称职、不称职”四个等次，考核的结果分为“一等奖、二等奖和三等奖（基本奖）”三个等次。综合分析三个办法的考评结果，Z市将“三考合一”综合考评结果分为如下四个类别九个档次。

表1：Z市“三考合一”干部综合考评结果类别和档次确定标准

资料来源：Z市“三考合一”相关制度文件，经笔者整理。

通过“三考合一”，Z市打造了一个全方位、立体式、系统化的干部考核评价体系，凭此得以全面考评干部德、能、勤、绩、廉各方面素养。分开来看，考查、考察和考核是从不同角度考评干部的三根线。实绩考查着重反映干部个人的工作实绩，干部考察主要反映干部个人的德才表现，岗位目标责任制年度考核反映领导班子和全体干部职工的集体工作成效。三根线有机整合，则形成一张考评网。既有对干部个人的全面评价，又有对党政领导班子的综合评价，还有对区域或部门的总体评价；既有对一个阶段工作实绩、业绩的客观测评，又有对干部德才的合理评价，还有对该时段内干部作风、群众满意度等方面的总体反映。

据Z市对2012年干部考评工作的总结，“三考合一”体系取得了积极效果，推动了该市“发展、稳定、管理”的率先突破，营造了“肯做事、敢担责、公正廉洁”的风气氛围，形成了“凭德才、论实绩”的干部用人导向。这些效果，也是Z市政府集体行动能力提升的表现。下面将具体展示干部考评体系如何通过价值目标导向、信息控制和激励约束三个机制发挥作用。○12

（二）目标导向：发展、稳定、管理

干部考评体系要形成目标导向的“指挥棒”效应，首要环节就是要对地方政府所确立的核心总目标进行分解和细化，形成一个指标体系，作为对下级政府和部门考评奖惩的依据。

Z市干部考评体系的指标设置，就是紧紧围绕核心任务。2012年，Z市第十五次党代会提出了经济社会的“发展、稳定、管理”三大核心任务，为配合核心任务，Z市对镇乡（街道）干部的实绩考查的内容设计，就针对“发展、稳定、管理”的目标分别梳理筛选出了三大类核心指标（2012年总共11个指标，2013年增加至16个指标，如表2所示）。

表2：2013年镇乡（街道）领导干部实绩考查指标

发展类指标（1）财政总收入（2）工业设备投入（3）工业用地开工率（4）新增规上工业企业及限额以上服务业企业完成情况

（5）实际引进市外境内资金和实到外资

（6）“两区”建设项目完成率

（7）水利工程建设完成率

（8）净增农村宅基地复垦及拆迁面积

管理类指标（11）计划生育主要指标完成率（12）违法用地面积及“应拆未拆”完成情况（13）“三资”管理、村级工程监管规定执行情况

（14）“四不”承诺规定执行情况

（15）机关干部作风建设情况

（16）包村工作情况

1.经济工作：仍是重中之重

当前，中国仍处在“发展是硬道理”的总体形势下，各地党委政府几乎都把发展、特别是经济发展放在工作的首位，Z市也不例外，将发展作为民生幸福等其他一切工作的基础。13表2显示，发展类指标占了16个指标当中的半数，经济类考核指标占据绝对优势。可以○

看出，对Z市而言，发展仍是第一要务，经济工作是重中之重，经济发展这一核心目标通过指标体系得以彰显和强化，具体体现为：

（1）增长是关键。表2中列出的8个经济发展类指标得分基本以增量为标准，如财政总收入、工业设备投入、工业用地开工率和新增规模以上工业企业及限额以上服务业企业完成情况。以财政总收入为例，按考查办法规定，它是“按增长速度排位，增长速度超过市定目标的，再按增速和增量排位，其中增速每提高1个百分点，增量每增加65万元，分别加1分”；再如工业设备投入，“完成比例每超过全市平均水平1个百分点，增量每增加50万元，分别加1分”。

（2）将征地拆迁和招商引资视为地区发展重要手段。表2显示，Z市通过工业用地开工率、拆迁面积和引进外资等指标设置和量化，推动地方发展的目标。

2.分类定档：区别对待

在科学发展观的要求下，Z市也并非一味强调经济发展。除了在指标设置上增设稳定类和管理类共8个指标（与发展类指标持平）外，Z市的考评体系不搞“一刀切”，而是对各镇乡进行分类考评，注重把握不同地区、不同部门、不同类型领导班子和领导干部的特点，适当体现差异性。这具体体现在岗位目标责任制的考核上。Z市将全市27个镇乡（街道）根据发展基础、产业特色和环境条件等区域特点分成五大片区（见表3），将机关部门根据工作性质和服务对象分成党群、政府、临时机构和其他部门等四个不同序列，分别下达具体目标任务，打造公平合理的坐标体系。

如下表所示，第一组的街道和镇工业实力较为雄厚，而第四、五组则以生态农业、旅游为主打产业。○14不同片区分组的考评，相关指标的权重设置相应调整。比如对生态型的镇乡降低工业经济指标的权重，提高生态环境指标的权重；对规模以上工业基础较好的镇乡街道，提高工业经济指标的权重，降低服务业指标的权重。

表3：Z市镇乡（街道）岗位目标责任制考核片区分组

第三组

第四组

第五组 SXH镇、YD街道、RS镇、AH镇、WJJ镇 JZ镇、ZF镇、LP镇、JT镇、ZJ镇、WX镇 DBH镇、LB镇、CZ镇、TS镇、DH乡、MJ镇

（三）信息控制：量化与排名

分析Z市的干部考评体系，其主要通过指标的量化和积分排名等举措，来解决“委托—代理”关系中的信息不对称和信息模糊问题，此外，考评体系实施过程当中的反馈和博弈，也是信息沟通的过程。

1.考核指标的数量化

为把发展目标任务转化为可考、可量、可控的指标，Z市的干部考评非常强调“定量考核为主、定性考核为辅”，“三考”当中的岗位目标责任制考核和领导干部实绩考查，都是需要用数据和事实说话。具体分析各项指标，可以发现Z市干部考评体系设计有三个主要特征：（1）主要采用客观的指标评估政绩；（2）指标测量的数量化，即用明确的数字来评估

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