浅析中国成为北极理事会永久观察员的利弊

  本文关键词：试析北极理事会的功能转型与中国的应对策略，由笔耕文化传播整理发布。

　　摘 要 成为北极理事会永久观察员意味着中国在介入北极事务上拥有了更多的优势地位。但是由于北极理事会自身组织结构等方面的先天因素导致了其不可避免的局限性。中国加入北极理事会后一方面要充分利用其给自身带来的优势资源，另一方面也应清醒地意识到其对自身产生的约束，灵活处理与理事会及其各成员国之间的关系，从而实现中国在北极地区权益的最大化。
　　关键词 北极 北极理事会 国际法
　　作者简介：刘作宇，中国人民大学，法律硕士。
　　中图分类号：D99文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）1-175-04
　　一、引言
　　2013年5月15日，北极理事会部长级会议在瑞典举行。会上，北极八国（俄罗斯、美国、加拿大、瑞典、丹麦、挪威、冰岛和芬兰）外长签署了《基律纳宣言》，赋予中国、印度、意大利、日本、韩国和新加坡观察员国地位。自此中国成为北极理事会永久观察员（Permanentobserverstates）， 进一步获得了北极事务的发言权。
　　随着近些年来全球气候变暖，北极冰盖融化等自然因素的变化，开发利用北极资源的可能性逐渐增大，各国也纷纷提高了对北极事务的重视。以俄罗斯科考船在北极点插国旗事件为标志，北极国家，包括一些非北极国家纷纷展开了对北极权益的争夺。中国作为近北极国家 ，在北极地区同样具有重大国家权益，因此在北极事务中必须拥有一席之地。北极理事会作为近年来国际社会解决北极事务的主要组织之一，正在发挥越来越重要的作用，成为北极理事会永久观察员无疑对我国今后争取北极地区合法权益具有重大意义。本文试从国际法的视角对此加以分析，以期对中国未来北极事务的发展提供参考意见。
　　二、北极理事会发展概况
　　北极理事会的建立起源于冷战末期。1989年9月，由芬兰政府提议，北极八国召开了第一届“北极环境保护协商会议”，共同探讨通过国际合作来保护北极环境。1991年6月，八国在芬兰罗瓦涅米签署了《北极环境保护宣言》，宣布成立北极环境保护战略（AEPS）。依据该战略，八国承诺为保护北极地区的环境而进行合作。宣言同时提出将周期性召开会议，以评价计划进度，交流信息。
　　为进一步应对北极地区的变化所带来的挑战，1996年9月16日北极八国在加拿大渥太华举行会议，宣布成立北极理事会（ArcticCouncil），并随后将“北极环境保护战略”的所有工作也纳入其中。从此北极理事会（AC）取代了AEPS。
　　北极理事会同AEPS最大的区别体现在两个方面：一是提高了处理北极事务的制度化程度，理事会作为一个国际实体组织，其在处理北极事务时的效率与力度远非AEPS可比；二是显著提升了北极地区原住民组织的地位，北极地区的原住民组织被赋予理事会永久参与方的地位，且有权参与理事会的所有讨论和活动。
　　目前北极理事会的成员包括八个北极国家，阿留国际协会、北极阿撒巴斯卡议会等六个北极本地社群代表在北极理事会中有永久参与的议席。此外北极理事会还拥有包括六个非北极国家（法国、德国、荷兰、波兰、西班牙、英国）、一些国际组织和非政府组织在内的永久观察员，中国、印度、意大利、日本、韩国和新加坡则是本次会议中新加入的永久观察员。
　　三、中国成为北极理事会永久观察国对我国积极意义
　　（一）符合当前我国北极政策的需要
　　中国作为北极圈之外的近北极国家，当前在北极地区既无主权利益，也无主权要求，但是在北极权益争夺日益升温的境况下，我国在北极的其他合法权益对我国今后的发展有着重要的意义。中国在北极地区的国家权益主要表现在三个方面，即北极气候变化对中国的影响，基于国际法中国有权享有的自然资源利益，以及北极航道给中国带来的航运利益。 从目前中国政府公开的态度和采取的行动上看，中国政府对于国家的北极权益采取的政策是务实而谨慎的，中国参与北极事务的范围主要集中在对北极气候的观测研究等科研领域上。
　　北极理事会关注的热点问题从其成立至今始终如一，就是促进北极地区环境保护和可持续发展。 这与中国当今的北极政策不谋而合。加入北极理事会，中国将进一步参与到北极气候环境问题的研究与讨论中，与北极各国充分交流意见，更好地开展中国对北极地区的科学研究。
　　（二）有利于将北极事务纳入国际法框架之内
　　出于地理上的优势，北极八国对北极的各项事务拥有先天的主导权。从各自的国家战略利益出发，北极八国大多试图将北极问题特殊化，脱离现有国际法普遍规定的支配范畴。这一态度体现在两个方面：一是北极各国纷纷提出自己的北极主权理论，如前苏联、加拿大坚持“扇形理论”，加拿大通过国内立法对西北航道提出主权要求，丹麦对北极点提出主权要求等； 二是北极国家通过集体决议试图提出“北极版门罗主义”，将北极国家对北极事务的主导权合法化。《努克宣言》在对观察员提出的标准要求第二条规定“承认北极国家在北极地区的主权、主权权利和管辖权”。国内有学者认为这标志着“北极版门罗主义”的出笼——北极国家在向世人宣布：北极是“北极国家”的北极。 除此之外，俄罗斯等国一向反对其他非北极国家加入北极理事会的事实进一步说明了北极国家希望将北极问题“本地化”，限制甚至排除非北极国家在北极事务上的发言权。
　　中国学者普遍不认可北极国家的以上主张，目前占主流的观点是以现有的《联合国海洋法公约》所提供的制度框架作为确定北极各项事务法律性质的基本依据，认为北冰洋沿岸国家可以主张其内水、领海、专属经济区和大陆架，但除上述区域外，北冰洋的主体部分应属于公海或“国际海底区域”，作为“人类共同继承财产”由国际海底管理局负责管理和开发，它们都不能成为国家占有的对象。
　　成为北极理事会永久观察员后，中国将有权参与北极理事会事务的探讨、争论，包括对一些规则提出自己的想法、建议。作为北极八国的重要贸易伙伴，中国的意见具有举足轻重的分量。因此中国所持的“在国际法框架内解决北极问题”的主张在北极理事会内部必定会产生不可忽视的作用，有可能在很大程度上影响理事会未来决议、立法等方面的走向，使之向中国所期望的方向发展，同时在一定程度上影响北极国家的主导权，从而弱化北极事务的“本土化”。 　　（三）有利于我国掌握北极事务的立法动向
　　与南极地区不同，北极地区目前并不存在统一的国际法体系。北极地区的国际法制度主要包括区域性国际法文件和区域合作制度、适用于北极地区的国际环境公约、《联合国海洋法公约》以及国际海事组织制定的国际法文件三种。 北极地区现存的国际法制度主要存在区域性法律文件普遍性、权威性不足，多边环境公约针对性不足等问题。因此急需在一个拥有多边参与的，有较强权威性、约束性的制度化组织内进行统一立法，以期最大限度地协调北极各方利益。在北极理事会框架下，遵循国际法相关条款，并考虑北极地区特殊情况制定关于北极的多边条约是目前最具现实意义的选择。北极理事会近年来以宣言的方式发布了大量报告、决议，为制定统一的多边规范性文件奠定了基础。在北极理事会第七届部长会议上八国与会代表签署了《北极海空搜救合作协定》，该文件是北极理事会自成立以来第一份具有正式法律效力的国际条约，为强化北极地区的治理与合作奠定了基础，也为今后类似协议的签署树立了典范，有效提高了北极理事会的执行力和公信力。
　　中国成为北极理事会永久观察员后，在诸如此类的讨论、立法活动中将有权参与倾听，并发表自己的意见。由此中国将能够及时掌握北极事务的立法动向，深入了解北极理事会各项决议的提出过程，同时探知理事会其他国家与组织的观点与诉求。这一方面有助于中国合理有效调整与各方的利益纠纷与利益合作关系，另一方面也有利于中国在北极事务上发出自己的声音，维护自身合法权益，同时打消外界对中国的误解和顾虑。
　　四、北极理事会对于维护我国北极权益的局限
　　加入北极理事会固然为中国参与北极事务提供了更多机会与便利，但是北极理事会自身固有的问题也对中国产生了一定的局限。
　　（一）北极理事会组织本身缺陷
　　尽管北极理事会在保护北极环境，促进原住民地区可持续发展方面取得了一系列显著成果，但它自身先天的机制性缺陷也显而易见。第一，北极理事会并非一个严格意义上的国际组织。北极理事会并不是以国际条约的形式成立，而是同其前身AEPS一样是以宣言的方式成立的，其运作没有常态化的运行规则。第二，北极理事会成员没有法律约束性的义务。理事会成立时并未对参与各方施加具有法律约束力的义务，且至今也未获得这方面的授权。因此虽然在其框架下通过了众多决议报告，但多是没有约束力的、软法性的指导建议。理事会在北极事务上对各国是否具有实质性、确定性的影响力尚未可知。第三，北极理事会的开放程度有限。理事会的组织形态具有明显的排他性，这体现在只有北极八国才具有正式成员资格，才具有正式决策权，而非北极国家的其他国家和组织只拥有很有限的参与权，难以对理事会的决议产生实质性的影响，这一安排在可预见的未来不会有所改善。最后，北极理事会并不是唯一的国际范围的北极事务组织。除了北极理事会还有其他国际性的北极事务组织的存在，例如北冰洋沿岸五国外长会议，国际北极科学委员会等，这些组织在功能上与北极理事会有一定重合，且具有一定影响力。另外一些全球性的国际组织如国际海事组织等对相关北极事务也有相当的影响力。因此，北极理事会对北极事务还不具有唯一的、权威性的影响力。
　　（二）北极理事会为中国提供的权利有限
　　究其本质而言，北极理事会仍然是一个由北极国家主导、体现北极国家意志、具有浓厚地域色彩的组织。北极理事会的相关规定中多处体现了这一点。首先，北极理事会的主要任务之一是“致力于北极地区居民的福祉，由其承认原住民及其社区与我们的特殊关系及其对北极的独特的贡献” ；其次，北极理事会的宗旨在于“为北极国家间增进合作、协调和交流提供工具” ；最后，北极理事会对非北极国家的加入和参与规定了诸多限制性规定，如在《努克宣言》中要求理事会观察员必须承认北极国家在北极地区的主权、主权权利和管辖权，强调观察员无权参与北极理事会的任何决策过程，此项权利专属于成员国和永久参与方等。
　　由此可以看出，成为北极理事会永久观察员给中国带来的实际权利是极为有限的，中国只是获得了一个成为“旁观者”的机会，但对理事会具体事项没有任何实质性的决定权与影响力，反而是被迫变相承认了北极国家对北极地区的实际主导权。
　　（三）北极理事会对政治军事领域影响具有局限性
　　北极理事会的宗旨及目标明确表示理事会的任务在于处理北极地区生态环境、气候变化等非政治、非军事范围的问题，在经济领域也只是关注那些不牵涉特定国家、不牵涉政治的议题，例如对于北极能源问题更多的是从环境影响和污染治理的角度介入，而不探讨具体的开采权问题。但是事关中国国家权益且涉及北极政治军事的问题是客观存在，需要解决的。
　　这些问题可以分为两类。一是必须在多边组织架构内进行解决的，包括北极航道问题、争议地区的资源开采问题。二者的共同点是在不久的将来都亟待解决，不仅如此，还都事关多个国家甚至整个国际社会的权益。因此这些问题必须在相关利益方的共同协商下尽快得到处理，任何国家单方面的主张或达成的双边协议都不会得到其他国家的认可，相反会引起更大的争议，而搁置争议只会换来暂时的平静，这些争议在可以预见的未来必定会爆发。但是从北极理事会目前的组织结构和运行模式来看，在理事会内部对这些问题及时加以解决的可能性微乎其微。二是可以通过双边谈判甚至单方决定加以解决的，前者包括北极非争议地区的资源开采问题和美国针对中国在北极地区的反导部署问题，解决的主要途径是进行与具体北极国家的双边谈判，这类议题反而不合适拿到多边组织中进行探讨，正如中国一向反对东海南海问题国际化一样，坚持对已经有明确主权归属的地区问题不进行国际化探讨才能体现中国外交政策的一致性；后者主要指中国在北极地区的科学考察问题，这类问题之所以可以单方面决定，是由于中国对北极地区的科学考察是有明确国际法依据且被北极各国普遍承认的，中国是《斯瓦尔巴德条约》缔约国，根据该条约，中国公民可以自由进入斯瓦尔巴德群岛，在遵守挪威法律的范围内从事正当的生产和商业活动。根据《联合国海洋法公约》中国有权进入北极公海地区行使包括科学考察在内的公海自由。这两类问题没有必要通过多边谈判解决。 　　综上所述，对于事关中国国家权益的涉及北极的政治军事问题通过北极理事会难以解决或者不必通过北极理事会解决，这也是北极理事会的一大局限。
　　五、我国的应对策略及对今后北极事务的建议
　　中国成为北极理事会正式观察员既给中国带来的新的权益，但也有一定的局限。针对这一现状中国应当考虑从以下几方面入手，进一步扩大中国在北极地区的国家权益。
　　（一）坚持以联合国现有立法作为解决北极问题的基本依据
　　中国一向主张以联合国现有立法作为解决北极问题的基本框架，不支持北极国家超越国际法的主权要求。加入北极理事会之后，中国应当一如既往地坚持这一原则。首先，作为近北极国家，中国对北极地区的权益要求只能来源于国际法，任何超越国际法的权益要求不仅难以服众，而且实际上也难以实现，反而会加剧中国与其他国家之间的矛盾；其次，坚持国际法的主张有利于保持中国在北极理事会中的中立地位，轻易地支持某一北极国家超越国际法的主张虽然能够从该国获得一定利益，却会引发与其他北极国家的矛盾，在北极事务上更倾向于“抱团”的北极国家很容易选择牺牲中国利益以维护与其他北极国家的关系；最后，一些北极争端问题的解决主要依赖于国际法，例如如何界定冰架、冰山的法律地位并确定对其管辖权，如何解决北极国家海域划界争议，推动北极航道国际化等问题都依赖于运用国际海洋法加以解决。
　　（二）灵活处理与北极国家之间的关系
　　北极地区的地缘政治格局决定了北极国家在北极事务中具有先天的优势地位，没有北极国家的认可与支持，非北极国家想要介入北极事务是非常困难的。因此积极寻求与北极国家之间的合作是中国参与北极事务、开展北极活动、维护在北极的国家权益的基本途径。加强与北极国家之间的合作可以从以下几方面展开。
　　一是明确中国对北极事务的态度，打消北极国家对中国的疑虑。作为域外国家，中国应当明确承认北极国家在国际法框架下对北极地区的主权和主权权利，明确表明中国参与北极事务的主要着眼点在于应对全球气候变化和科学研究，中国遵守北极理事会的议事规则，绝不谋求在北极理事会中的主导地位，绝不挑战北极国家在理事会中的决策权，强调中国参与北极理事会将有助于提高理事会的国际性与权威性。
　　二是有重点、有针对性地与北极国家开展全面合作。根据成立北极理事会的《渥太华宣言》的有关规定，理事会通过的所有决议都必须经过全体成员国一致同意。因此与任何一个北极国家的关系处理不当都会严重影响到中国在北极理事会中的地位。中国应当不分大小，不分强弱，平等重视与各北极国家之间的友好合作，但同时也要根据各个北极国家的不同特点，有针对性地与其开展合作。
　　北极八国中有五个（瑞典、芬兰、冰岛、挪威和丹麦）是北欧国家，中国与这些国家之间基本不存在矛盾，相反，在欧债危机与全球经济不景气的大背景下，北欧五国需要中国的经济支持，而且在中国介入北极事务上这些国家多持明确支持的态度。 中国应当进一步深化与北欧五国之间的双边合作，在相互尊重、加强理解和信任的基础上与北欧五国建立全面的共赢合作关系。同时中国应当尊重北欧五国在北极理事会中的地位，在各项事务中坚持平等协商，避免给人留下以大欺小、恃强凌弱的印象。
　　俄罗斯、加拿大都是北极理事会中的大国，且在北极地区未来的变化中将拥有最大的利益。两国对中国介入北极事务有着较多顾虑。中国应当重视俄罗斯、加拿大在北极问题上的相关立场，尽力取得其对我参与北极事务的谅解态度。俄、加两国都有着雄心勃勃、耗资巨大的北方开发计划，这些计划的实现将很大程度上依赖于中国的投资与市场。中国应当充分抓住机会，积极促成与两国的经济合作，争取在其未来的北极开发计划中充当积极角色。
　　美国是全球最具影响力的超级大国，但是美国的战略重点并非北极，，美国对北极理事会的态度也一向比较消极。但近年来美国的政策立场也发生了微妙的变化，例如时任国务卿克林顿首次出席北极理事会努克外长会议，支持加强北极理事会的机制化建设；白宫已批准《联合国海洋法公约》等。尽管中美两国之间在亚太地区存在分歧，但在北极地区诸如确保北极航道自由航行等方面却有着共同的利益诉求。中国应当秉持求同存异的态度，在北极事务上寻求与美国的合作，这也有利于中美双方在北极军事问题上取得一定成果。
　　三是注重与观察员国的合作。此次和中国一同获得北极理事会正式观察员身份的国家中印度、日本、韩国与中国都存在主权争议问题，其中一些问题还十分严峻。但是在北极地区中国与这几个国家非但不存在外交冲突，相反有着明显的共同之处。首先在北极地区都没有主权要求；其次在北极地区都没有实质性的发言权；再次都在世界经济体系中占有不可忽视的地位；最后在北极地区的的航道和资源方面都有着极大地经济利益。这些共同点使得中国与这些国家的利益诉求高度一致，这就为在北极事务上密切联系，结成某种形式的联盟提供了坚实的基础。中国完全可以在北极国家坚持“本地主义”的北极议题上充分联合这些国家，提高话语分量，在不影响与北极国家关系的前提下尽可能地在北极理事会中维护本国的权益。
　　（三）加强与北极原住民的沟通与合作
　　北极原住民在北极八国除冰岛外均有分布，且在阿拉斯加、加拿大和丹麦格陵兰岛的分布较为集中。北极原住民所在地区大多地理位置闭塞，自然环境恶劣，经济基础薄弱，但都有改变地区落后面貌、繁荣民族文化、发展社会经济的强烈愿望。 北极原住民在北极事务中的作用不容忽视，尤其在北极理事会中，北极地区的原住民组织被赋予了永久参与方的地位，永久参与方可以参与理事会的所有活动和讨论，理事会的任何决议应事先咨询其意见。虽然永久参与方没有正式的投票权，但其诉求将在理事会的决策中得到更为充分的考虑。因此加强与北极原住民组织或机构的合作对中国来说不失为一个提高北极事务参与度和话语权的良好途径。中国可以在北极原住民地区的基础设施建设、矿产资源开采等方面提供有力帮助。但是在与北极原住民的沟通合作上必须注意充分尊重其所在国家的领土主权和各项权利。 　　（四）加强北极问题相关立法的研究
　　目前中国在北极地区的活动尚且有限，但是随着北极气候环境的进一步变化以及中国参与北极事务的不断扩展，中国政府、企业乃至个人进入北极地区从事资源开发、渔业、旅游等事项的可能性和规模一定会不断增大。中国有必要未雨绸缪，提早对规范和管理中国在北极地区活动的法律法规进行研究。中国可以借鉴国外现有相关立法，在时机成熟时也可以制定自己的北极法律规范。
　　在现阶段中国尤其应当重视对《斯瓦尔巴德条约》的研究。作为目前规定各国在北极地区权利的唯一被国际社会认可的成文条约，《斯瓦尔巴德条约》赋予了缔约国众多的权利。但是如何充分利用条约赋予的权利尚需对其条文内容进行深入研究。
　　六、结语
　　中国在北极地区有着巨大的国家权益，作为一个近北极国家，中国应当一方面坚持适用于北极地区的现有国际法原则和制度，另一方面积极参与到北极地区法律法规的修改与构建活动中去。成为北极理事会永久观察员无疑是在这一方向上迈出的成功一步。为了在未来的北极事务中继续扩大和维护权益，中国还需要不断作出努力。
　　注释：
　　国内媒体有“正式观察员”、“永久观察员”两种说法，但实际上都是指“Permanentobserverstates”。
　　“近北极国家”的概念，柳思思.“近北极机制”的提出与中国参与北极.社会科学.2012（10）.
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　　余民才.国际法的当代实践.中国人民大学出版社.2011年版.第129-138页.
　　程保志.试析北极理事会的功能转型与中国的应对策略.国际论坛.2013（3）.
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　　高之国，贾宇，张海文.国际海洋法问题研究.海洋出版社.2011年版.第76-77页.
　　中国极地研究中心极地战略研究室（筹）.北极理事会历届宣言及<议事规则>汇编（中文译本）.2010年.第23-26页.
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　　参考文献：
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　　[3]http：//www.arctic-council.org/index.php/en/.
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