西方公共治理理论在当代中国有效适用的逻辑

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西方公共治理理论在当代中国有效适用的逻辑

时间：2014-10-31 20:01:11  来源：《科学决策》 2013. 06  作者：魏崇辉  责编：admin   点击：8次

【摘要】西方公共治理理论具有普适性的成分。当代中国公共治理理论有效适用整合的必要来源于公民社会的渐次成长，整合的途径是组织重建与信仰重塑，政府在其中发挥关键作用。促成整合根本上需要利益共享。利益共享是当代中国公共治理理论有效适用的基本指向。权力共享是利益共享的前提。当代中国，公共治理理论有效适用的失败是改革机制扭曲，特别是改革共识缺失的表现。社会转型的当代中国，公共治理理论的有效适用与政治发展密切勾连于现代国家建设。对治理失败的应对须从信任构建着手，这必然与治理规则设定及其施行及治理精英成长紧密相连。整合与共享是从应然层面上对公共治理理论当代中国有效适用的描述，失败及其应对则是当代中国公共治理理论有效适用的实然展示。当代中国，整合、共享、失败、定位及失败应对形塑了公共治理理论有效适用的逻辑。 

【关键词】当代中国；公共治理理论；有效适用；信任

“历史上的统治活动都可以被认为是治理。”1治理具有普遍意义，对处于社会转型的当代中国意义尤其显著。当代中国语境下，对公共治理理论的衍用，一方面，这可以推进公共治理理论中国化，理论上是对公共治理理论进一步发展的触动; 另一方面，更主要的是可以用西方先进理论指导与推促中国落后公共治理实践。而公共治理理论具有普适性的成分，一如同样衍生于西方发达世界的马克思主义这一先进理论形态同样可以在非西方世界得以有效适用。自1989年世界银行探讨非洲发展时首次使用“治理危机”以来，公共治理理论及其实践研究逐渐成为国内外研究的热点。当代中国公共治理理论现有研究对公共治理理论中西方衍用语境差异的回避体现在，其一，有意无意回避当代中国公共治理理论研究的政治学基础意涵; 其二，有意无意回避当代中国公共治理理论研究的当代中国政治现实基础。而理论上的政治学基础意涵与现实中的政治生活是公共治理理论研究所无法回避的。本文试图在纠正如上偏差上作出努力。

 学界普遍认为，公共治理理论有效适用的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益2。欲使公共治理理论有效适用，必须关注与促成其中的整合。整合的促成，根本上需要利益共享。利益共享的前提是权力共享。对处于社会转型期的当代中国而言，治理失败可以置换为改革机制的扭曲与改革共识的缺失。当代中国语境下，公共治理理论有效适用与政治发展密切勾连。对治理失败的应对须从信任构建着手。这必然与治理规则设定及其施行及治理精英成长紧密相连。整合→共享→失败→定位→应对形塑了公共治理理论有效适用的逻辑。对此的研究是本文的基本研究思路。

 1 公共治理中的整合: 必要与可能

 公共治理理论有效适用中，政府应当承当治理责任 ( governance responsibility) 。这种 “治理责任”并非是指政府单独治理，亦并非指政府消解治理的多元性，而是认清整合之必要，探索整合之可能。

 其一，当代中国公共治理理论有效适用中整合之必要: 转型期公民社会的渐次成长。公民社会被视为现代国家的要件之一。“公民社会的作用就在于平衡国家的权力，同时保护个体免受国家权力的侵扰。”3从治理的角度来看，公民社会是多元行为主体的基本生存空间。政府、私营部门、第三部门、公民等多元行为主体需要在公民社会中存在。欲使公共治理理论有效适用，必须对多元行为主体成功整合，迫切需要促进公民社会的成长与成熟。但是，公民社会并非一下子成熟起来的，其有一个成长的过程。现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱4。近年来群体性事件的频发已经说明了这一点。整合俨然成为必需。而公民社会的成长与成熟，促成整合需要借助于组织重建与信仰重塑5。

 其二，当代中国公共治理理论有效适用中整合之路径: 组织重建与信仰重塑。社会转型期，旧有社会得以维续的组织体系逐渐崩塌，需要新的组织以及支撑其存续的信仰根基。因此，处于转型期的当代中国，公共治理理论有效适用中整合的途径为组织重建与信仰重塑。治理的适用不是对国家或政府作用的消解，而是对其的重新思考与界定。这种 “重新思考与界定”是否定之否定的过程，是对国家或政府作用的再认识、再理解。国家或政府作用的发挥必须依托组织完成。整合依靠组织内部整合与组织外部整合来促成。政党政治的当下，这里的 “组织”典型为政党，就当代中国而言，为中国共产党。“共产党中国犹如一栋由不同的砖石砌成的大楼，她被糅合在一起，站立着，而把她糅合在一起的就是意识形态和组织。”6当代中国，作为现代国家建设重要方面的官僚体制得以逐步建立，包含有许多专业化的合理部门与管理体系，诸如环保、食检、质检、城建、机场、交通等等7。

 其三，当代中国公共治理理论有效适用中整合之关键: 政府。通过上文的分析，可以看出，政府是当代中国公共治理理论有效适用中整合之关键。随着市场经济社会的快速发展，尤其是网络的兴起，如何确保“意识形态和组织”的整合功能，成为考验政府的一大难题。网络化时代，掌握技术先机的政府借助于这种先机形成的主动权可以更加便捷地引导公民对公共事件的认知与理解，进而可以引导公民社会成长的方向。此时，政府的态度与立场对公民社会成长方向的影响是决定性的。是引导公民社会朝着理性、客观的方向发展，最终成为可以牵制公共权力的重要力量来源，还是引导公民社会朝着非理性、主观的方向发展，成为既得利益群体谋求私人或群体利益的工具，是摆在政府面前的必需抉择。理想状态是，法治化的政府通过官僚体制的建立，成功整合渐次成长的公民社会，以获取权威。但是，事实的情况可能是，政府自身在改革中已经成为一个既得利益群体，其整合的对象是整个社会，还仅仅是自身的利益群体，成为判断政府是否履行其责任的根本标准与尺度。此种情势下，要实现公共治理理论有效适用中的利益共享就必须借助于对权力的共享。诚然，这是一个艰辛的过程。

 2 从权力共享到利益共享的公共治理

 根本上，促成当代中国公共治理理论有效适用中的整合需要利益共享。利益共享是公共治理理论有效适用的基本指向。权力共享是利益共享的前提。权力共享是政治发展的主题之一。真正意义上的权力共享逻辑上必然推衍出利益共享。

 第一，利益共享之前提: 公共治理理论有效适用中的权力共享。公共治理理论理念下，对权力的共享大体上分两种情况。其一是，，基于政府内部的权力共享。这主要指以整体性政府为主要内容的政府改革运动。如英国布莱尔政府包含回应性服务、提高公共服务质量、重视公共服务价值、改进政策制定以及建立信息时代政府等等建议的改革规划。这些改革规划以对政府所运用公共权力的具体范围及形式等做内部划分为手段，以推进政府各个部门之间的整体性运作为旨归。其二是，基于政府外部的权力共享。这主要是网络化治理。网络化治理以政府与社会的合作为主要手段，以推动政府与社会相互依赖利益的实现为旨归。公共治理理论适用的如上形式有着各自的不足之处。由于主要基于政府内部展开，缺乏有效监督，整体性治理的效果令人质疑。而政府、私营部门、第三部门、公民如何有效协调运作关系到网络化治理的效果。不过，不管效果如何，它们都是在官僚体制基础上对政府与市场、社会关系的调适。

 当代中国语境下，对公共治理理论适用的考察可以从理论层面与实践层面分别展开。按照公共治理理论，我们认为，公共物品与公共服务的生产和提供可以由不同的行为主体来完成，并不必然局限在一种行为主体。可供选择的行为主体有政府(公共部门)的、市场(私人部门)的、公民社会(第三部门)的以及它们之间的各种混合形式。公共治理理论有效适用意味着通过现代国家、市场经济与公民社会的分工协作，来实现良好而有效的治理。治理是施用权力的过程。多元行为主体充当治理主体，共享权力。在实践上，当代中国公共治理理论适用遇到的问题是，国家建设、市场体制建立健全、政府失败与市场失败。权力共享的必要性与权力的错位、越位与缺位并存使得当代中国权力配置困难自不待言。

 第二，利益共享之意义: 公共治理理论有效适用的基本指向。从应然的角度看，“新公共服务理论认为，公共行政人员必须建立一个集体共享公共利益的观念。目的不是在个人选择的驱动下，迅速找到解决的办法，而是创造一个利益共享、责任共担的机制。”8公共治理理论有效适用是对公共利益的保护，同时也是对个体利益与群体利益的保护。当然，这里所论及的 “个体利益与群体利益”符合基本的道德准则与法律准则，不违背公共利益。

 “让全体人民共享改革发展成果”是当代中国政府的基本执政理念。公共治理理论在当代中国有效适用的基本指向必须符合这一理念。作为政治学与公共管理学的基本研究取向，公共治理理论有效适用的基本指向理应凸显其中的政治学与公共管理学研究性征，而政治关系中首要的和基本的是利益关系，因此，本文这里将公共治理理论有效适用的基本指向界定为 “利益共享”。“利益共享”与 “共享改革发展成果”是相通的。逻辑上，利益共享有利于当代中国公共治理理论有效适用，有利于中国特色社会主义民主政治发展。

 需要特别指出的是，公共治理理论有效适用中的权力共享与现代国家建设相辅相成。多元行为主体共享权力并不代表着国家权力的削弱，尤其是在应对外部威胁与压力时。而恰恰相反，权力共享与利益共享所必然带来的是，整个国家在应对外部威胁与压力时聚合能力的提升与增强。

 3 治理失败: 改革机制的扭曲与改革共识的缺失

 相对于市场失败与政府失败而言，公共治理理论有效适用中同样有 “治理失败”。“治理的失败可以理解为是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致。”9对处于社会转型期的当代中国而言，治理失败可以置换为改革机制的扭曲与改革共识的缺失。

 第一，当代中国公共治理理论有效适用中的失败: 改革机制的扭曲。我们可以看到的是，改革开放以来，当代中国展开了多次关于改革的争论。这从一个层面说明了社会的进步。但令我们失望的是，即便对某项措施或政策存有巨大争议，“但在这项措施或政策实施之后，人们会发现，无论这些措施或政策的取向是什么，在利益结果上几乎都没有太大的差别，该对谁有利还是对谁有利，该对谁不利还是对谁不利。”10

 衍用公共治理理论的民营化和机构缩减改革仅仅停留在表层或已经异化。比如，在中国的国有企业民营化进程中，很多被分配有大量股份的投资者其实是在职或原国家干部11。适用于中国的并非发达国家的“善治”，而是经过改良之后的“足够的善治”( good enough governance)12。当代中国，公共治理理论有效适用具有现代国家建设与市场经济体制建立健全，以及应对政府失败与市场失败的多重意涵。其中，现代国家建设的地位尤为重要。当下，政府权威未能得以有效树立，官僚体制未能得以有效建立，公民社会有待进一步成长与成熟，法治化进程举步维艰。可见，现代国家建设仍未完成，“足够的善治”远未到来。这些工作的完成根本的解决首先需要改革共识。而改革共识恰恰是缺失的。

 第二，当代中国公共治理理论有效适用中的失败: 改革共识的缺失。从上文所阐释的内容出发，本文以为，当代中国公共治理理论有效适用中的失败直接体现是改革机制的扭曲，换句话说，改革或治理模式转变的指向是服务于既得利益群体，而不是公共利益。这与 “足够的善治”是相违背的。“足够的善治”的生成，需要理性改革共识的凝练。 “当一种改革措施或一项政策出台前后，社会上特别是学术界或政策研究者中往往出现很大的争论，其中的一些争论会带有很强的意识形态色彩，比如改革与保守，左与右等。”13这固然是社会进步的表现。但是，比改革机制的扭曲更加令人遗憾的是，改革过程中出现的 “很大的争论”很多不是出于对改革本身存有争议而形成的，其形成的基石是利益。“很大的争论”其实是利益之争。从利益出发，以是否可以通过争论谋求个人私利或群体利益作为是否进行争论的判断标准，至于改革将走向哪里，去往何处则不在关注的范围之内。当研究变成简单的谋生工具时，学术的价值与意义变得微不足道起来。

 4 公共治理有效适用与政治发展: 勾连与结点

 政治发展从狭义上看是指政治体系内部的发展变化，尤其是现代化过程中的政治转型，也就是治理模式的转变14。政治发展并不必然包含公共治理理论的有效适用，但公共治理理论有效适用却是政治发展、改革的一种。公共治理理论在当代中国的有效适用是治理模式由传统的国家治理模式向合作治理模式的转变，是中国特色政治发展的过程。当代中国公共治理理论有效适用与政治发展是密切勾连的，其勾连结点是现代国家建设。当代中国处于社会转型的关键时期，“改革正在过大关”。15走往哪里，去往何处，是摆在当代中国面前的紧迫抉择。处于社会转型期的当代中国，急切需要利用援引各种先进理论指导改革实践，促成整合，实现共享，避免失败。本文这里并非以长期愿景来取代客观现实，亦非刻意夸大公共治理理论的意义，而是试图通过对公共治理理论的科学援引与有效适用，寻求其与当代中国政治现实相契合之处，希冀借助这一过程借由推促公共治理理论有效适用推动当代中国政治发展，建设现代国家。

 公共治理理论针对政府失败与市场失败在西方世界得以适用，其基石是现代国家建设的完成与市场经济体制的建立健全。西方世界中，公共治理理论所应对的政府失败与市场失败是现代国家建设基本完成与市场经济体制基本完备情势下的政府失败与市场失败。这是与当代中国公共治理理论适用不同的。虽然我们拒斥西方现代国家与市场经济体制中的意识形态成分，但并不否认其中普适性的内容。基于主旨，这里集中阐释现代国家建设的要义。现代国家建设中自然包含有市场经济体制建立健全的内容。现代国家建设主要包括政治权力的集中化(表现为决策的强化) 、法律规范的普及(同时导致官僚机制的发展)和公民在公共事务中作用的扩大16。从公共治理理论有效适用的角度来看，现代国家建设涵括: 其一，政府权威树立。“治理的兴起不应被看作是国家的衰败，而应该是国家适应外部环境变化的一种能力的体现。”17其二，官僚体制建立。现代国家中，政府树立权威的基本渠道是提升政府能力提升。而政府能力的基本承载是官僚体制。现代的官僚体制可以提高效率，成功应对社会多重需求。其三，公民社会成长与成熟。公民社会是制约公共权力、保障个人权利的重要屏障。其四，法治是贯穿现代国家建设的基本路径。法治可以规约公共治理理论适用中多元行为主体的行为，使其各司其职，各谋其政。

 5 治理失败的应对: 信任、治理规则与精英

 就公共治理而言，信任是合作的前提。没有信任，就没有真正意义上的合作。“当代治理成功与否，关键取决于包括政府在内的社会网络组织的构建、信任关系的形成与合作方式的建立。”18公共治理过程中，多元行为主体有相互的权力依赖关系，即信任关系。这是公共治理理论有效使用的基础。要实现权力分享与权威转换，必须发挥信任的基础性作用。信任的构建根本上需要依靠治理规则设定及其施行。而治理规则设定及其施行需要治理精英的成长。反过来， “就建构的互动性而言，社会治理积极走向多中心，也是推进信任发展的结构性动力。”19其一，信任构建中的治理规则制定及其施行。公共治理理论有效适用的过程，是国家权力外放的过程，是权力由国家向社会回归的过程。而在国家消亡远未到来之时，公共治理理论有效适用体现的是权力共享。当代中国，权力是否共享以及如何共享的主动权掌握在国家手中。上文已经指出，促进社会发展，尤其是经济发展上的突出表现使得当代中国政府取得了权威。但由于经济社会发展的周期性规律以及政府中立性的丧失使得这种权威性资源在不断流失。如何保持政府权威，构建政府与民众之间的信任是公共治理理论有效适用的基本保障。信任缺失的弊病在风险社会的当下容易引发群体性事件，最终损害政府权威，危及执政合法性。

 一定意义上，政府行为及其制度化安排形塑了该国的信任状况，尤其是在中国这个政府具有 “天然权威”的国家中。“如果行动者之间的关系没有明晰的游戏规则，就不存在合作关系。”20规约政府行为以构建信任关系，才能推进公共治理理论的有效适用。信任的构建与公共权力的运行、与政府权威、社会权威的获取都密切相关，尤其是与国家权力、政府权威直接相关。必须运用法治与民主规则规约政府行为使其制度化，促成信任关系的构建，使得公共治理得以公平、公开、公正地进行，保证公共治理理论有效适用。

 其二，信任构建中的治理精英成长。权力分享是公共治理理论有效适用的基本走向。而最为关键的因素之一是，信任关系的构建。如果一个社会连最基本的信任都没有了，犹如一盘散沙，那么，国家权力如何能从社会撤出? 当国家权力从社会撤出时，何种力量可以成功地替代国家权力以维系良好的社会秩序呢? 这关涉到规则制定及其施行、精英成长等一系列问题。从应然的角度来看，精英应该发挥的作用有: 有效实现社会整合，稳固社会共同体的存续; 充当国家权力与个体公民之间的缓冲器，协调二者之间的关系。一方面，使得国家权力不足以危及个体公民的权利与利益; 另一方面，使得个体公民不会在问题面前聚合以致引起群体性事件。

 从权力组成要件出发，可以简约地将权力的所有者分别指称为政治精英、经济精英与知识精英。从西方社会发展历程来看，精英是民主化的基本推动力。在公共治理中，精英是主导力量和核心因素。当代中国，精英阶层的利益集团化则构成了对公共治理理论有效适用的巨大威胁。精英阶层的流动性越来越差，对外的封闭越来越明显。精英与民众之间、精英之间为了利益，尤其是经济利益而进行了多种方式的相互利用，基本的信任极度匮乏。因此，要想构建信任，实现公共治理理论有效适用，一要确保精英的产生与行为符合法治与民主的规则。精英必须受到法治与民主的制约与监督。二要确保精英与民众保持有效衔接与良性互动。各个阶层都有代表自身的精英群体。三要确保精英的流动与更替。要确保不管出身如何，任何人经过努力都有可能成为精英的一份子。

 6 结论

 治理有新瓶装旧酒的嫌疑，但其对后发国家政治发展的启迪作用获得一致的肯认。治理失败又向我们昭示，现代国家建设的重要。这从一个侧面印证了公共治理理论有效适用与政治发展之间的密切勾连关系。问题的关键不在于失败，而在于我们对待失败的态度与立场。比如，道德体系的崩塌需要伦理学，伦理学的快速发展为现实的道德建设提供理论支撑。但吊诡的是，一边是伦理学的表面繁荣，一边却是道德体系构建的滞后。问题何在? 本文以为，根本上，可能是由于对核心议题的回避。这里的核心议题，同政治学与公共管理学研究是共通的。当下，公共治理理论研究逐渐成为政治学与公共管理学研究的热点之一，而对于政治发展等政治学与公共管理学研究的核心议题却乏人问津。回到上文所论及的伦理学研究的话题上，可以说，某种意义上，缺乏有力制约的权力使得政府的道德水平极具下降，而这又直接影响到一个国家的道德状况、社会风尚和文明礼仪。因此，伦理学研究亦应对政治发展做出本学科视域的考察与分析。诚然，对政治发展的深入研究属于政治学与公共管理学当仁不让的责任。本文试图强调政治发展议题研究的重要性，突出治理模式转变 (公共治理理论有效适用)中促成整合、实现共享、避免失败的意义及问题之所在，并尝试探索努力的方向。本文的研究不足在于，未能就公共治理理论有效适用中的中国共产党运行的逻辑做专门性地阐释，这是在中国从事公共管理学研究所不能回避的，亦是未来研究的一个方向。

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