行政生态理论_新参与式民主的理论建构

  本文关键词：新参与式民主的理论建构，由笔耕文化传播整理发布。

引言

但是，迄今为止代议民主论之外的民主形式的理论发展却缺乏系统性与整体性，研究者大多在自己的专业领域内提出民主性问题并给出限于本专业的理论答案，尚未形成与代议民主同阶的民主理论，而且不同的参与民主论者对参与民主理论和直接民主的关系态度暧昧。这些理论发展的不足呼唤理论上的整体性建构。更重要的是，当代中国处于转型的高风险阶段，具有精英主义导向的人大代议民主很难满足这一时期的政治建构和权利保护的巨大需求，中国的政治制度需要扩容，即在人大制度之外发展丰富多样但又具有基本一致的理论原则和制度机理的民主制度形式。本文即拟从民主的理论史考察切入，结合西方当代的参与式民主和协商民主的理论发展经验以及中国现实的民主性需求，提出“新参与式民主理论”作为与人大代议民主同阶的民主理论。“新参与式民主理论”的问题意识与理论功能都是面向中国当代政治问题与政治实践的，即为当代中国的政治扩容提供民主论的准备。

一、民主的传统两翼：共和主义VS自由主义

以上是关于民主理论传统两翼——共和民主与自由民主——的介绍和评论，其中肯定有遗漏和不足，但基本的理论框架已经凸显。民主理论史考察的好处在于，这样的过程可以让我们充分看清楚“意识形态”包裹之下的民主其实并非截然对立，不加区分地在任何层次推行单一民主模式显然是不可取的，也是对民主基本原理的无知。

二、参与式民主、协商民主的理论发展及其批评

（一）“参与式民主”理论及其发展

“参与式民主”理论的主要贡献是恢复参与在民主理论与实践上的正当性。该理论的主要批判对象为自由主义民主理论（或精英民主理论，或代议民主理论），在不否认国家民主的代议架构前提下，为“参与式民主”开拓微观层次的充足空间和宏观层次的有限空间。笔者以为，“参与式民主”概念的提出及相应理论的发展，对于我们思考中国村民自治的“参与民主前景”具有非常有益的理论价值。但是，尽管“参与式民主”理论意识到了代议式民主的缺陷，企图用“参与”来弥补这些缺陷，却没有在体系上认真思考“参与式民主”和“代议式民主”之间的确当关系，也没有致力于建构一个区别于“代议式民主”的、具有整体性的“参与式民主”体系。同时，“参与”本身只是一种行为描述，并不能准确地说明决策权分配的原则和限制。

（二）“协商民主”理论及其发展

这种理论倾向与协商民主偏重自由主义的理论基础以及作为协商民主起源上的“审议性政治”的贵族制胎痕有着内在的逻辑关联。正因为如此，将协商民主理论应用到属于微观民主层次的中国村民自治之中就不能不进行一定的调整与修正。但无论如何，“协商民主”还是有其独立价值，由于它同时批判代议民主和共和民主缺乏“公共协商”，因而对于改进代议民主与共和民主都具有重要价值。同时，“协商民主”透视出的“通过公共化促进理性化”的基本逻辑以及对开放、充分的公共协商的重视，都可能为“参与式民主”提供正式入口和新的空间。

三、理论改造及“新参与式民主”理论的提出

（一）“新参与式民主”理论的原则体系与基本范畴

“新参与式民主”理论捕捉到当代公共生活中日益增强的参与性需求，这种需求超越了一般的自由主义民主范畴，将民主真正作为一种生活方式，并以丰富的民主过程建构现代国家与社会。公共生活是公众的事业，，而不仅仅是精英的事业，无论这些精英来自世袭还是选举。因此，基于对仍然处于“发展中”地位的“参与式民主”理论和“协商民主”理论的阅读、判断与整合，笔者试图以“新参与式民主”理论体系涵盖主流的代议式民主之外的公共生活中一切可能的民主形式——这些形式各异的民主样态同时构成该理论的研究对象。以公众参与为基本特征的民主显然需要一个与代仪式民主层次相当的理论身份，“新参与式民主”理论即自觉承担这样的命名任务。命名首先需要建构该理论的原则体系与基本范畴。

上述原则体系的建构过程说明了“新参与式民主”理论的逻辑起点、原则结构、规范机制。这里需要对“新参与式民主”理论的基本范畴进行相对细致的理论说明，并借助基本的分类方法凸显该理论的新颖性与综合性。该理论根据其建构需求将“参与”、“协商”和“分层民主”设定为基本范畴，并由此衍生出必要的子范畴。

笔者将决策权严格界定为一种公共权力而非权利，根据决策权体制的不同，这种权力可以由代表、国家机构或公民集体行使。参与依赖于不同的决策体制可以区分为权力型参与和权利型参与，前者指向公众集体决策，后者指向代表或国家机构决策。

总之，“参与”作为“新参与式民主”理论的基本范畴又可衍生出强形式的权力型参与和弱形式的权利型参与这两个子范畴。这两个子范畴对于“新参与式民主”理论的进一步构造具有重要意义。

协商：“协商”表现民主的过程特征，追求民主过程的理性化。“协商”与“参与”的重要区别在于不依赖于具体的决策体制——如何投票表决不是“协商”关心的重点，这也可以解释为何“协商民主”与“代议式民主”之间关系暧昧。但是，在“新参与式民主”理论下，协商的重要性让位于参与——这是因为“新参与式民主”理论不仅仅关注决策理性化的可能性，更加在意参与民主过程的教育功能与社会建构功能。但是，“公共协商”在参与式民主中无疑应该占据重要的位置，因为决策的非理性会挫伤精英的知识信心以及公众对民主过程本身的信任。要使参与式民主保持可持续性，就必须同时关注民主决策的理性化和民主参与的社会建构性。“协商”要求参与式民主过程获得良好的组织者、程序设计、信息交流、理性辩论、遵守规则和服从决策结果。因此，“协商”作为“新参与式民主”理论的基本范畴，在规范意义上要求参, 与民主获得理性化的制度供给，将公众的知识、利益和理性化的主张合理输入一个正当的决策程序之中，使得公众不仅能够享受到投票决定的成就感，而且能够享受到理性协商过程的知识增长与情感交流的快乐。在本文的上述章节中介绍到何包钢等在浙江扁屿村的协商民主试验，其中主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息发布制度、问卷调查决策制度、领导干部相对隔离制度、观察员制度以及重大事件民主协商制度等都是有益的经验，值得深入研究。“新参与式民主”理论通过“协商”范畴可以吸纳丰富的程序制度安排，并根据协商的需要组织培训计划——如培训会议主持人、会议召集人、记录员等——这些功能性的机构或人员都可以动员本村村民参加担任并可随机付给一定报酬，而不需要从外部聘请。

值得注意的是，“协商”无论对参与式民主还是代仪式民主都具有重要价值，因此它并非参与式民主的独有范畴。不过，这不妨碍“协商”作为参与式民主基本范畴的有效性，因为协商民主在很大程度上就是为了纠正强形式的“票决式民主”的弊端而发展起来的；即使是在弱形式的权利型参与民主过程中，由于“弱形式”往往对应一定的代议民主或其附属结构，所以“协商”可以同时对代议式民主和参与式民主起作用。

“分层民主”和“协商民主”在直接参与范围问题上的“辅助性原则”还有异曲同工之妙。笔者注意到“协商民主”本身的重要发展，如在处理直接参与的范围问题上，也并非都抱持哈贝马斯等的保守观点，而是依据“辅助性原则”将“协商民主”应用到更加广泛的社会领域。所谓协商民主的“辅助性原则”，指有关事务根据其地方性质首先由简单和较低层次的主体处理，在正义的要求超出低级层次时才产生高层次主体介入的需要，以提供辅助行动。这样的协商民主是朝着“参与”方向缓和了“协商原则”和“参与原则”的内在紧张，这样的“协商民主”可以称为“参与导向的协商民主”。“新参与式民主”理论接纳辅助原则作为确定直接参与范围的有效根据，但不限于此。

“分层民主”还有利于论证地方民主与自治的正当性，从而建构一种更加合理的中央与地方关系。作为本文核心议题的“村民自治”本身即为“分层民主”的适例。

当然，“分层民主”只是“新参与式民主”理论的解释性范畴，而“参与”和“协商”则是该理论的核心的建构性范畴。值得注意的是，这里在论述基本范畴时将“参与”和“协商”并列并不意味着“新参与式民主”理论是“参与式民主”理论和“协商民主”理论的简单拼合，二者之间的规范关系在说明该理论的原则体系部分已作交代。

（二）“新参与式民主”理论的优越性及其适用范围

“新参与式民主”理论的优越性是相对于原有的“参与式民主”理论和“协商民主”理论而言的，并非相对于代议民主理论而言。“新参与式民主”理论所证明的只是代议民主的有限性，并不否定后者在国家民主范围内的基本有效性，也无意于在国家民主范围内取代代议民主。因此，“新参与式民主”理论在完成对参与式民主的明确界定之后，其自身的有限性乃至局限性也立即凸显——但这种凸显恰恰不是“新参与式民主”理论的不足，而是其有效性的保障。

“新参与式民主”理论的优越性是显而易见的：

■理论的整体性与系统性：“新参与式民主”理论克服了“参与式民主”理论和“协商民主”理论在论证区别于代议式民主模式的民主概念时的分散、零散和暧昧的特点，提升了“新参与式民主”作为一种民主形式的层次，将其与代议式民主直接并列，具有理论上的整体性、系统性和彻底性的优势，适应了“参与式民主”进一步发展的需要；

■坚持了民主的参与本性：“协商民主”理论内部对大众参与态度不一，不少理论家仍然倾向于带有贵族制特点的审议性政治，并确定了协商原则相对参与原则的优越性，从而导致其与代议式民主之间难以在理论上明确区分开来。“新参与式民主”重申并坚持“参与是民主的本性”这样的基本理念，并将之作为构造该理论的核心价值尺度；

■完成了直接民主原则的改造，将其作为强形式的权力型参与在理论上加以定型；

■坚持将权力的公共性作为该理论的逻辑起点，确认了该理论的共和主义民主性格；

■面向中国问题的建构意识：笔者建构“新参与式民主”理论的基本背景是为中国的村民自治提供一种全新的接纳直接民主原则的民主概念，因此理论建构自然考虑到在中国民主实践中的适用前景；此外，笔者也注意到国家民主和地方民主范围内的参与式民主需要更系统的理论指导，需要公众充分理解和把握好在不同层次的参与中的权利与期望的效度与限度；此外，针对中国日益发育的公民社会，该理论的建构有利于大量的社会领域自治组织治理结构的完善和成员权利的维护。

从历史和逻辑两方面来看，民主总是与政治相联系，因此“新参与式民主”理论的适用范围一般界定为政治领域，但由于现代国家与社会的发展，一些政治化的领域（如行政领域）或与政治结构接近的领域（如社会自治领域、工厂领域）也可纳入。这样，我们看到“新参与式民主”理论由于体系本身的开放性而可能同时涵盖政治民主、社会民主和经济民主——需要强调指出的是，政治民主和社会民主是“新参与式民主”理论适用的典型领域，经济民主是“新参与式民主”理论适用的非典型领域，因而可能受到更多的限制，包括原则性的修改。

因此，在本文中我们将主要讨论“新参与式民主”理论在政治民主与社会民主领域的适用，对于经济领域则认为还不具备推行“参与式民主”的基本条件。

目光接着转向基层。村民自治显然属于“新参与式民主”理论的适用范围。村民自治处于政治民主和社会民主之间，笔者将之归入政治民主的范畴，因为尽管它的规模小，但仍然可以看作独立的行政单位（比如一度适用的“行政村”的概念），只不过由于历史原因和规模条件，其实行直接民主导向的自治民主。根据“新参与式民主”理论，村民自治领域实行的是强形式的权力型参与，即以村民会议为基本的决策机制，村民个体有权直接参与讨论和表决村庄重要事项，这是直接民主原则的体现。在村民会议程序中仍然需要引入“协商民主”以保证民主讨论的有序性和高质量，但是协商的需要不能排斥或压缩个体村民直接参与和决定的权力。这种参与已经不是面对任何既定权力的参与，而是每个参与者都是权力的一个要素，其参与行为本身就是权力的行使，其权力的集合体现为村庄的集体意志，该意志在村庄自治范围内最高，约束每一个村民，以及村委会和村民代表会议。村民自治体系的建构应围绕如何落实这一参与的强形式（其实质为兼容协商过程的直接民主）展开，这是整个村民自治民主的核心。强形式的权力型参与之外，村级治理还需要弱形式的权利型参与——主要是村民代表会议和村委会决策程序。村民代表会议和村委会的决策权范围可以通过村民会议制定的自治章程固定，但村民会议有权通过修改章程或作出临时决议改变前者的决策权范围。法律只规定村民会议不得授权的“保留事项”，其余事项留给村民自治本身来安排，以体现自治原则。在村庄的弱形式的权利型参与中，基本原理与国家民主和地方民主的情况相同，只是在救济形式上比较特殊——利益受影响的村民可以征集一定数量的村民签名并直接提议召开村民会议纠正村民代表会议或村委会的不适当决定。需要注意的是，在弱形式的权利型参与中，非本村户籍的人如果驻村并且利益相关，也有权参与相应的决策过程，只是没有作为救济形式的村民会议召开提议权；在强形式的权力型参与中，非本村户籍的人只享有弱形式的参与权，即只可以参加协商过程，但没有投票表决权。目前我国一些发达地区的农村由于产业的多元化发展，有不少外村或外省的农民或工人驻村并参加劳动，村庄的重大决策也常常会影响到他们的利益，因此如何保障他们在村民自治中的参与权利也应成为研究“新参与式民主”理论在村民自治中的适用性的一个重要方面。这方面的例子已经出现，如本文在上面提到的浙江扁屿村的协商民主试验中，在处理“新民之家”议题时就很好地解决了非本村村民的参与权利问题，并且通过这一参与民主过程还使得本村村民与非本村村民之间获得了更大的理解与谅解，这无疑是将来村庄进一步发展的重要社会基础。关于“新参与式民主”理论在村民自治领域的适用在下一章还将更加具体地展开。

顺便提及的是城市基层民主的问题。尽管村民自治由于“代议民主论”的误导而前景暗淡，但其民主发展水平还是明显高于城市基层——居委会。城市基层民主的滞后有很多原因，但一个不容忽视的原因是，城市基层的行政管理需求超越了自治需求，从而使得居委会不可能拥有像村委会那样相对广阔的职能空间和自治空间。既然城市基层的自治需求被行政管理需求长期压抑，城市基层的强形式的权力型参与民主自然也就不可能发展起来。当然，居委会层次的自治民主不发达，并不意味着更高层次的地方自治和地方民主也不应该发展起来——相反，随着中国政治体制改革以及中央与地方关系调整的深化，超过居委会层次的城市地方自治和地方民主将获得更大的发展空间，只不过与此发展相对应的参与式民主不再可能是强形式的权力型参与，而是弱形式的权利型参与。

除了政治领域、政治化领域（行政过程）以及准政治领域（村民自治）中“新参与式民主”理论具有广泛的适用性之外，在社会民主领域也可以推广适用。社会领域中“新参与式民主”理论的适用主要包括城市新兴的小区自治、行业协会、学校治理、企业中的股东参与、政党（所谓的“党内民主”）以及其他各种类型的社会组织。这些领域的参与民主，其强弱形式的搭配需要根据具体的情形，以及各自的自治章程确定，但“新参与式民主”理论作为一种参与民主的系统理论框架，可以为这些领域的自治章程的制定及成员参与权利的配置提供参考。限于篇幅，本文在此不再一一展开说明。

四、结语：新参与式民主和中国的政治扩容

“新参与式民主”基于这样一种最根本的理解：参与是民主的本质，是民主作为一种生活方式的实质表征。参与需要接受物理边界的自然限制以及宏观政治中公共利益的限制，接受代议民主建立的国家正式权力结构及其运作，拒绝无政府状态。“新参与式民主”同时追求一种“最大参与”的状态，并认为这是兑现参与式民主所指向的教育功能的逻辑结果。“协商”仍然被广泛地置入包括代议民主在内的一切民主形式中，因为有价值的民主显然都需要一个开放、理性的公共协商过程。但是，“协商原则”指向的理性化需求在微观层次民主中需要让位于“参与原则”指向的“教育功能”设定。

作这一系列的分类与建构，确定一系列的原则，最终目的还在于为民主的参与正当性提供最大化的论证，并破除“只参与，不决策”或“重参与，轻决策”的一些理论误区和思维定势，形成对于代议民主之外的参与式民主的“全貌”性认识，进而可以在不同层次确定参与的合理框架，并避免对公共决策体制改革分寸的不合理要求。“新参与式民主”理论具有一般性和普遍适用性，可以用于解释、建构、检验和规范代议民主之外公共生活中的一切民主形式，使得这些民主形式具备更加合理的理论原则、实践要素和效果，从而对于建构一个“参与式民主社会”起到重要的作用。

在新的改革三十年里，中国的民主化显然需要在继续强化人大代议民主建设的同时，循着“新参与式民主”的理论和制度方向探索动态化、多样化、层次化的民主体系。通过新参与式民主的理论建构为中国转型政治的扩容提供有效支持，建设富有生命力和层次化功能的中国特色社会主义民主，支撑中国的政治现代化与和谐社会建设，这是本文的主要理论目的。

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