对电子政务绩效评估的再认识:国际视角(一)
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对电子政务绩效评估的再认识:国际视角(一)
发布日期： 2012-02-26 发布：
2007年第7期目录 本期共收录文章10篇
摘 要：基于国际视角，从发展阶段、评估模式、评估对象、发展趋势等方面对国外电子政务绩效评估理论和实践进行评析，并提出加强电子政务绩效评估的理论与制度建设、评估模式的选择、注重电子政务的整体绩效等建议与思考。
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关键词：电子政务 绩效评估 评估模式
自20世纪70年代末英国撒切尔政府推行的雷纳评审和1993年美国白宫发布《政府绩效与结果法案》(The Government Performance and Results Act,GPRA)以来，政府绩效评估已经作为一种新的公共管理理念和实践遍及世界各国。进入信息时代，电子政务绩效评估成为政府绩效评估中不可或缺的重要组成部分。本文通过对目前国际上具有代表性的评估实践和理论的评析，探讨国际电子政务绩效评估实践的特点、经验与教训，为中国电子政务绩效评估工作提供参考。
一、国际社会电子政务绩效评估实践回顾
目前，许多国家的政府部门、专业研究机构和国际组织都开展了电子政务绩效评估研究和相关实践，发布了一系列研究报告。国内已经有很多文章对这些研究成果和实践进展进行了详细介绍，在此不做赘述。下面仅就这些理论与实践进行简要总结。
⒈美国：“绩效参考模型”（PRM）
美国是最早倡导发展电子政务，也是最早推动电子政务绩效评估的国家。2002年，美国政府推出了电子政务联邦事业架构（Federal Enterprise Architecture，FEA），包括了与政务活动相关的五大类参考模型：绩效参考模型、业务参考模型、服务组件模型、数据参考模型以及技术参考模型。“绩效参考模型”是整个联邦事业架构中，最为重要和根本的一个模型，旨在建立一套标准化的电子政务项目评估体系，主要由六大评估领域（Measurement Areas）构成，包括对任务和业务结果（Mission and Business Results）的评估、 对用户结果（Customer Results）的评估、对业务流程及活动（Process and Activities）的评估、对人力资本（Human Capital）的评估、对技术（Technology）的评估以及对其他固定资本（Other Fixed Capital）的评估。
最近，美国问责署（Government Accountability Office，GAO）对过去几年推进的25项电子政务工程项目进行了评价，结果是美国的电子政务未能实现预期的目标。为此，美国负责电子政务管理的管理与预算办公室（Office of Management and Budget，OMB）近期提出，今后的注意力将逐渐从项目建设转移到项目的绩效和应用效果上，并且重新设计了项目的绩效评估体系。新的评估体系主要包括三个指标：参与度、使用度和用户满意度（参见表1）。OMB将借鉴企业界的通行方法，采集数据用以建立各项目的绩效基准标杆，并向公众、政府部门等公布，经客观评估得出绩效评估结果。目前，首批使用新绩效评估体系进行绩效评估的有18个电子政务优先项目，包括福利援助资格在线审查、“一站式”娱乐服务、在线保税服务等项目，而其余7个电子政务优先项目和业务流程也将逐步开展这样的绩效评估。
⒉加拿大：“以结果为基础”的评估体系
加拿大是全球电子政务发展成熟度非常高的国家，其电子政务发展水平连续多年被国际管理咨询公司埃森哲（Accenture）评为全球第一。在电子政务建设的绩效评估方面，加拿大政府主要着眼于用户的满意度和政府服务品质的提升，并认为应采取更为宽泛的评估方法，而不是仅评测网站服务的可用性，还应同时考虑到效益的提升以及对公民传递的价值。为此，加拿大财政部于2002年与国际管理咨询公司埃森哲展开合作，并吸纳各政府部门广泛参与，以共同制定出一个“以结果为基础”（results-based）的评估体系。
⒊欧盟：基于电子欧洲战略的评估体系
欧盟从2000年开始制定“电子欧洲（eEurope）2002”计划，到2002年制定了“eEurope 2005”计划，都配合制定了相关的发展测评指标。在制定以信息社会为目标的计划的同时，也配合制定实施了衡量eEurope发展的测评指标，包含多种指标，最主要的就是SIBIS（Statistical Indicators Benchmarking the Information Society）。SIBIS主要针对在计划中所设定的目标来对应设计，最终用于评估政策的结果、有效性以及评估信息社会的发展水平。
⒋联合国：综合性的国家电子政务评估体系
联合国从2002年就开始推出以全球范围内共144个联合国成员国家为研究对象的电子政务测评报告，其目的是通过树立标杆的办法引导全球电子政务发展。该报告从三个方面评估世界各国电子政务发展水平：一是分析各国政府网站提供的内容和一般公众最经常使用的在线服务情况；二是对各国IT基础设施建设水平进行评价；三是评价人力资源能力。根据这些指标最后加权平均得出电子政务指数，从而对各国的电子政务环境（制度、人力、基础设施等各方面）进行一个较为全面的衡量。从2003年开始，联合国对于电子政务的测评主要根据两个指标：电子政务准备度（E-Government Readiness Index）指数以及电子参与指数（E-Participation Index）。2004年与2005年所使用的方法基本上与2003年相同，只是根据测评的结果对电子政务的发展作出了不同的判断和发展指引。2004年,针对数字鸿沟以及国家之间差异的扩大，联合国提出如何缩小这种差异、共同面向机遇的途径和方法，2005年提出“全球E家”，基本上是2004年的延续。
⒌埃森哲：以“总体成熟度”考察政府网站绩效
埃森哲公司从2000年开始，连续六年追踪研究全球电子政务发展的最新动态，例行发布了6份电子政务年度测评报告。2000年，埃森哲第一次发布了全球电子政务年度测评报告，报告的主题为“梦想与现实”，该报告第一次提出了“想得要大、起步要小、扩展要快（Think big，Start small，Scale fast）”的电子政务发展理念。由于当时电子政务建设仍处于起步阶段，埃森哲公司只提出了一套具有粗略框架的评价体系。到2005年，埃森哲的全球电子政务年度评估报告主题为“客户服务领导力――新期望，新体验”。该报告重点评价了政府在客户服务方面的进展如何，为此对前几年一直沿用的评估框架进行了较大修改，从以往的电子政务领导力转变为聚焦客户服务的领衔程度。2006年的报告《客户服务领导力――建立信任》，也明显反映了这种评估的导向和偏重。
⒍布朗大学：特性指标检测网站绩效
由学术机构进行的相关评测中较为有名的是美国布朗大学(Brown University) 公共政策中心，该中心在韦思特教授（Darrell M. West）的主持下从2001年开始连续5年对全球各国的主要政府网站进行数据采集和测评，所有样本数据均通过互联网上获取。其方法主要是采用一些特性指标检测网站的建设状况。
此外，印度政府也提出了“电子政务评估框架（EAF）”。该框架针对不同类型的电子政务项目分别提供了包括总评、细评在内的评价指标体系和计算模型，并为模型的应用提供了详细的说明。该模型体现了发展中国家电子政务项目建设的主要问题，并给出了量化的评价指标和办法。
二、知名研究机构对当前电子政务绩效评估实践的总结
⒈IBM政府事务研究中心：从技术导向向服务导向转变
IBM政府事务研究中心于2007年提出一份《评估电子政务绩效》（Measuring the Performance of E-Government）的研究报告，报告主要研究美国联邦、州和地方政府的电子政务绩效评估问题，其中州政府包括密西西比、弗吉尼亚、德克萨斯以及明尼苏达。
该报告对电子政务绩效评估的研究有两个方面值得关注：第一，把电子政务绩效评估平行分成三个部分，即投入（Input）、产出（Output）和效果（Outcome），这也是目前被学术界普遍认同的一种划分方法。第二，报告认为电子政务绩效评估在导向上有两种评估体系，一个是技术导向型的评估，另一个是服务导向型的评估，而后者是今后电子政务绩效评估的发展方向。IBM这份报告为我们研究和总结当前电子政务绩效评估工作提供了一个基础框架，限于篇幅，下面仅以表格方式对研究报告内容进行简要介绍（参见表2）。
⒉CTG：电子政务绩效评估应突出公共价值
美国纽约州立大学阿尔巴尼分校政府技术中心（CTG）是全球领先的电子政务专业研究机构，曾因在电子政务领域的杰出贡献被美国总统克林顿授予“政府创新奖”。CTG最近完成了一份电子政务绩效研究报告，报告名称为《政府IT投资回报分析：公共价值框架》（Advancing Return on Investment Analysis for Government IT：A Public Value Framework），报告认为目前的评估存在如下三个问题：一是对公共价值分析不完整，造成所考虑的公共回报的范围过于狭窄；二是缺乏从公众视角对政府IT投资如何产生价值的系统性关注；三是缺乏适于某特定背景与目标的政府IT投资的公共投入回报（Return on Investment，ROI）评估方法，现有的方法也能应对政府IT投资风险，但主要是从技术开发与实施的角度来看，涉及到公共投资受益者的风险应引起更多关注。
基于这样的分析，CTG提出了电子政务绩效评估的“公共价值框架”（如图1所示），着重强调以公众的观点而不是政府的观点作为评估的基础。
该框架的策略在内容上看似简单，但在应用中却比较复杂：将政府所发生的事情（图1左侧的内容）与对公共领域的利益相关者的影响（图1中间一列的内容）相联系，然后报告并应用该结论。左边的行动确定潜在的价值机制和产出目标。这些都与中间一列的利益相关者的利益、影响和风险相关联。曲箭头表明实际上这个过程很少是线性的，需要反映和跟踪。整个报告提供了该示意图的详细解释，显示了这些行动之间的关联。
这个框架基于的原则是：政府IT投资的价值应该从它所服务的公众的视角来进行评估。基于这个原则确定了两个不同的但同等重要的公共价值：对公民传递的直接效益以及提升政府自身作为一种公共资产的价值。
该框架还确定了政府IT投资与公共价值相关联的基本方式。最简单的关联，就是直接嵌入服务传递流程中的IT投资以提高其对公民或官员的价值的方式来实现的。总价值可能是几个独立的测度的组合，比如成本节省、质量、提高信任。
框架以中等通用性的形式提出，就是为了使之得到最广泛的使用。每一个政府IT项目都有其自己的独特目标、价值取向以及利益相关者。所以框架能与测量方法、分析工具以及特定情境下的报告技巧相结合，用于规划和指导基于公共价值理念的电子政务绩效评估。报告对与该框架相关的评估方法进行了更为详细的评述,包括详细的评估过程的流程图、几种ROI模型和方法的概述，以及对分析和结果报告的建议等，在此不做详细介绍。
三、当前国际电子政务绩效评估理论与实践发展的主要特点
⒈从发展阶段看，电子政务绩效评估总体上处于起步阶段
从总体上看，推进电子政务绩效评估是大势所趋，是提高政务投入效益的重要手段。但是从绩效评估工作本身的发展水平看，即使是在那些电子政务发展比较早、发展水平较高的国家和地区，电子政务绩效评估工作也是在2000年后开始的，电子政务绩效评估的理念和指标体系等都随着电子政务的发展而有所变化、完善，并没有形成一套“一统数年”的电子政务绩效评估体系。
电子政务绩效评估的进展主要受制于两个方面的因素：一是政府改革推进的力度和方式。电子政务绩效评估是政府绩效评估的有机组成部分，而政府绩效评估通常是各国推进政府改革的重要手段，因而电子政务绩效评估推进的速度、方式从根本上取决于政府改革的需求拉动。二是信息技术对政治、经济和社会发展的贡献度的衡量。如何衡量信息技术的贡献度，必须要有重要突破，在经济发展领域有著名的“索洛悖论”，在政治生活领域面临着难于界定和评价IT对公共价值的贡献等问题。
⒉从评估主体上看，电子政务绩效评估关注重点各有不同
如果以评估主体来划分，电子政务绩效评估可以分为内评估和外评估两种模式。前者是指由政府自身开展的评估，后者是政府以外的第三方组织、咨询机构以及学术机构开展的评估。
目前开展电子政务绩效外评估的主要是咨询公司和高校研究机构两类，埃森哲、TNS、Gartner等知名咨询公司都开展过类似的评估和研究，美国布朗大学、纽约州立大学CTG、世界市场研究中心（WMRC）等高校和研究机构也先后开展过电子政务评估的研究与实践。从评价的投入、产出和效果这三个环节看，外评估主要是针对产出进行评价，这主要是由于非政府研究和咨询机构无法获得准确有效的投入数据，也不可能对电子政务项目进行全程、全方位跟踪造成的。因此，外评估往往从较容易获取数据的政府网站入手，对各个国家进行综合排名。以联合国、埃森哲、布朗大学为代表，它们主要关注政府网站绩效。政府网站作为电了政务的重要外在表现形式，如果把电子政务的中间流程假设为难以测评的“黑箱”，那么可以从易于量化的“产出”着手进行考核，并将此项考核结果看作整个流程的绩效，这是目前大多数国际机构进行此类电子政务评估时运用的原理。外评估的重大贡献在于引导电子政务向以公众为中心的“服务导向型”发展，但由于其自身体系的缺陷，外评估也存在很大局限性。
与侧重政府网站分析、横向排名比较的政府外评估体系相比，政府内评估体系相对更为复杂，也更为全面；内评估要综合考虑投入、产出和效果三个环节；内评估带有明显的行政强制性，一般有法规和制度上的保障；由于内评估的评估过程和结果相对封闭，使用内评估的社会影响力不如外评估大。表3简要比较电子政务绩效评估的两种评估方式。
⒊从发展趋势看，强调“效果”是电子政务绩效评估的发展方向
从电子政务绩效评估开展较早和电子政务发展水平较高的美国、加拿大的经验看，电子政务绩效评估总体上朝简化指标和强调评价效果方面发展。加拿大政府认为需要从更宽泛的角度来衡量电子政务实际应用效果，比如在政府网站建设方面，在线服务数量的多少并不意味着公民就能够顺利访问这些服务，而在线服务的复杂程度也并不意味着公民就喜欢和愿意使用。要认识到在线服务传递这种形式并不是电子政务建设的全部，它不过是政府进行电子服务传递的一种渠道；而且提供在线服务只是一个过渡过程，政府的目的不是“为上网而上网”，而是要最终提高政府的服务品质和让公民受益。为此，加拿大提出了包括“产出”、“结果”和“影响”3个一级、11个二级指标的“以结果为基础”的全面评估体系。美国政府最近也将评估重点从过程（Process）和产出（Output）转变到结果（Results）和收效（Outcomes），并将其电子政务原6大领域评价指标体系改为3大领域，更加突出实际使用效果和用户满意度。IBM和CTG的研究成果也说明，更加注重服务导向和公共价值是下一步电子政务绩效评估的重点。
四、借鉴与思考
基于上述分析，结合中国的电子政务建设实践，提出如下建议与思考。
⒈完善电子政务绩效评估制度保障体系
从国际经验看，电子政务绩效评估工作的推进依赖于相对完善的外部制度环境，尤以美国2002年通过的《电子政务法》为标志。目前，美国已经构建了一套全球范围内最为全面和最具代表意义的电子政务法律体系，有力地推动了电子政务建设的顺利进行，也为电子政务绩效评估提供了法律依据。为保证电子政务绩效评估工作的顺利推进，美国国会和联邦政府制定、调整了一系列直接或间接与电子政务绩效评估相关的法律、法规和政策。加拿大政府为保证政府网站建设的质量，在启动加拿大政府在线工程不久即推出了相关的标准规范和绩效考核办法。中国应逐步建立电子政务建设的法规体系，切实加强电子政务评估相关制度建设，加大对政府财政预算内支出的监管，完善相应的激励和约束机制，逐步制定和完善相关法律法规，使电子政务绩效评估工作逐步纳入制度化、规范化的轨道。
⒉建立科学完整的电子政务绩效评估框架
从国际趋势来看，电子政务绩效评估已从原来的仅重视技术或基础设施的评估转为对产出、结果与影响的全面关注。目前国内的“电子政务绩效评估”多是对政府网站的评估，这类评估主要存在两类问题，一是政府网站只是电子政务的一部分，网站绩效不能代表电子政务的整体绩效，将电子政务绩效评估完全集中在政府网站上，是不完善的；二是当前对政府网站的评估主要是针对“产出”的评估，，而不能对投入效率和应用效果进行评价，从而使得评价结果的可信性大打折扣。基于这两方面原因，当前的电子政务绩效评估还很不完善。
笔者认为，全面的电子政务绩效评估应该至少包括四个方面：一是对电子政务投入产出效率，包括电子政务的资金、人力、物力等投入，以及包括网络设施、应用系统、信息资源、安全体系等的产出，总体原则是成本控制；二是内部提升，包括组织流程优化、管理体制完善、人力资源建设，以及可持续发展能力等；三是电子政务在公共领域产生的价值，包括政治、经济、社会、文化等各个方面；四是用户满意，包括服务成熟度、用户满意度、对政府信任度等。
⒊形成适应国情的电子政务绩效评估模式
从国际电子政务绩效评估实践看，按照评估主体的不同，电子政务绩效评估有内评估和外评估之分，两者各有优势，是互为补充的关系。从美国、加拿大政府电子政务管理的实践看，应当以内评估为主，辅之以外评估，这样既能够保证评估的完整、全面和权威性，又能够动员社会力量，增强评估的开放性。目前我国电子政务绩效评估采取了以外评估为主的方式，只有个别省市采取了以内评估为主的方式。当前应该将内评估和外评估充分结合起来，今后逐步转向以内评估为主，外评估为辅的发展模式上来。内评估主要用以评估政府内部电子政务建设情况和电子政务对政府产生的内部收益情况，外评估主要评估电子政务对社会产生的收益以及社会用户对电子政务的满意程度。
⒋切实加强电子政务绩效评估的理论研究和国际合作
通过国际案例分析，可以发现，各评估体系都是基于一定的理论基础和指导思想，有什么样的电子政务理论基础和指导思想，就有什么样的电子政务实践。作为全球推行电子政务建设的创始者和领先者，美国和加拿大的电子政务绩效评估取得的成功很大程度上源于其背后一整套的电子政务发展理论，比如成形于20世纪70年代的信息管理和政府信息资源管理理论，政府预算常规程序的投资项目费用效益分析理论和方法，政府改革的新公共管理理论及相应的“服务型政府”理念，等等。从目前我国电子政务绩效评估情况来看，这项工作推进所依赖的理论体系和指标设立过程中所依赖的价值观念都还没有形成，这方面的工作需要特别加强。
学习借鉴西方的先进经验非常重要，电子政务绩效评估的基础理论研究也应当走国际合作的道路。需要指出的是，电子政务的绩效评估需要与各国的实际情况相结合。国外电子政务绩效评估已经有一套较为成熟的支撑体系，他们开发的一些评估模式以及取得的经验可以供我们参考，但绝不能照搬。中国的电子政务绩效评估必须根植于中国特定的政治、经济与文化土壤。否则，直接引进国外的模式或做法，要么缺乏可操作性而流于形式，要么应用过程中呈现出水土不服的病症，或者是由于对国外制度背景研究不够透彻而产生潜在的副作用。我们在分析、借鉴国外经验时应该特别注意这些问题。
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作者简介：
于施洋，男，1974年生，国家信息中心信息化研究部处长，北京大学政府管理学院在职博士生。研究专长为电子政务与政府治理创新、信息化发展战略与规划。近年来致力于电子政务政策、管理研究，积极推动跨国合作，主持过多项部委级电子政务、信息化研究课题。
杨道玲，男，1979年生，武汉大学信息管理学院2005级博士生。主要研究领域：信息资源管理、政府信息化与电子政务。在国内外核心期刊发表论文20余篇。
(本文责编：张建辉)
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