西方公共政策分析的新范式

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政策网络路径: 西方公共政策分析的新范式*

蒋 硕 亮 内容提要: 政策网络路径是西方发达国家研究后现代政策过程的主流话语和一种新的 分析范式，它主要研究在政策过程中相互依赖的行动者的稳定社会关系模式对公共政 策的影响。政策网络路径的“硬核”在于探讨政策网络结构特征与政策后果之间的因 果关系。在政策网络中，行动者在网络中的地位、政策参与者关系的强弱以及网络的开 放程度都会影响政策后果。作为当今政策分析的新范式，政策网络路径是对传统政策 分析理论的超越，它对中国政策科学的深入研究以及中国当前的政策问题的有效解决 具有一定的借鉴意义和启示。

关键词: 政策网络; 政策网络路径; 政策过程; 范式

渐成为美国、英国、德国、荷兰等西方国家在政治学和政策分析领域的主流话语和一种新的研究 ①范式，也是学者们分析公共政策的重要工具之一。 当前，政策网络和“全球化”、“治理”等后现 代词汇相互联结，组成新的概念家族，增加了公共政策科学的相关知识，拓展了对于公共政策过 程的理解。当然，由于对政策网络研究的时间较短，以及学者们研究的视角各异，对政策网络有 多种不同的理解和应用，作为一种分析路径，其解释力和有效性还受到不同程度的质疑。但是， 政策网络路径对于深入理解公共政策以及政府与社会关系具有重要理论价值和现实意义。 20 世纪 80 年代以来，政策网络( Policy Network) 、政策网络路径( Policy Network Approach) 逐

一、政策网络的兴起与涵义

比较有关外国经济政策制定过程时指出，资本主义国家并不会将强制力强加给非国家行动者，反 ②之会寻求其合作并建立一个相互依赖关系。 政策网络的理论来源主要有两方面: 一是 20 世纪 六七十年代兴起的组织社会学中对组织间相互关系的研究，尤其是以社会学家卡斯特为主要代 表的“网络社会”的研究; 二是 20 世纪随着政治学领域产生的法团主义( Corporatism) 与多元主义 ( Pluralism) 之争论而展开的次系统和政策社群( Policy Community) 的研究，研究者试图借助网络

“政策网络”一词最早出现在《权力与财富之间》一书中。作者卡赞斯坦( P． Katzenstein) 在

* 本文是上海师范大学重点学科项目“公共管理与社会政策”研究成果之一; 上海市教委重点学科行政管理项目( J50406) 研究成果之一。 ① David Marsh． Comparing Policy Network． Buckingham and Philadephia: Open University Press，1998，p． 21． ② 胡伟、石凯: 《理解公共政策: “政策网络”的途径》，《上海交通大学学报》，2006 年第 4 期。

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理论，形成一个针对复杂政策过程的新分析框架。由于各国的政治制度、文化、学术传统的差异， 学者们对政策网络的理解各不相同，形成了三种主要的理论流派: 美国学派、英国学派与德国、荷

兰学派。 ①

美国学派的代表人物有赫克罗( H． Heclo) 、本森( J． K． Benson) 、麦克法兰德

( A． McFarland) 等人。美国学者不仅提出了政策网络的概念，而且研究了微观层面上政策主体相互影响的互动 关系。美国学者在研究政策过程时发现，国会议员、政府官员与利益集团在政策制定Triangle) 。 在此基础上，学者们又发展出“亚政府”理论，亚政府是“专注在具体的问题领域中的小政治团 体，有政府的行动者，也有非政府的行动者。”后来，赫克罗又提出议题网络的概念，认为议题网 络是政策领域中与该政策有利害关系者形成的稳定沟通网络，与“铁三角”的排他性不同，议题 网络是开放的。议题网络理论引发欧洲学者的兴趣，推动了政策网络研究的发展。

英国学派的代表人物是罗茨( R． A． Rhodes) 和史密斯( M． J． Smith) 。他们重视从中观的层 面来分析利益集团与政府机构之间的关系，认为社会团体与政府不断交换信息，当双方认可各自 在政策领域的利益时，政策网络就产生了。政策网络中的关键构成是政府机构之间的关系。此 ②过程中相互 作用、紧密联系，形成了密切的、排他的合作关系，学者们形象地称之为“铁三角”( Iron

外，英国政策网络研究建立在对多元主义和法团主义的批评之上，是对两者的一种替代。 克尼斯( P． Kennis) 与施耐德( V． Schneider) 认为，政策网络是由一群具有自主性、且彼此之间有

共同利益的行动者所组成的关系，公共政策的制定很大程度上依赖参与者之间非等级或非科层 式的互动关系。 由于后工业社会公私部门之间相互依赖，国家与社会的边界日益模糊，政府机 构和非政府组织共同参与公共治理过程，政策网络成为与官僚等级制、市场机制鼎立的第三种公 共治理模式，并将政府模式与市场模式联结起来，可以较好地解决市场失灵以及政府失败问题。

对于什么是政策网络，学者们有不同的见解。较早将“网络”引入政策分析的学者汉夫 ( Hanf) 认为，政策网络解释了这样一个事实，即“政策制定包含了数量巨大的公共行动者和私人 行动者，他们来自于政府与社会各个功能领域和不同层面”。 本森认为，政策网络是“由于资源 依赖而相互连接的组织集群，并在资源依赖的结构尽头与其他的组织集群区别开来”。 英国学 者罗茨对政策网络概念的界定得到学术界的普遍认可。罗茨接受了本森的观点，将政策网络定 义为“一群复杂的组织因资源依赖而彼此结盟，又因资源依赖结构的断裂而相互区别。”也就是 说，政策网络是政策过程中相互依赖的政府与非政府行动者之间互动关系模式的总称。罗茨还

提出，政策网络具有四个特征: 第一，相互依赖，，网络的存在是因为每个行动者相互依赖才能达到

其目的; 第二，持续的资源交换，网络的各组成部分之间有经常的资源与信息的交流; 第三，博弈

互动，在约束规则的范围内，网络的各个组成部分使用竞争性的策略以求达到自身的目的; 第四， ⑥⑤④③德国和荷兰学者从较为宏观的治理层面来研究政策网络，将政策网络视为一种治理结构。 网络自治性，网络是自组织的，无论内部或外部都没有至上权威，但有些团体更为强大。

① 朱亚鹏: 《政策网络分析: 发展脉络与理论构建》，《中山大学学报》，2008 年第 5 期。 ② Lar Carlsson，Policy Networks as Collective Action，Policy Studies Journal，2000，28( 3) ，pp． 502 ～ 520． ③ David Marsh，Comparing Policy Network，Buckingham and Philadephia: Open University Press，1998，p． 7． ④ K． Hanf． Interorganizational Policy Making． London and Beverly Hills: Sage，1978，p． 12． ⑤ Benson，k，． Network and Policy Sector: A Framework for Extending Interorganizational Analysis，in D． Rogers and D． Whetten，Interorganizational Coordination，Iowa: Iowa State University，1982，pp． 137 ～ 175． ⑥ David Marsh，R·A·W·Rhodes，Policy Networks in British Government，Oxford: Clarendon Press，1992，p． 13.

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