大数据国家治理_治理与国家建构的张力

发布时间：2016-12-01 15:34

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治理与国家建构的张力 13510字 投稿：潘竊立

全文11页 共13510字

 

 

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作者：郁建兴

马克思主义与现实 2008年05期

 

　　作为对形形色色国家主义在20世纪中叶炽盛的一种反动，20世纪后期，西方主要资本主义国家相继进行了新自由主义改革。原苏联、东欧地区经历了向自由市场经济国家的转型历程。即使在东亚、东南亚新兴工业化国家中，也大致经历了类似的进程。1997—1998年亚洲金融危机的爆发，使“发展型国家”这一昔日的东亚经验越来越被看作亚洲问题的根源而不是成功的根据。这些改革和转型，无论是英美保守派政府推行的“私有化”还是“从统治到治理”的转向，都具有强烈的“去国家化”色彩，或如安德鲁·海伍德所说是一种“国家的回退（rolling back）”①，都体现了国家向市场、公民社会放权的潮流。但是，“去国家化”或“国家的回退”并未能回应政治与公共管理领域面临的新老挑战。20世纪90年代中期以来，特别是“9·11”事件后，以美国为首的西方各国政府纷纷调整内外政策。在这些政策调整中，国家不仅加强了对经济的宏观调控职能，甚至将权力进一步渗透到在从前认为完全是属于私人自由的领域，国家对社会的控制力明显增强。作为一种理论反映，国家建构重新成为人类社会倍加关注的重大议题。英国著名学者杰索普通过论辩治理失败的风险，揭示了元治理与国家建构的重要性，指出需要对国家进行重新想象、重新设计和重新建构。而因在1989年提出“历史终结论”而名噪一时的日裔美国学者福山，则以《国家构建》为题发表新作指出：“国家构建是当今国际社会最重要的命题之一，因为软弱无能国家或失败国家已成为当今世界许多严重问题（从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义）的根源。”②

 

 

　　从私有化、治理到国家建构的学术旨趣转换，不应当被解读为自由主义与国家主义之间的此消彼长，恰恰相反，它证明了关于国家的自由放任主义与干预主义解释框架似乎都已不敷用。考辨治理与国家建构之间的辩证法，指出在二者之间保持一种必要张力，正可看作是对国家角色的一种新思考、新探索。

 

 

　　一、治理的兴起、失败与元治理

 

 

　　治理（governance）理论兴起于20世纪80年代末、90年代初，与传统的“统治”（government）相对。作为公共管理领域最核心的发展之一，“治理”被广泛运用于社会领域，流行于世界。而且，它在西方一出现，就迅速引起了中国研究者的关注，其引进、讨论几乎与西方同步。在广泛的讨论和运用中，“治理”存在着许多种不同的用法，甚至被滥用为一种可以指涉任何事物的或者毫无意义的“时髦词语”（杰索普语）。尽管如此，“治理”一词的基本含义和内容仍然是明晰的。在一篇影响深远的论文中，杰瑞·斯托克概括了治理的五个核心论点，可看作是治理的本质内涵：治理关注治理过程中在政府之外（但也包括政府）的组织机构；治理明确指出存在边界和责任上的模糊；治理安排使参与其中的行为主体和组织间产生了复杂的依赖关系；网络是治理实践的主要形式；治理研究认为政府可以利用其权威与立法能力之外的许多其他工具影响最终结果。③

 

 

　　治理的兴起是对市场失灵和国家失败的反思和替代。查尔斯·沃尔夫曾在20世纪80年代指出，要在市场与国家（或政府）之间做出公正的比较是非常困难的。市场失灵理论为全能市场理论提供了一种有用的补救药，而国家失败或政府失灵理论则是全能政府理论的清醒剂。越来越多的人认识到，市场失灵与国家失败都是不可避免的事情，全能市场与全能政府都是不可能也是不可为的选择。因此，唯有在市场与政府这两种不完善的可选事物之间做出不完善的抉择，亦即两者之间不完善的结合。④ 20世纪90年代，治理的兴起无疑正是在市场与国家的这种不完善的结合之外的一种新选择。在今天，“等级式国家协调的优势已经失去……市场协调的优势也已失去……当今世界的特征是不断密集的、扩展的、急剧变化的相互依赖的类型”⑤。

 

 

　　与市场力量无秩序的自发交换机制以及国家等级森严的控制体系不同，治理是“自组织治理”、“水平网络式治理”、“合作伙伴式治理”，它指称“在面对自主运作的行动者、组织与功能体系彼此之间相对的互依时，各种协调的机制与策略”。⑥ 它强调人际间、组织间、力量间、机制间的谈判与反思，而谈判与反思意味着参与治理力量的多元化和分散化。

 

 

　　治理的去国家化和自由化追求，使它迅速与20世纪70、80年代以来风起云涌的公民社会运动相结合。它们共同要求国家在向市场放权的同时向社会全面放权，寻求一种“多中心的治理之道”，希望通过自由化的市场力量与公民社会组织的网络式、伙伴式协作与自组织治理，实现广泛社会中的众多治理目标。

 

 

　　概而言之，治理的兴起反映了传统公共行政面临着重大挑战，诸如经济发展及其全球化，消费者、纳税人和公民越来越高的要求，信息管理和传播领域的技术进步，前所未有的社会复杂性与多样性，等等。在这些因素作用下，寻找新的治理方式成为一股强烈、普遍的趋势。与传统公共行政在具体组织内关注政治—行政二分带来的管理挑战以及这些组织内部的政策制定、预算和实践不同，治理视角将大量存在于组织和行为主体间的复杂关系作为关注的焦点。⑦ 可以看到，治理表达了人们希望在无需国家强制力量的条件下追求共同目标和实现共同利益的美好意愿。

 

 

　　但是，与这一美好意愿形成鲜明对照的是，现实世界正越来越显得难以治理，尤其是许多发展中国家的治理现状越来越难以达到最低意义上的治理目标。福山指出：“在过去几年中，世界政治的主流是抨击‘大政府’，力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。但特别是在发展中国家，政府软弱、无能或者无政府状态，却是严重问题的祸根。”⑧ 在福山看来，无论是亚非拉的发展中国家，还是原苏东地区的转型国家，在实行自由化的市场经济的同时，不适当地向社会全面放权，在削减国家职能范围的同时也削弱了国家能力，导致了无能国家、失败国家甚至无政府状态，引发了一系列严重的全球治理问题，如恐怖主义、艾滋病等等。福山指出，国家建构也许比治理更加重要，一个强而有力的国家也许比自组织治理更加重要，尤其对于广大第三世界发展中国家而言。

 

 

　　这就是说，由于国家在治理体系中的缺席或软弱，导致了许多国家治理状况的恶化。这里的原因，当然在于对市场和公民社会的过度崇拜。而就治理理论而言，否定、忽视国家作为治理主体的地位和作用是一个重要方面。事实上，斯托克在他的治理定义中，明确将政府看作一种治理主体。另一位重要的治理理论家库伊曼指出，治理不是一种固定的安排，而是“国家与社会以及市场以新方式互动，以应对日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性”⑨。即使是罗西瑙所谓的“没有（政府）统治的治理”（governance without government），也并不排斥国家或政府。在极端意义上，它排斥国家在整个治理体系中的权力垄断和等级控制，或者说要求国家在整个治理体系中与市场力量、公民社会组织处于同等地位。

 

 

　　进一步说，在治理体系中，国家与其他治理主体的地位和作用并不相等。杰索普认为，与市场失灵与国家失败一样，治理也会失败。治理失败的风险来自于各种治理力量不能在谈判与反思过程中达成共同目标。基于这种风险，杰索普提出了“元治理”概念。作为“治理的治理”，“元治理”旨在对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，修正各种治理机制之间的相对平衡，并且重新调整它们的相对份量，重新组织和重新整合治理机制之间的复杂合作。它本身既没有制度固定性也没有固定边界性，而是一种反思性策略追求。

 

 

　　杰索普指出，面对一个多元权威并存的治理体系，国家首先要承担起元治理的角色，因为国家既是更广泛社会中的一个组成部分，也是保证该社会的机构制度完整和社会凝聚力的责任承担者。国家担任元治理角色，必须平衡地方、国家、地区、全球各层次的治理，并相应地协调它们的行动。元治理不可混同于一个至高无上、控制一切治理安排的政府，相反，它担当制度设计、提出远景设想的任务，从而促进不同领域的自组织。因此，元治理的目的在于形成一个语境，使得不同的治理安排得以实现，而非为它们制定特定的策略和计划。

 

 

　　在元治理中，国家要积极地发挥这样一些制度性和策略性的作用：建立并维护治理体系的规则秩序，设计为各种治理力量所共同遵守的规章制度，确保伙伴合作关系的制度化、程序化和法律化；建立协商对话平台，组织起公开、公正、透明、有效的决策网络，鼓励各种治理力量在政策制定过程中展开策略博弈，确保最终决策符合广泛治理主体的利益追求，以便形成统一的治理目标，促进集体行动；建立信息交换与反馈机制，促进各种治理力量为实现共同目标而在互依关系中反思性地修正自身的目标追求和治理实践，保障多形式的治理机制在活动过程中维持目标统一和行动协调，保证在变动的条件与环境中灵活地推动共同目标的及时修正；建立治理主体间的学习网络，组织起开放性的考察平台，推动各种治理力量深入了解彼此行动理性和认知模式的差异，以便合作伙伴能够基于谅解与宽容的态度在协作过程中互相适应或加强团结；当多元治理力量对统一的治理目标发生争议或在治理实践中产生利益冲突和行动纠纷时，充当“上诉法庭”，并组织起由其他治理主体构成的“陪审团”，对冲突和纠纷进行协商调解；鉴于多元治理力量内在的特殊目标追求和由此产生的利益冲突，以及治理力量之间分量和权威的不平衡，国家要倾向性地代表“弱势方”的利益，避免被“强势方”所俘获或成为“院外游说集团”的工具，确保各种治理主体的协作参与机会均等；策略地管理伙伴协作网络以及各种治理形式、力量、机制之间的协作渠道，确保国家自身成为它们之间有效的协作平衡点等。

 

 

　　这即是说，国家需要在元治理中承担起积极角色，但并没有取消其他治理力量、协作形式而由自己一手包办，相反，国家的元治理安排是为了形成一个充分实现多中心治理的制度环境和运行语境。另一方面，国家不再是最高权威，它不过是多元“制导”系统中的众多成员之一，而且为谈判过程贡献自己的独特资源。随着网络、伙伴关系以及其他的经济和政治治理模式的扩大，官方机构最多也不过是同辈中的居首位者。⑩

 

 

　　由此可见，“治理”与“元治理”的提出并没有降低国家或政府的重要性，而是要求重新设计、重新想象、重新建构国家。而国家要在治理和元治理中发挥作用，必须废黜自身在社会中的最高地位，在反思中向公民社会和市场放权，与其建立起一种合作伙伴关系。

 

 

　　二、国家建构与治理的辩证法

 

 

　　现代国家的建构滥觞于西欧。作为一项现代性成就，“国家建构在严格意义上是创造出韦伯主义的对既定领土的暴力合法垄断权，由此其核心是在中央政治权威控制下强制手段——特别是军队和警察——的集中化。这就必然要求其他国家机构的发展，最初是税收机构（这一直以来至少必须具有部分强制性），也包括提供各种公共物品的机构”(11)。安东尼·吉登斯将国家的发展分为三个阶段：传统国家、绝对主义国家和民族国家。在他看来，在封建主义土壤上培育出来的军事上强大、靠暴力支撑、高度中央集权的民族国家开创了现代资本主义国家的新纪元。(12) 郑永年依据韦伯关于现代国家的经典定义，把绝对主义国家的中央集权过程对现代国家建构的作用概括为：“较小和较弱的政治单元，被吸收入较大和较强的政治结构当中；对一个统一的疆域的强有力统治；在整个疆域内强制实施的严密的法律和秩序系统；由一个单一的主权领袖实施更统一的、集权的和精心设计的统治。”(13) 而波兰尼则更为明确地指出，在现代资本主义市场经济的形成、扩张过程中，“集权的中央管理者的控制”是一个根本性政治因素。(14)

 

 

　　事实上，早在韦伯、波兰尼和吉登斯之前，马克思在《法兰西内战》中就已经清晰地揭示出现代国家建构的“中央集权”本质及其历史功绩。马克思说：“中央集权的国家政权连同其遍布各地的机关，即常备军、警察局、官厅、教会和法院——这些机关是按照系统的和等级的分工原则建立的——起源于专制君主制时代，当时它充当了新兴资产阶级社会反对封建制度的有力武器。但是，领主权利、地方的特权、城市和行会的垄断以及地方的法规等这一切中世纪的垃圾还阻碍着它的发展。18世纪法国革命的大扫帚，把所有这些过去时代的残余都扫除干净，这样就从社会基础上清除了那些妨碍建立现代国家大厦这个上层建筑的最后障碍。”(15) 当代国家理论家西达·斯考切波认为马克思的这段论述迄今为止无人能及，它指出了现代国家与君主专制国家千丝万缕的联系以及资产阶级革命在现代国家建构中的重要性。(16) 对于现代资本主义国家建构来说，中央集权的绝对主义国家创造了统一的国内市场，强大的军事力量保障了民族资产阶级的利益统一，由此培育了一个强大的民族资产阶级，他们通过资产阶级革命征服了国家权力，取代封建王朝的统治者而掌握了国家政权，绝对主义国家逐渐转变为一个现代资本主义民族一民主国家。

 

 

　　现代国家具有两个基本特性：一是民族国家，它是现代国家的组织形式，以主权为核心；一是民主国家，它是现代国家的制度体系，以主权在民为合法性基础。一般而言，自由主义法治和民主包含着对中央政府强制权威的限制，前者通过把国家置于一组透明而普遍的规则之下，后者通过保证权力行使，体现了公众意志。但在许多情形下，国家建构与两者的目的交织在一起。(17) 在欧美一些先发国家，民族国家和民主国家的构建体现为一个自然过程。如前所述，国家构建是资本主义市场经济发展的关键政治因素。就公民社会发展而言，“正如没有一个以市场经济和公民权利为根本的现代公民社会，就难以建构一个现代国家一样，没有一个现代国家，现代公民社会也难以建构起来”(18)。当代政治思想家约翰·格雷曾经指出，现代公民社会形成于俾斯麦时代的普鲁士和辉格党时代的英格兰。(19) 在美国，联邦宪法将联邦政府与州政府之间的关系以及州政府在政治权力层面的行为作了清楚界定，宪法中对州政府要求的互惠条款和不得作为条款，界定了州与州的关系以及联邦政府对州政府的控制能力；在特殊情况下的授权和应急法案，给了政府官员和职能部门在危机事件发生时必要的自由裁量和应急权力。而对公民权的界定和保护，则设定了政府行政权力的边界。从历史上看，这部宪法得到了很好执行，也就是说，美国的国家建构过程，既是一个联邦政府集权与地方政府分权不断实现均衡的过程，也是一个政府权力与公民权利不断实现均衡的过程。由于民主政治的开放性，因而民族国家与民主国家建构的均衡是动态的。这也是当代政治思想家提出“国家重构”（state- rebuilding）的背景。

 

 

　　相比较而言，在国家建构进程中，后发展国家在“民族国家”与“民主国家”之间表现出了较为严重的不均衡性。由于先发国家的示范效应以及后发展国家的自身特点，后发展国家的国家建构过程充满了政治整合和文化整合的矛盾。比如在中国，既出现过“救亡压倒启蒙”的历史，也出现过“人权高于主权”的吁求。而正是众多发展中国家的四分五裂、冲突不断（政治的、军事的、种族的）、贫穷落后，催生了当代关于国家建构的众多倡议。在这些倡议者看来，构建一个强大的国家，是这些后发展国家走向富裕、民主的前提。他们常常把东亚新兴工业国家的成功经验归结为建立起了强大的“发展型国家”：以工业化为目标，在持续发展的意愿下由国家主导、驾驭甚至替代市场，基于国家精英的官僚理性之上的强有力的政府干预和国家计划，等等。(20) 斯考切波等人指出，东亚经济体之所以取得了巨大的成功，正是因为它们拥有一个高度自主、中央集权的国家，“威权主义政府在与工人阶级或资产阶级等社会集团的关系中处于支配地位，经济官僚可以按照国家长远发展目标制定出合理的发展计划和战略，并能够使其得到贯彻执行”(21)。杰索普也写道：“如果说早期工业化的西方经济走的是市场中心的增长路径，那么后发的工业化东亚经济体走的正是国家中心的增长路径。但是，国家在两个背景下都扮演着关键的角色。于是，人们普遍认为，一个国家走上资本主义发展的道路越迟，需要国家干预来推动资本主义积累成功的要求就越强烈。”(22) 1997—1998年亚洲金融危机的爆发，使“发展型国家”更多地成为反思和批评的对象。在这些反思和批评中，发展型国家被要求转变对待公民社会的态度，推动并激发社会，将自组织和公民直接参与当作目标，实现分权和民主化。但发展型国家的分权和民主化进程并不意味着它应当变成一种没有能力的国家，而是意味着一种权力转型，它原来的权威主义权力被削弱，但国家的“基本能力”，即“国家通过社会中的商议和合作进程来渗透社会，组织社会关系和实施政策的能力”(23) 却得到了增强。这种认识也来自于一些转型国家的教训：“在一个摆脱了独裁统治的国家推进民主政治所遇到的最严峻挑战，是逐渐缩小或者削弱其过于强大的政府。”(24)

 

 

　　如此观之，国家建构与治理之间既相区别，又有联系。就其内在特性而言，国家建构强调稳定、秩序和规制，因而表现出刚性、控制性、程序理性的特征；与之相反，治理强调多元、谈判和协作，因而表现出弹性、互动性、反思理性的特征。就其制度目标而言，国家建构作为一项现代性成就，无论作为组织形式的建构，还是制度体系的建构，都是以国家为中心的，旨在建立起一个强大的民族国家，塑造国家在既定领土疆域内至高无上的统治权威以及对经济、社会领域的规制或干预权力的合法垄断；即使实行分权和民主化，发展市场力量和公民社会组织，也是基于国家力量的强大。而治理强调权威的多元化、分散化，旨在全面消解国家的绝对主权，废除国家至高无上的现代性观念，要求国家改变“统治方式”，与其他治理主体平等分享权威和权力资源，因而具有强烈的后现代色彩。对内方面，治理理论没有停留于对国家权力进行宪政层面制衡的古典自由主义立场，而是明确提出了多中心治理观点，使得包括行政管理权在内的国家对内主权不得不向个人和其他组织开放。对外方面，治理理论超越了国际规制理论只注重正式权威的视界，强调非正式权威的重要性，特别是在处理全球公共事务和解决全球性问题方面，认为跨国经济组织和非政府组织等也是不可忽视的行动者。实际上，治理理论的分支——全球治理的宏大抱负就是实现某种超越传统主权和民族国家的全球政治模式，以求更为彻底地消解主权的绝对性。

 

 

　　但另一方面，治理与国家建构之间在许多问题上又体现出某种交融。基于治理失败的风险，作为“治理的治理”的元治理至关重要，而能够承担起元治理角色的只能是国家。与那种认为治理与国家建构截然对立的观点相反，在新的政治现实中，治理概念开辟了评判有关国家能力和国家与社会关系的新路径。在《国家构建》一书中，福山指出，一些国家因为没有把国家职能范围的最小化与国家政权强度的最大化区分清楚，“在缩减国家职能范围的进程中，它们一方面削弱国家力量的强度，另一方面又产生出对另一类国家力量的需要，而这些力量过去不是很弱就是并不存在”(25)。由此，这些国家就陷入了“治理危机”。福山认为，要克服这种治理危机，当务之急是进行国家建构。

 

 

　　同样地，国家建构也并不排斥治理体系的发展。从英国“宪章运动”、法国《人权宣言》到美国《权利法案》，无不表明现代国家的建构同时也是一个确立公民权利、发展民主政治的过程。正是在国家对公民权利的保护之下，一个强大的公民社会才能够发育出来，“没有一个强有力的政府，公民就不能享有任何权利”(26)。反过来，以公民权利为核心的公民社会也有助于一个现代民族—民主国家的建构，防止从绝对主义国家脱胎出来的现代国家重蹈“政治专制”、“侵害公共生活”的覆辙。国家与公民社会、集权与分权、政府权力与公民权利之间可能而且确实曾经建立起一种相互型塑的关系。斯考切波指出，现代社会的“大转型”过程，是“政治转型与社会转型同时展开”的。(27) 霍布斯鲍姆也认为现代社会起源于一场双元革命：英国的工业革命和法国的大革命。前者创造了一个资本主义经济的时代，后者创造了一个资产阶级政治的时代。(28) 归结起来，现代社会的“大转型”主要体现为三个方面的建构过程：现代市场经济、现代国家政权和现代公民社会。从历史上看，这三个方面是统一的，但未必是同步实现的，如东亚“发展型国家”目前正在向民主和多元化方向转型。但这至少表明现代国家建构与现代市场力量、现代公民社会发展之间并不处于一种截然对立的关系之中，国家建构与治理有着兼容的一面。

 

 

　　三、在治理与国家建构之间保持必要的张力

 

 

　　认识到治理与国家建构之间的辩证关系，我们就可以超越自由主义与国家主义之间的抽象对立，探索一条重塑国家与社会关系、改善国家治理结构的新路子。

 

 

　　杰索普在考察后福特主义、治理的兴起以及全球化的影响后指出，在当前的发达资本主义国家中，旧的权力边界正在退却，国家要向社会放权，同时新的权力边界正在拓展，国家要加强这些领域的权能；而要获得新领域的干预权力，就必须以放弃旧领域的传统干预权力为代价。(29) 福山通过对众多“失败国家”、“无能国家”的考察，，强调发展中国家的当务之急是国家建构，“强化它们的国家制度的基础力量”(30)。而且，即使像美国这样的发达国家也需要致力于提高国家建构的艺术。在他看来，恰当的国家建构策略应该是：尽可能缩减国家的职能范围并向社会放权，但保留一些关键性的经济、政治和社会职能，同时又尽可能在适当的国家权力领域通过中央集权来强化这些职能范围中的国家能力，提高国家政权的强度，从而建构起一个“小而强的国家”(31)。

 

 

　　杰索普和福山都强调了“集权”与“放权”、“分权”的双重需要。国家集权的需要来自于它不仅要继续扮演自由市场的建构者、守护人的角色，还要利用和改善广泛的福利政策以实现社会公正。而且，全球化进程的加速使国家在几乎所有重要政策领域都被卷入到区域和全球层面，遭遇到大量新的、跨边界的协调和控制问题。国家尽管不会回到“美好的旧时光”，但要成功地解决和平、发展、裁军等问题，利用民主程序控制生态和经济危机，有效地遏制传染病的扩散、有组织犯罪现象的蔓延，它就必须重新获得权力，开拓新职能。面对一个多元权威并存的治理体系，各国决策者所面临的挑战绝不是从治理领域撤出，而是应学会怎样适应和驾驭国际经济的新组织。而“放权”、“分权”的需要则来自于：如果国家不改善治理结构，就无法有效履行上述新老职能。“随着越来越难以承受社会对中央与地方政府的能力要求，国家不得不不断委托和下放其调节权力和一些更根本的权力给准公共组织、非政府组织、商业行会、专家组织、社会服务公司、工会、科学协会以及许多其他私人的非营利组织。”(32)

 

 

　　如前所述，“集权”与“放权”、“分权”之间并不必然是一种零和博弈关系。集权可以通过放权来实现，放权也可以为了更好地集权。因为国家所能掌握的组织资源毕竟有限，面对一个复杂性和变动性越来越大的社会，国家必须集中权力于一些关键职能范围和新的权力领域。比如，在美、英等国，国家通过合同承包制把一些公共服务职能放权给非政府组织，1990年美国的非营利组织的医院提供了67％的病人住院治疗率，英国的非营利组织教育机构招收了22％的中小学生。由于把一些公共服务职能承包给公民社会组织，美国社会既实现了公共服务水平的提高，同时也削减了政府财政开支。从1990年到2000年，美国政府财政用于购买供应和设备的支出下降了250亿美元，而服务的购买则上升了170亿美元。(33) 在此背景下，克林顿政府一方面不断通过放权把旧的公共服务职能转移到地方政府和社会，另一方面加强新的公共服务职能的国家能力，提出建设“信息高速公路”的计划，由联邦政府推动高新科技产业的发展，造就了20世纪90年代美国的经济繁荣。

 

 

　　反过来说，如果缺乏发达的公民社会和市场力量，那么国家就必然承担全能政府角色，因为它即使想放权，也没有可以放权和委托的对象。随着公共事务日益复杂和不断增多，有限的国家资源将无法应付，如《孙子兵法》所言，“无所不备，则无所不寡”。其结果可能是，一方面旧的问题还没解决，另一方面新的问题越来越多。在最坏的情况下，可能引发社会对国家和政府的普遍不满和失望，国家越来越难以获得社会的支持，从而丧失政治的合法性基础，最终导致一个无能国家或者失败国家。因此，就当前世界的国家建构而言，尤其是发展中国家与转型国家，改善治理结构，培育公民社会和市场力量，成为一个至关重要的方面。这既是国家建构的要求，也是治理体系发展的要求。

 

 

　　总之，治理需要国家建构，国家建构是为了使国家更有效地承担起元治理角色，成为多中心治理体系中的中坚力量。同时，国家建构需要改善治理结构，培育发达的公民社会和市场力量，面对一个日益复杂的社会，国家需要与发达的公民社会和市场力量一起承担和管理公共事务，通过彼此的伙伴协作来实现广泛社会的众多治理目标。

 

 

　　当然，这并不意味着国家与公民社会之间不存在冲突，治理与国家建构之间不存在矛盾。一方面，从治理的“权威多元化”与国家建构的“中央集权”来说，它们始终存在着矛盾的一面。国家集权不可避免地造成对多元权威的侵害。另一方面，在国家建构的“集权”与“放权”领域，哪些应该集权、哪些应该放权，国家与公民社会未必会达成共同意见。如果缺乏一个发达的公民社会或者国家对公民社会的治理能力表示质疑，那么没有理由期望国家会把一些权力下放给公民社会及其组织。如果国家不适当地向社会放权而社会又无法胜任，那么就可能出现无能国家、失败国家甚至无政府状态，如福山所指出的那样。简而言之，国家与公民社会在“集权”与“放权”问题上是否能够达成一致意见，以及这个过程的复杂性和困难性，构成了治理与国家建构的张力。

 

 

　　在治理与国家建构之间保持一种张力是必要的。缺乏这样一种张力，国家就会吞没公民社会，窒息市场力量，这样建构的国家可能就是一个全而弱的国家；而如果放任市场力量和公民社会，则可能导致一个小而弱的国家。这两种国家形态都是必须加以避免的。公民社会发展有助于避免国家建构走向高度集权的全能政府，国家建构有助于组织起一种有效的多中心治理体系，通过指导、规范而使公民社会组织发挥更大的治理作用。

 

 

　　必须指出，强调在国家建构与治理之间保持一种必要张力，意味着不能线性地理解它们的关系。在一个现代性与后现代性相交织的时代，争辩二者之间谁先出现、谁更重要，没有实际意义。更为实际和有效的做法是探索国家建构如何促进形成多中心治理体系，治理体系发展又如何通过国家承担元治理角色而避免和克服治理失败。也就是说，我们必须把国家建构与治理体系的发展看作同一过程，在合理界分国家与社会的职能边界、合理确定国家的合法性基础的前提下，实现二者的均衡和良性互动。

 

 

　　保持治理与国家建构之间的必要张力如何可能？我们在这里愿意强调法治的作用。前面提到美国联邦宪法将联邦政府与州政府之间的关系进行了清楚的界定，并且通过对公民权的界定和保护设定了政府行政权力的边界。在联邦宪法制定以后，美国又通过制定迪龙法（Dillon's Rule）和地方自主管理特许权（Home Rule），界定了州政府与地方政府之间的关系。(34) 这些法案确立了集权与分权的底线，为国家与公民社会、联邦政府与州政府、州政府与地方政府之间的博弈建立了法理基础，值得中国这样的发展中国家认真借鉴和吸纳。历史经验已经表明，在既定的法理制度基础上博弈更符合国家长治久安的现代治国理念。尽管法律环境还要靠文化环境和管理环境来支撑，但没有制度化的法律环境，治理体系与国家建构之间的均衡和良性互动就难以建立和持续下去。有学者鉴于俄罗斯等国家的转型经验，提出中国需要进行“国家重构”，而在“国家重构”过程中，相对于国家机器的其他分支，中国更需要把资源和注意力放在司法和执法方面，而不是行政部门。(35) 这样的认识是有见地的。建立健全的司法和执法系统，为一种国家建构或重构，也为人际之间、组织之间、政府之间、国家与社会之间的谈判与反思，提供了合法化、程序化、制度化的平台。

 

 

　　注释：

 

 

　　① ［英］安德鲁·海伍德：《政治学》，中国人民大学出版社2006年版第125页。

 

 

　　②⑧(25)(30)(31) ［美］弗朗西斯·福山：《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》，中国社会科学出版社2007年版第1、1、15—16、40、16—18页。

 

 

　　③ ［英］杰瑞·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，载俞可平编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版第34页。

 

 

　　④ ［美］查尔斯·沃尔夫：《市场，还是政府——不完善的可选事物间的抉择》，重庆出版社2007年版。

 

 

　　⑤ F.W.Scharpf,“Games Real Actors Could Play:Positive and Negative Co- Ordination in Embedded Negotiations”,Journal of Theoretical Politics,6(1),1994:37.

 

 

　　⑥ ［英］杰索普：《欧洲联盟与近来国家的转变》，载《国家与社会》（台湾）2006年第1期。

 

 

　　⑦ ［英］杰瑞·斯托克：《地方治理：范式、理论与启示》，载《浙江大学学报》2007年第2期。

 

 

　　⑨ J.Kooiman ,“Social- political Governance:Overview,Reflection and Design”,Public Management,1(1),1999:67－92.

 

 

　　⑩(29) 参看Bob Jessop,The Future of the Capitalist State,Cambridge:Polity Press,2002,PP.242－243,P.218；另可参看［英］杰索普：《治理的兴起及其失败的风险》，载俞可平编：《治理与善治》。

 

 

　　(11)(17) Francis Fukuyama,“Liberalism versus.State- building”,Journal of Democracy,18(3),2007:11.

 

 

　　(12) ［英］安东尼·吉登斯：《民族—国家与暴力》，上海三联书店1998年版第147页。

 

 

　　(13) Yongnian Zheng,Globalization and State Transformation in China,Cambridge University Press,2002,P.26.

 

 

　　(14) ［英］卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，浙江人民出版社2007年版第37页。

 

 

　　(15) 《马克思恩格斯选集》第2版第3卷第52页。

 

 

　　(16)(27) ［美］西达·斯考切波：《国家与社会革命》，上海世纪出版集团2007年版第220、5页。

 

 

　　(18) 徐勇：《“回归国家”与现代国家的建构》，载《东南学术》2006年第4期。

 

 

　　(19) John Gray,- Post Liberalism:Studies in Political Thought,Routledge,1993.p.205.

 

 

　　(20) ［美］查默斯·约翰逊：《通产省与日本奇迹》，中共中央党校出版社1992年版。在这部1982年出版的著作中，约翰逊第一次提出了“资本主义发展型国家”概念，用于解释“东亚奇迹”。

 

 

　　(21) 梁志明编：《东亚的历史巨变与重新崛起——东亚现代化进程研究》，香港社会科学出版社2004年版第60页。

 

 

　　(22) Bob Jessop,“Beyond Developmental States:a Regulationist and State- Theoretical Analysis”,in Richard Boyd and Tak-Wing Ngo(eds.),Asian States:Beyond the Developmental Perspective,London:Routledge,P.26.

 

 

　　(23) Ziya Onis,“The Logic of the Developmental State”,Comparative Politics,24(1),1991:109－126.

 

 

　　(24) Thomas Carothers,“The End of the Transition Paradigm”,Journal of Democracy,13(1),2002:5－21.

 

 

　　(26) 王绍光：《权力的代价与改革的路径依赖》，载《战略与管理》2000年第5期。

 

 

　　(28) ［英］艾瑞克·霍布斯鲍姆：《革命的年代》，江苏人民出版社1999年版。

 

 

　　(32) Clyde W.Barrow,“The Return of the State:Globalization,State Theory,and the New Imperialism”,New Political Science,27(2),2005:144.

 

 

　　(33) ［美］菲利普·库珀：《合同制治理——公共管理者面临的挑战与机遇》，复旦大学出版社2007年版第72、48页。

 

 

　　(34) 蓝志勇：《给分权划底线，为创新设边界——地方政府创新的法律环境探讨》，载《浙江大学学报》2007年第6期。

 

 

　　(35) 丁学良：《转型社会的法与秩序：俄罗斯现象》，载《清华社会学评论》2000年第2期。

 

作者介绍：浙江大学公共管理学院教授。

 

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  本文关键词：治理与国家建构的张力，由笔耕文化传播整理发布。

本文编号：162991