社会复杂性条件下政府社会管理职能的引导型定位 投稿：苏杋杌 www.wenku1.c

  本文关键词：社会复杂性条件下政府社会管理职能的引导型定位，由笔耕文化传播整理发布。

社会复杂性条件下政府社会管理职能的引导型定位 投稿：苏杋杌

[摘要]20世纪后期以来，人类社会呈现出高度复杂性的特征，既有的社会管理体制受到了严峻挑战，重新厘定政府社会管理职能作为一项时代课题被提上议程。中国政府在对社会复杂性政治生态认知的基础上，摒弃了西方发达国家所惯常采用的自由放任型或积极干预型的社会管理…

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　　[摘要]20世纪后期以来，人类社会呈现出高度复杂性的特征，既有的社会管理体制受到了严峻挑战，重新厘定政府社会管理职能作为一项时代课题被提上议程。中国政府在对社会复杂性政治生态认知的基础上，摒弃了西方发达国家所惯常采用的自由放任型或积极干预型的社会管理职能，创造性地将社会管理职能定位为“引导型”。区别于“主导型社会管理职能”的提法，引导型社会管理职能摆脱了控制性思维，在主体上归属于服务型政府。当前，这一职能尚处于实践形态，亟需得到理论确认。它的理性成长将直接推动社会管理创新，尤其是社会管理体制改革。

　　[关键词]社会复杂性；政府社会管理；引导型职能；服务型政府
　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）09-0060-04
　　近代以来，西方发达国家工业化进程中所推行的社会管理实践表明，以促进社会关系和谐有序为目标的社会管理，已经成为工业文明社会以来最重要的国家发展战略。进入新世纪后，社会政治生态环境的剧变对既有的社会管理体制发起了挑战，政府社会管理职能的重新定位成为一项重要的时代议题。党的十八大报告特别强调要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”、“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。这些目标的实现将依赖于对社会复杂性条件下政府社会管理职能重新定位作出专门性研究。
　　一、政府社会管理职能重新厘定的政治生态
　　20世纪后期尤其是进入新的世纪以来，“全球风险社会”已经成为当今社会的一个显著特征。危机事件频发和社会扭曲发展[1]对人类生活构成了极大的挑战。人类之所以会陷入危机事件频发的境地，是因为社会的复杂性和不确定性迅速增长。从复杂性的角度来看，农业社会是一个简单的社会，到了工业社会，复杂性逐渐增长；随着后工业化进程的开启，社会复杂性的程度迅速提升，已经进入高度复杂性的阶段。高度复杂性的社会带来了全新的社会管理问题，既有的政府社会管理通过化简和还原的方式来解决社会问题的做法不仅不能科学地解决这些社会管理新问题，反而造成了吉登斯所描绘的“人为建构的危机”的出现。在这种情形下，重新厘定政府社会管理职能，对正确处理社会冲突、化解社会危机和提高全社会的信任水平具有重要的战略意义。
　　如果说高度复杂性的“全球风险社会”是世界各国政府社会管理活动都要面对的基本政治生态，那么，中国等后发展国家除此之外，还必须应对因工业化进程所带来的各种社会问题。当代中国政府曾经合理地运用了政府社会管理职能，在改善民生、培育社会组织等方面取得显著成就，但在社会转型和体制转轨的过程中，既有的许多社会问题并没有得到根治，一些新的社会问题不断涌现，如歧视性、失调性、整合性和需求性社会问题等。[2]在应对这些社会问题时，中国政府既有的社会管理体制暴露出一些较为严重的问题，例如政府职能转变不到位、社会管理职能重心失衡、政府社会管理手段单一等。
　　社会管理创新已成为一项紧迫的课题，事关中国在政治、经济等领域所取得的成就的维系和发展。社会管理创新的关键在于如何推进社会建设，合理定位政府社会管理职能。如果套用“转变政府职能是行政体制改革的关键”的表述，转变政府职能也是社会管理创新的关键。新形势下中国政府对社会管理职能进行合理定位至少应当以社会特性、政府与社会关系以及社会发展现状三个方面为基本依据。其一，社会特性是政府社会管理职能合理界定的环境要件。当前，中国社会正处于大转型时期，全球化、信息化和后工业化相互交织，社会的复杂性和不确定性骤然增强，从而催生出新的社会问题。政府必须充分考量高度复杂的社会生态，对社会管理职能作出科学定位。其二，政府与社会的关系是政府社会管理职能定位的内容要件。传统公共管理理论倾向于从狭义上判定和概括政府与社会的关系，认为“只有重新界定社会权力和政府权力，规范政府权力，发展社会权力，重塑二者之间的关系，才能使政府职能转变从抽象议论成为一项根本性的变革。”[3]在这种界定之下，政府与社会之间更多地呈现为对立关系，所导致的结果就是政府总是试图运用控制手段来实现社会管理的目标。其实，解决社会问题、全面推行社会管理创新，应当将“社会”定义在广义的范畴——是人们为了自身生存和发展的需要结合而成的生活共同体。在广义界定中，服务型政府是推行社会管理创新的核心力量，将会允许社会组织等治理力量参与到社会管理中来。在社会治理主体意义上，政府与社会的关系表现为服务型政府与其他社会治理主体之间的合作关系。其三，社会发展现状是政府社会管理职能定位的现实判准。当前中国社会出现了扭曲性和片面性发展的问题。扭曲性发展是指经济发展并没有带来相应程度的社会进步。片面性发展特指在公共服务、社会保障、基层社会管理体制等方面存在的发展失衡。
　　可见，社会复杂性条件下的新型政府社会管理职能必须能够同时满足：合理应对社会复杂性所带来的危机、推动服务型政府和其他社会治理主体间的合作，以及矫正社会扭曲性与片面性发展。在发达工业化国家的社会管理经验难以实现以上严苛要求的情况下，这种新型政府社会管理职能究竟是什么呢？其实，答案一直蕴含在中国震撼崛起之路中，即引导型职能。引导型职能是一种面向后工业社会的、自觉的、旨在通过推动服务型政府建设而引导社会实现科学发展的一种全新的政府职能。改革开放以来，中国政府创造性地使用引导型职能实现了经济崛起。特别是在经济领域，建立了政商合作体系，制定了战略发展规划，构建了现代防护墙下的金融运行体制等。这样的发展成就足以证实引导型职能在应对社会复杂性陡增局面中的有效性。当前，中国政府正在尝试性地将在经济发展领域的引导型职能移植到社会管理领域，努力将社会管理职能定位在“引导型”上。这种社会管理职能定位的必然逻辑和正当性将在社会管理和政府社会管理职能的历时性演进中得到证实。
　　二、政府社会管理职能应当定位为“引导型”
　　基于社会复杂性和不确定性陡增的现实，转型时期的社会管理就是以维护社会秩序为目的而规范和协调社会关系、社会组织和社会行为的活动。如果采用直译的形式，“社会管理”可以被翻译成“Social Management”，但是，西方语境中并不存在“Social Management”，只存在“Social Governance”（译为“社会治理”）。因为在自由主义传统的西方国家中，人们很难理解为何将“管理”这个主导性极强的词汇与自主、自由的“社会”联系在一起，于是便用“社会治理”来描述政府与社会的关系。基于此，在考察西方社会管理的实践活动和理论研究时，本文将“社会管理”与西方语境中的“社会治理”等同化处理，以突破因为概念的局部性差异可能导致的社会管理历史脉络的不延续性。 　　社会管理和政府社会管理职能均是历史范畴的概念，它们的内涵会随着历史的发展而逐渐丰富化。在农业社会，如果存在“社会管理”的话，这种社会管理更多地被烙上了“权治”的印记。王朝治理体系中的君王及其朝廷只需通过等级森严的权力控制便可以实现武备战争和内政维序的目标。进入工业社会，随着管理职能逐渐从“混元一体”的统治职能中分化出来，管理型政府逐渐取代统治型政府，真正的社会管理活动出现了。在考察西方国家的政府社会管理实践时，有的学者发现，以社会政策作为根本标准，可以将政府社会管理划分为三个阶段：自由竞争市场经济时期的政府有限社会管理职能阶段、混合经济时期政府全面社会管理职能阶段、全球化市场经济时期政府社会政策改革阶段。[4]其实，如果从政府置身于社会之中还是之外来履行管理职能的视角去归纳，在“三个发展阶段”中，无非出现了自由放任和积极干预两种类型的社会管理职能。
　　自由放任型职能主要存在于近代以来古典自由主义盛行时期，提倡政府在进行社会管理时扮演“守夜人”的角色；积极干预型职能则存在于以凯恩斯主义为代表的国家干预主义时期，是对自由放任型职能的扬弃，主张政府进驻社会之中积极干预各项社会事务。西方发达国家的政府通过采用这两种社会管理职能，在很大程度上促进了社会进步，极大地提升了本国人民的生活水平和幸福满意度。但是，如果对隐含于这些职能之中的政府社会管理行为进行分析，不难发现：虽然这两种职能用“管理”修饰了“统治”，却依然从属于政府单中心的治理逻辑，社会管理行为并没有逃脱“控制”的思维。也就是说，管理型政府在面对政府与社会的关系时，依然将社会作为管理的客体，试图通过各种控制的行为来主导社会的发展。这些适应于低度复杂性社会的“控制性”职能，一旦遭遇高度复杂的社会，便会陷入“失灵”的局面。20世纪中后期出现的金融危机、生态危机和能源危机等是这一失灵的有力表征。
　　在社会复杂性骤增的形势下，“后工业化已经造就了新的社会形态，在社会治理的意义上，已经呈现给我们多元治理主体并存的局面。从这一现实出发，我们需要建构的是一种合作治理模式。”[5]所谓“政府就是在特定的地理区域内唯一有权执行某些社会管理法规的机构”[6]的提法会完全失效，政府的类型将会实现从“管理”向“服务”的彻底转变，只不过这种转型必须诉诸于引导型社会管理职能的运用。因为，引导型社会管理职能中和了政府干预和社会自主等内容，不仅赋予干预以引导的形式，而且在培育社会实现自主、自由方面既关注法律支持又包含对行动上的道德自由的保障。[7]
　　当前，已经暴露在公众面前的中国社会发展失衡问题是中国推进服务型政府建设和社会管理创新的“时间窗口”。或者说，社会发展的失衡正在为中国社会走向均衡发展带来机会。中国政府有理由采取改革手段，一方面顾及过去、当下与未来之间的连续性，另一方面也考虑到变异性的因素。[8]这种时间意识蕴含着中国政府引导型社会管理职能定位的首创性和主动性哲学。迈入新世纪，中国政府在社会管理创新方面积极作为，曾经先后作出了一系列有效的引导行为。2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》勾勒出了中国特色社会管理的基本框架蓝图。2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》确立了社会管理体制改革的主要目标。2012年，胡锦涛在党的十八大报告中强调：“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。当前，“社会管理创新”和“（政府）引导”等语词频繁出现在中国政府工作报告等重要文件中。中国政府所想望的社会管理目标自然是社会全面发展，而这一目标的实现已经不能依靠社会的放任或政府的控制，而应当采用政府的引导——“政府提供一个方向性的指导，从而把社会中的自主和自由凝聚到了经济、社会发展的共同方向上来。”[9]
　　三、引导型社会管理职能的理性成长
　　在政治发展史上，建立引导型社会管理职能是一项全新的创造，因而，它必将有一个在探索中不断成长和完善的过程，它的理性成长首先是以获得理论确认为前提的。不过，就当前的学术研究而言，学者们通常是按照西方国家所提供的话语指向思考问题，忽视了中国政府已经实现了政府职能创新的事实，从而使中国政府在实践上的创新成果得不到理论确认。所以，我们只有摆脱西方理论的束缚，才能真正建立起有中国特色的社会主义引导型社会管理职能，并使之不断地科学化。
　　具体而言，引导型社会管理职能的理论确认至少应该包含概念澄清、理想追求等内容。首先，就概念而言，“引导型社会管理职能”不等于“主导型社会管理职能”。从学者们使用“主导型社会管理职能”的概念来看，所表述的内容反映了一种政府控制性的思维。在实践上，如果把“政府主导”确认为一种职能的话，将会陷入政府集权还是分权的争论和选择中去，使政府处在进退维谷的境地。引导型社会管理职能是在观照人类社会治理体系的前提下得出的，在方法论上，它具有一种历史的、动态的、辩证的思维特征，因而具有极强的开放性。其次，就理想追求而言，引导型社会管理职能旨在推动服务型政府建设。因为，引导型社会管理职能在主体上归属于服务型政府，是服务型政府的功能体现。所以，政府运用引导型职能所展开的社会管理实践行为最终都应当落脚在推动服务型政府建设上。
　　引导型社会管理职能在获得理论确认的过程中会逐步实现理性的成长。它的理性成长将直接作用于推动社会管理创新，尤其是社会管理体制改革的方面。从要素构成的角度来看，社会管理体制由社会管理格局（即社会管理领导体制）和社会管理体系（即社会管理工作制度）构成，因此，社会管理体制改革至少包含两项内容，即社会管理格局的塑造和社会管理体系的健全，前者是社会管理体制改革的主体性要件，后者是内容性要件。主体性要件是内容性要件的实现前提，内容性要件是主体性要件参与社会管理的行动指向。不过，就当下的社会管理体制改革形势而言，社会管理格局的塑造显得更为关键。因为社会管理格局的塑造涉及到政府能否真正实现向服务型政府的转型、能否真正地为其他社会治理主体平等参与到社会治理过程中创造条件。如果这些都无法实现，作为具体内容的社会管理体系的构建将无从谈起，社会管理体制改革也就不会获得总体性的推进。 　　在社会治理的历史脉络中，社会管理格局遵循着这样的演化规律：从“政府完全垄断式治理”到“政府主导、新社会组织等社会治理力量参与治理”，再到“政府引导、多元社会治理主体合作共治”。在农业社会的社会管理格局中王朝一统天下，“统治型政府”是唯一获得合法性的社会治理主体，垄断了社会的治理主体地位。近代以来，随着国家和社会的分离，市民社会等组织逐渐孕生并得到了发展，并参与到政府主导的社会管理活动中。只不过，这种参与式治理依然是在管理型政府主导下进行，社会治理力量并没有获得社会治理主体的地位。20世纪70年代以来，新市民社会等社会治理力量来势凶猛，在促进社会自治和化解危机方面成就非凡，提出了成为社会治理主体的要求，冲击了由政府垄断的社会管理格局。虽然新市民社会等获得的社会治理主体地位更多的是名义上的、并不具备实质性意义，然而，这种“主体”身份的获得已经是一种巨大的进步，它为政府引导下的社会治理主体合作共治的实现提供了重要的主体性要件。
　　在高度复杂性的社会面前，政府在处理与社会的关系时，通常面临着两种选择：一种是路径依赖式地沿用管理型政府的主导型社会治理模式；另一种就是积极推动政府向服务型政府转型，实现服务型政府与社会治理主体合作共治。第一种方式是当前绝大多数国家在应对危机时的习惯性选择。但是，这一方式无法适应社会高度复杂性的要求，同时加剧了选择此方式的国家的“制度僵化”问题。福山指出，美国已经成为它自身成功的受害者，“人类是循规蹈矩的动物，生来就倾向于遵守身边的社会规则，并以超越的意义和价值来加固那些规则。”[10]与发达国家不同的是，中国政府选择了后一种方式，通过把社会管理职能定位为“引导型”，来推进服务型政府建设与社会管理体制改革，这也是新世纪以来中国在社会治理和公共管理领域优于世界上其他国家的中国特色。
　　不论是出于偶然还是自觉，中国政府已经开始运用引导型社会管理职能迈出了走向合作治理的重要步伐。党的十六届四中全会以来，中国政府已经明确了社会管理的总体格局——党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障。毫无疑问，这一表述蕴含着中国政府培育社会组织、动员群众参与社会管理的尝试，虽然这种尝试在现在看来还具有一种过渡属性，但是，在服务型政府建设和社会管理体制改革的实践中，中国政府确实按照“社会管理格局”的构想展开了。服务型政府建设在全国各地快速展开，人民团体、基层自治组织等社会组织逐渐在政府的引导下发挥着重要的社会治理职能，“群众工作始终被中央政府看作是社会管理基础性、经常性、根本性工作”。[11]
　　就社会管理体系的健全与完善而言，党的十七大报告曾经论及社会管理体系建设的十个方面：公共服务体系、社会保障体系、社会组织建设和管理、基层社会管理体制、群众权益维护机制、和谐劳动关系、流动人口服务和管理、安全生产管理和监督、突发事件应急管理机制、社会治安防控体系。关于社会管理体系的完善，必须充分重视存在于现行社会管理体系中的问题，如：社会立法和社会政策决策中公民参与不足，社会保障水平的城乡差别和地区差别显著，利益分配格局严重失衡等。当然，解决上述问题，不管从理论逻辑上还是现实要求上都必须依托于社会管理格局的完善，充分发挥引导型社会管理职能，力求在目的和手段合道德性的前提下来推进社会管理体制改革。在这一过程中，政府必须严格遵循“以人为本”、“服务和引导为主”的原则。其中，“以人为本”规定了政府社会管理行为的目标，要求政府能够保证人民安居乐业、平等地享受到社会发展所带来的先进成果。如果从社会成员的角度来看，就是每一位社会成员都能够获得应当具有的自由和全面发展权利。“服务和引导为主”从政府行为的角度规定了政府应当摆脱控制性思维而采取服务和引导的方式，引导社会成员通过合法的途径表达自己的利益和愿望，通过正当的渠道抒发不满和怨气，，通过合理的方式解决矛盾纠纷。
　　[参考文献]
　　[1][美] 詹姆斯·米奇利.社会发展：比较福利视角下的发展观[M].苗正民译.上海：格致出版社，2009.4.
　　[2]何增科.中国社会管理体制改革路线图[M].北京：国家行政学院出版社，2009.13.
　　[3]杜创国.政府职能转变论纲[M].北京：中央编译出版社，2008.155.
　　[4]李军鹏.政府社会管理的国际经验研究[J].中国行政管理，2004（12）.
　　[5]张康之.合作治理是社会治理变革的归宿[J].社会科学研究，2012（3）.
　　[6]刘军宁.民主二十讲[M].北京：中国青年出版社，2008.152.
　　[7][9]张康之.论政府行为模式从控制向引导的转变[J].北京行政学院学报，2012（2）.
　　[8]北京大学国家发展研究院.中国问题[M].上海：上海人民出版社，2010.114-115.
　　[10] [美]福山.政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命[M].毛俊杰译.桂林：广西师范大学出版社，2012.7.
　　[11]习近平.群众工作是社会管理基础性经常性根本性工作[N].人民日报，2011-02-24.
　　（作者：南京大学政府管理学院博士后，南京 210023）
　　（责任编辑于晖）

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