宪法视角下我国少数民族优惠政策分析

  本文关键词：民族共治论——对当代多民族国家族际政治事实的认识，由笔耕文化传播整理发布。

【全文】【法宝引证码】 CLI.A.1192943     　　一、引言
　　在比较视野下，我国少数民族优惠政策近似于国际法领域对少数人权利保护所实施的“暂行特别措施”、“积极歧视”、“平权措施”、“优惠性差别待遇”、“肯定行动”、“积极行动”等等。{1}该政策作为我国民族政策的一项基本内容，已长期、广泛地在高考录取、就业、公务员招录等领域予以实施，主要是通过对少数民族实施区别于汉族的优惠待遇方式，以提升少数民族在共同领域的竞争力，使其获得较为公平的机会、资源和利益。在2009年“重庆高考虚假民族加分”{2}等事件发生后，该政策的正当性和合法性受到了质疑，一些学者针对少数民族优惠政策实施中存在的一种逆向不公平情况，提出仿效美国“肯定性行动”，构建严格审查制度；[1]还有一些学者认为优惠政策强化了少数民族的身份意识，淡化了国家认同，甚至提出了“去政治化”民族政策取向，主张停止实施该类政策。[2]这些研究，在客观上提出了一些解决问题的新思路和新办法，但较少从宪法和族群政治角度来加以分析，这无疑是一个明显缺陷。族群问题是现代宪法的一个重要问题，通过制度设计来保障族群关系稳定和谐是现代多民族国家的基本做法。张千帆教授根据世界各国对待族群问题的方式大致总结出三大模式：集权控制型、平等融合型及族群联邦制。{3}曾宪义教授很早就提出：解决民族问题、保障民族权利、实现民族平等是我国政治建设的重要内容。{4}把民族问题置于宪法和国家制度框架下进行探讨，不仅可以更全面地考察民族政策的总体内容，而且也可从制度运行与制度控制分析寻找解决问题的突破口。而当前以改革或改良我国少数民族优惠政策为核心议题的讨论，，始终都绕不开我国宪法关于族群关系以及少数民族优惠政策的基本定位。因此，有必要以宪法为分析视角，对我国少数民族优惠政策的制度设计、制度安排、制度原理、约束机制，以及与美国肯定性行动中的少数族裔优惠政策的区别和联系，可否进行严格审查制度的移植等问题展开全面的探讨。
　　二、我国少数民族优惠政策制度设计的基本特点
　　（一）平等共治是少数民族优惠政策的政治基础
　　在张千帆教授提出的三大族群治理模式中，集权控制型是指族群关系控制在中央集权体制下，族群领导由中央任命、族群发展权受到限制、地方资源征用无对等谈判权等现象，基本特征是中央主动积极地干预族群关系，以（前苏联）俄罗斯为代表；平等融合型是指国家不主动干预族群关系，而是通过宪法对公民的平等保护以促进各族群的交往与融合，以美国、德国、法国为代表；族群联邦制主要是为了解决族群冲突而采取联邦制的宪法结构，各族群在宪法平等确认之下相对独立地保留自己的语言、文化和宗教传统，以加拿大为代表。那么，按照这样的模式对照，我国族群治理模式究竟属于哪一类呢？张教授在文中没有回答这个问题，但显然，按这三种模式划分，中国属于集权控制型。但若这一判断成立，那么，我国实施的少数民族优惠政策不就成了延续中央集权统治的怀柔、羁縻之策了？这和中国历代王朝又有什么区别呢？显然，这不是现实中国的写照，也不符合宪法和国家当时追求和讨论的理想图景，更不能解释宪法、法律对少数民族的权利关切与特别保障。因此，张千帆教授的模式总结没有囊括所有的社会现象，在三种模式之外，还有第四种模式的存在，这就是以中国为代表的模式，笔者将其概括为“平等共治型”族群治理模式。所谓平等共治型模式，是指在多民族国家有关民族问题的制度设计中，明确承认民族集团的政治地位，并以平等为原则，保障各民族共同参与国家管理、共同分享国家权益的政治形态，其基本特征是平等、存异、共有、共建、共治、共享。
　　关于我国民族宏观架构中民族共治模式特征的理论概括，并非笔者的首创，早在2001年，朱伦先生就通过对国际民族政治的历史考察，指出了民族共治与民族自治并存的事实，且民族共治是殖民社会瓦解后的国际社会发展的必然趋势。所谓民族共治，“就是在国家统一的前提下，由各民族共同造就的以共和为目标、以权益平衡发展为取向、以民族关系良性互动为核心的政治结构、运作机制和实现工具。”{5}针对我国的民族政治现实，朱伦先生将其概括为“国家层面的共治+区域自治”模式，是民族共治理论的一种形式。{6}杜文忠教授在朱伦先生的共治理论基础上，进一步提出民族共治理论不仅是一个单纯的民族政治问题，而且也应当是多民族国家族群政治的基本原则和相应的制度建设问题。{7}笔者高度赞同朱伦、杜文忠先生的观点，认为用民族共治理论来解释我国族群政治领域的问题，来解释我国民族立法和政策，符合历史事实，也具有客观性。
　　在传统的中国文化中，狭隘的民族主义历来就没有市场，而更多强调的是“和而不同”、“四海之内皆兄弟”，是一种恢弘、包容、宽厚的文化态度，对民族意义上的“文化他者”，极少排斥、压制、歧视、杀戮、灭绝、践踏。例如，《礼记》中的“大道之行也，天下为公”；《吕氏春秋·贵公》的“天下，非一人之天下也，天下之天下也”；《大同书》描绘的“人人相亲，人人平等，天下为公”的大同世界等等。这些千年传唱的民族诗篇，较好地诠释了大气磅礴而绵延不绝的中华共治的政治文化基础。近代以后，中华各民族的集体蒙难与遭受欺凌侮辱促使各民族空前联合团结起来反抗侵略，缔造国家。从孙中山开始的近代各民族政治精英所共同追求的并非王朝式中央集权的多民族国家，其“五族共和”的思想，实际上就是平等共治的雏形。1912年，孙中山提出：全国同胞，群起解除专制，并非仇满，实欲合全国人民，无分汉、满、蒙、回、藏，相与共享人类之自由。{8}其中，“共享”实则代表了各民族在国家权益中的处理思路。在随后的资产阶级革命中，“五族共和”的政治思想与政策一直在延续和实施。{9}随着无产阶级走上历史舞台，民族平等更是深入民心，追求各民族共和成为民族政治理想。革命胜利后，在民族治理的制度设计上，我国借鉴苏联而又没有照搬苏联，采取了国家层面的各族“共治”与民族地区范围内的“自治”模式，可见，我国民族治理并非集权控制型所能解释。当然作为一个国家，必要的中央权威和中央集权是国家得以存续的基础，世界上不存在完全没有中央集权的国家。
　　在平等共治民族政治模式下，各民族早已超越了“承认的政治”[3]，自己的身份、文化特殊性、差异性被明明白白地写进宪法，而不是像美国那样，表面标榜“无肤色的宪法”与“无民族集团的国家”的族群平等，而实际生活中又无处不是种族歧视，无处不是“有色眼镜”。此外，在国家管理和权利分享上，也明明白白地将各民族权利义务写进宪法，包括代表名额、公共职位分配等，实际上奉行了“兄弟分家”式的权利文化。当然，因56个民族差异太大，仅仅实行平等分享还不够，还需要对落后的“兄弟民族”拉一把，在这里，东方特有的传统家庭伦理与和睦文化得到充分体现，不理解这一点，也就不理解中国“民族大家庭”的民族治理设计机理（笔者此说是有历史证据的，1954年《》序言第4段规定：“我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭”，有关立宪文献中也多次出现“大家庭”提法）。
　　（二）少数民族优惠政策在政治框架层面依民族互助制度而存在
　　通常我们讨论少数民族优惠政策，大多数是将其看成是一项立法、一个政策或一项措施，很少将其上升为一项政治制度而予以探讨。限于这种潜意识的先定，再加上西方法学的当代浸淫，我们会自觉不自觉地运用西方法学的那套理论去考察拷问：这个优惠政策是不是损害平等权？怎么去防范？要不要构建对应的合宪性审查制度等等？也基于这样的思路，我国的许多学者几乎不约而同地提出要构建对优惠政策的合宪性审查制度，比如在民族平等方面具有独到研究的杨芳学者提出应仿效美国，建立我国最低限度的合宪性审查制度。{10}笔者认为，按照这种思路去破解会陷入一个理论难题，因为运用平等权三重审查标准来衡量的话，本身就可能构成一种“违宪”悖论。如前文所言，我国宪法与美国等西方实施严格审查制度国家的宪法在族群问题上存在根本性差别，即我国明确地把对少数民族的帮助和扶持规定在宪法条文中，而美国宪法则明确拒绝将族裔问题集团化处理，提倡“色盲”宪法。“美国人希望建立一个在平等原则之上运行的社会，但是不想建立一个由平等的人组成的社会”。{11}所以，美国宪法调整族群关系的唯一一条就是关于平等权的规定。而平等权本身就是一项极其抽象、宽泛的权利，需要建立若干制度和措施来加以审查和约束。我国在宪法对有关族群问题的规定已经极其详尽的情况下，下位法中相关的扶持、优惠政策规定就已经获得了宪法依据，因此，设置严格审查制度已经没有多大空间和价值。比如，我国《》第条规定：“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业”。该条并没有设置任何时间及各种具体条件，基本可以理解为，在少数民族处境没有根本改善、宪法没有修改的条件下，国家应无条件、无期限地帮助少数民族，而依据这条规定构建起来的一系列制度、政策、措施，我们能通过司法审查判定其违宪吗？显然，中国和美国在处理族群问题时用到的宪法原理根本不一致（中国是将族群问题政治化处理，宪法制度顶层作了明确透明的设计；美国则是将族群问题法律化处理，将族群之间的利益纷争通过碎片化或原子化的方式分解为公民个体之间的纷争，再构建一套歧视与反歧视的法律制度来加以规范约束），因此，有关族群问题不能照搬、移植、推行以美国为代表的那套政策法律机制。笔者在比较印度宪法和中国宪法的过程中，发现两者有一个非常大的差别，就是印度在实行“补偿性歧视”过程中有一个时间表，1951年宪法规定的是三十年时间，1981年就应该到期了。为什么印度有时间表而我国没有呢？原因在于印度宪法的制度设计表面上与中国类似，宪法明文规定了对弱势群体的帮扶，但其制度原理却是美国那一套，是“美国心”，美国那套民族政治原理不兼容长期的优惠政策，因而必须设置时间表，否则要么法理不相容，要么以损害公民的平等权为代价。
　　理解中国的族群治理问题应该更多从政治文化和国家族群治理传统来进行，只有这样才能找到合理解释。在这个大前提下，各民族在“平等共治”、“民族大家庭”的政治框架下，签署了一份保障书（宪法），要求大家互相帮助，56个兄弟民族中，哪个落后就帮助哪个，优惠政策只不过是帮助的具体方式而已。在这种政治架构下还需要什么时间表？更无需说平等不平等了。民族互助是一项政治制度，根据西方宪法理论，政治问题是不得进行合宪性审查的。这种理解在法理上解释了中国少数民族优惠政策的特殊性，那么，依据是什么呢？其实通过阅读我国《

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【注释】                                                                                                     

【参考文献】 {1}李薇薇，Lisa Stearns.禁止就业歧视：国际标准与国内实践[M].北京：法律出版社，2006：49-51.
　　{2}侯露露，赵婀娜.高考加分何去何从——重庆巫山县3名官员骗取高考加分被免职或停职[N].人民日报，2009-06-30(11).
　　{3}张千帆.从权利保障视角看族群自治与国家统一（上）[J].国家检察官学院学报，2009(5)：88-95.
　　{4}曾宪义.论民族权利与宪政建设[J].民族研究，2004(6)：1-9，107.
　　{5}朱伦.民族共治论——对当代多民族国家族际政治事实的认识[J].中国社会科学，2001(4)：95-105，205.
　　{6}朱伦.论民族共治的理论基础与基本原理[J].民族研究，2002(2)：1-9，106.
　　{7}杜文忠.自治与共治：对西方古典民族政治理论的宪政反思[J].民族研究，2002(6)：1-8，106.
　　{8}孙中山.孙中山全集（第2卷）[M].北京：中华书局，1982：48.
　　{9}常安.“五族共和”宪政实践新论[J].宁夏社会科学，2010(5)：4-10.
　　{10}杨芳.国际人权法对少数民族人权的平等保障[J].西南民族大学学报，2011(10)：84-87.
　　{11}[英]J·R·波尔.美国平等的历程[M].张聚国译.北京：商务印书馆，2007：399.
　　{12}焦书乾.我国民族地区区域范围刍议[J].中南民族学院学报，1996(2)：54-57.

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